危機中的中國稀土產(chǎn)業(yè)

摘 要 由于監(jiān)管疏漏和無序開采，我國重要的戰(zhàn)略資源——稀土大量流失。針對這一情況，政府采取了限制稀土出口的對外貿(mào)易政策。但由于我國的稀土政策與WTO規(guī)則不吻合，在世貿(mào)組織框架內(nèi)，中國遭到了美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的起訴，并在目前世貿(mào)組織專家組的中期裁定中敗訴。本文的目的就是探究在此次稀土危機中我國處于弱勢地位的原因。

關(guān)鍵詞 稀土出口 WTO規(guī)則 爭端解決 敗訴

作者簡介：何燕楊，北京師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士（非法學(xué)），研究方向：國際法學(xué)。

中圖分類號：F743 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.264

WTO的宗旨是“依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環(huán)境又以與其各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強為此采取措施”，這說明了資源和保護與可持續(xù)發(fā)展間存在著緊密的聯(lián)系。然而，中國此次為保護環(huán)境和保護可以用竭的自然資源的目的而對稀土采取出口限制的做法卻很有可能導(dǎo)致在稀土爭端中的最終敗訴，其中的原因是什么？國內(nèi)已有不少相關(guān)領(lǐng)域的研究者就這個問題發(fā)表了觀點。

一、WTO規(guī)則對中國不公平

中國經(jīng)過相當(dāng)艱苦的外交談判后最終加入了WTO。既然已經(jīng)選擇了加入WTO，中國就會盡力調(diào)整國內(nèi)相關(guān)法規(guī)，按照WTO的規(guī)則行事，在WTO的框架內(nèi)解決與其他國家之間產(chǎn)生的貿(mào)易爭端。然而，WTO規(guī)則看似公平，對中國來說卻并不公平，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，解決爭端的機制不健全。依照《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）建立了WTO的爭端解決機制，這個機制明示規(guī)定了成員國應(yīng)履行加入時的承諾，按照相關(guān)的解釋規(guī)則，并規(guī)范了部分協(xié)議的現(xiàn)存條文 。DSU主要是由爭端解決機構(gòu)（DSB）來運作的 。DSU在WTO的責(zé)任是“澄清有關(guān)協(xié)議的現(xiàn)有條文”，而WTO的協(xié)議與條款可能存在相互沖突的情況，這在爭端當(dāng)事國引用條文時容易形成各執(zhí)一詞的局面。而且，DSB是一個非常設(shè)機構(gòu)，在貿(mào)易糾紛產(chǎn)生時，由于國與國之間立場和利益不同，專家組在裁決時還可能受到各自所持的政治立場與價值觀的影響。

其次，《入世議定書》是中國跨不去的一道障礙。盡管在GATT 1994第20條規(guī)定中允許WTO成員方出于環(huán)境保護的目的，可以采取“與保護可用竭的自然資源有關(guān)的措施，此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”適用于中國的情況，專家組卻認(rèn)定中國無權(quán)援引這一條款，理由正是中國在《入世議定書》中的有關(guān)承諾，即：《中國加入 WTO 議定書》的第 7 條規(guī)定。

二、中國缺乏應(yīng)對WTO爭端解決的經(jīng)驗

只有解決爭議的時候做到公平與公正，WTO各成員國的利益才能得到合理的維護。然而，國際法與國內(nèi)法不同，不存在一個凌駕于各個主權(quán)國家之上的司法機構(gòu)來主張正義，因此成員國要使自身的正當(dāng)利益實現(xiàn)則還需要成員國具備一定的應(yīng)訴技巧。因此，中國在應(yīng)對類似的貿(mào)易爭端沖突時，要制定要解決策略，除了積極應(yīng)訴，尋找案件突破口外，還應(yīng)該考慮以下幾種抗辯方案：

（一） 堅持“國家對其自然資源擁有永久主權(quán)”的國際法基本原則

“國家對其自然資源擁有永久主權(quán)”是發(fā)展中國家一直堅持的重要守則。（李曉玲的《WTO成員限制自然資源產(chǎn)品出口的權(quán)利》）照此原則，稀缺能源稀土應(yīng)該屬于發(fā)展中國家核心利益的范疇內(nèi)，它是發(fā)展中國家永久主權(quán)范疇的一部分，發(fā)展中國家應(yīng)該有理由自行決定是否出口該資源，出口多少以及實行出口配額管制。具體到本案中，只強調(diào)發(fā)達國家的貿(mào)易權(quán)而不顧及中國人民的健康環(huán)境權(quán)，顯然是違背基本道德價值和不符合社會發(fā)展方向的。

（二）深入理解并掌握 WTO 理論與原則

WTO雖然規(guī)定了許多自由貿(mào)易原則，但這些原則大多是抽象性的。在這些抽象性的原則之外，WTO規(guī)則中還存在著廣泛的例外條款，這些例外條款也是許多國家規(guī)避WTO規(guī)定的法律依據(jù) 。在中國的稀土案中，稀土作為一種帶有放射性污染的原材料，中國為了自身的環(huán)境和中國公民的安全而限制開采，理應(yīng)是副惡化國際環(huán)境法和國際人權(quán)原則的。如何協(xié)調(diào)GATT第20條與我國入世承諾義務(wù)，這既是一個法律問題，也是一個政治問題，需要我們在不斷的實踐中，利用WTO的理論與原則，提高應(yīng)訴能力和實戰(zhàn)水平。

三、國際經(jīng)濟環(huán)境的變化以及內(nèi)外有別的稀土政策難以自圓其說

中國只是在國際貿(mào)易中限制稀土出口，卻沒有對國內(nèi)稀土產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售作出約束，這樣就容易引起西方社會的質(zhì)疑：如果正如中國政府所聲稱中國采取限制稀土出口的措施不是為了“稀土國際市場定價權(quán)”，而是為了保護環(huán)境和保護可用竭的自然資源，那么中國“內(nèi)外有別”的稀土政策顯然難以自圓其說，這直接導(dǎo)致了中國為“保護環(huán)境”而限制出口的理由在國際裁決中不被接受。

四、結(jié)語

（一）探究“稀土案”中期敗訴原因的三種說法不夠完備

國內(nèi)學(xué)者在闡述“稀土案”中期敗訴原因時提出的三種說法均有不完備之處。

一是有專家指出中國不應(yīng)違背對WTO作出的承諾。但事實是在稀土案中中國政府已經(jīng)在權(quán)衡利弊后作出了限制稀土出口的決定，因為目前緩解中國稀土產(chǎn)業(yè)面臨的危機和保護我國稀土資源儲備已達到刻不容緩的地步。這個說法缺少對中國現(xiàn)實情況的關(guān)注，而只從理論層面上論證問題。

二是有專家指出我國的國內(nèi)法律與國際規(guī)則缺乏銜接。專家認(rèn)為，中國既然已經(jīng)是WTO的成員國，并在其中有著頻繁的貿(mào)易往來，就修改國內(nèi)法律以適應(yīng)國際規(guī)則，這樣才會有效避免貿(mào)易摩擦和爭端。事實上，在過去的幾年中，《對外貿(mào)易法》已經(jīng)幾度修改，力圖向國際規(guī)則靠攏。這種說法顯然缺乏對國情和我國改革相關(guān)制度的難度的了解。

三是有專家指出在稀土案中，我國應(yīng)當(dāng)主動積極地做好與紛爭相對國的溝通和交流工作，真心誠意地爭取對方的理解，這樣更有利于矛盾的解決。但其實，在稀土案發(fā)生之前，中國已與有關(guān)國家在“原材料案”中爆發(fā)過沖突并最終敗訴。面對不懷好意的對手，溝通和交流是否能夠取得成效？答案很大程度上是否定的。

（二）探究“稀土案”中期敗訴原因的其他思路

一是中國本身制定的應(yīng)對稀土危機的政策存在問題。最飽受質(zhì)疑的問題就是稀土政策“內(nèi)外有別”。保護環(huán)境和可用竭資源是中國限制稀土出口的主要依據(jù)，中國盡管限制了稀土出口，卻沒有針對國內(nèi)對稀土的無序開發(fā)問題采取任何限制措施。這樣“內(nèi)外有別”的稀土政策直接將中國在國際裁決中置于弱勢地位。

二是WTO規(guī)則與中國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相沖突。既來之，則安之，中國自加入了WTO后，就開始努力調(diào)整自身不符合WTO規(guī)則的地方，向國際貿(mào)易靠攏。然而，這號稱“公平、合理”的世貿(mào)規(guī)則對中國來說其實并不公平。首先，臨時組建的爭端解決機構(gòu)專家組裁判案件的時候常受西方價值觀的影響，難以做到真正公平客觀。

三是中國欠缺應(yīng)對WTO爭端解決的相關(guān)技巧。在這方面的客觀情況是，中國加入WTO的時間較晚，而且國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不如其他的發(fā)達國家，與國際貿(mào)易相關(guān)的理論水平和實戰(zhàn)經(jīng)驗也相對不足，需要提高面對類似爭端的應(yīng)訴技巧。在這方面，本文提出了兩條建議以供參考，一是我國在抗辯中應(yīng)堅持“國家對其自然資源擁有永久主權(quán)”的國際法基本原則，強調(diào)發(fā)達國家的貿(mào)易權(quán)而不顧及中國人民的健康環(huán)境權(quán)的做法是違背基本道德價值和不符合社會發(fā)展方向的；二是在處理爭端的過程中，相關(guān)人員應(yīng)深入地學(xué)習(xí)理解并掌握 WTO 理論與原則，善于利用WTO規(guī)則中廣泛存在的例外條款維護我國的經(jīng)濟利益。

注釋：

DSU 第 3 條第 2 款.

韓立余.國際經(jīng)濟法學(xué)原理與案例教程.北京：中國人民大學(xué)出版社.2010.499.

在實施 GATT1994 第 3 條、第11 條和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定時，中國應(yīng)取消且不得采取、重新采取或?qū)嵤┎荒芨鶕?jù)《WTO 協(xié)定》的規(guī)定證明為合理的非關(guān)稅措施。這一條款是中國政府在取消非關(guān)稅問題上對 WTO 做出的承諾。

孫法柏、劉明明.能源貿(mào)易適用自由化原則之現(xiàn)狀及發(fā)展方向.法治論叢.2007（1）.126-131.

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