危機中的中國稀土產業

摘 要 由于監管疏漏和無序開采，我國重要的戰略資源——稀土大量流失。針對這一情況，政府采取了限制稀土出口的對外貿易政策。但由于我國的稀土政策與WTO規則不吻合，在世貿組織框架內，中國遭到了美國、歐盟、日本等發達國家的起訴，并在目前世貿組織專家組的中期裁定中敗訴。本文的目的就是探究在此次稀土危機中我國處于弱勢地位的原因。

關鍵詞 稀土出口 WTO規則 爭端解決 敗訴

作者簡介：何燕楊，北京師范大學法學院，法律碩士（非法學），研究方向：國際法學。

中圖分類號：F743 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.264

WTO的宗旨是“依照可持續發展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環境又以與其各自在不同經濟發展水平的需要和關注相一致的方式，加強為此采取措施”，這說明了資源和保護與可持續發展間存在著緊密的聯系。然而，中國此次為保護環境和保護可以用竭的自然資源的目的而對稀土采取出口限制的做法卻很有可能導致在稀土爭端中的最終敗訴，其中的原因是什么？國內已有不少相關領域的研究者就這個問題發表了觀點。

一、WTO規則對中國不公平

中國經過相當艱苦的外交談判后最終加入了WTO。既然已經選擇了加入WTO，中國就會盡力調整國內相關法規，按照WTO的規則行事，在WTO的框架內解決與其他國家之間產生的貿易爭端。然而，WTO規則看似公平，對中國來說卻并不公平，這主要體現在以下兩個方面：

首先，解決爭端的機制不健全。依照《關于爭端解決規則與程序的諒解》（DSU）建立了WTO的爭端解決機制，這個機制明示規定了成員國應履行加入時的承諾，按照相關的解釋規則，并規范了部分協議的現存條文 。DSU主要是由爭端解決機構（DSB）來運作的 。DSU在WTO的責任是“澄清有關協議的現有條文”，而WTO的協議與條款可能存在相互沖突的情況，這在爭端當事國引用條文時容易形成各執一詞的局面。而且，DSB是一個非常設機構，在貿易糾紛產生時，由于國與國之間立場和利益不同，專家組在裁決時還可能受到各自所持的政治立場與價值觀的影響。

其次，《入世議定書》是中國跨不去的一道障礙。盡管在GATT 1994第20條規定中允許WTO成員方出于環境保護的目的，可以采取“與保護可用竭的自然資源有關的措施，此類措施與限制國內生產或消費一同實施”適用于中國的情況，專家組卻認定中國無權援引這一條款，理由正是中國在《入世議定書》中的有關承諾，即：《中國加入 WTO 議定書》的第 7 條規定。

二、中國缺乏應對WTO爭端解決的經驗

只有解決爭議的時候做到公平與公正，WTO各成員國的利益才能得到合理的維護。然而，國際法與國內法不同，不存在一個凌駕于各個主權國家之上的司法機構來主張正義，因此成員國要使自身的正當利益實現則還需要成員國具備一定的應訴技巧。因此，中國在應對類似的貿易爭端沖突時，要制定要解決策略，除了積極應訴，尋找案件突破口外，還應該考慮以下幾種抗辯方案：

（一） 堅持“國家對其自然資源擁有永久主權”的國際法基本原則

“國家對其自然資源擁有永久主權”是發展中國家一直堅持的重要守則。（李曉玲的《WTO成員限制自然資源產品出口的權利》）照此原則，稀缺能源稀土應該屬于發展中國家核心利益的范疇內，它是發展中國家永久主權范疇的一部分，發展中國家應該有理由自行決定是否出口該資源，出口多少以及實行出口配額管制。具體到本案中，只強調發達國家的貿易權而不顧及中國人民的健康環境權，顯然是違背基本道德價值和不符合社會發展方向的。

（二）深入理解并掌握 WTO 理論與原則

WTO雖然規定了許多自由貿易原則，但這些原則大多是抽象性的。在這些抽象性的原則之外，WTO規則中還存在著廣泛的例外條款，這些例外條款也是許多國家規避WTO規定的法律依據 。在中國的稀土案中，稀土作為一種帶有放射性污染的原材料，中國為了自身的環境和中國公民的安全而限制開采，理應是副惡化國際環境法和國際人權原則的。如何協調GATT第20條與我國入世承諾義務，這既是一個法律問題，也是一個政治問題，需要我們在不斷的實踐中，利用WTO的理論與原則，提高應訴能力和實戰水平。

三、國際經濟環境的變化以及內外有別的稀土政策難以自圓其說

中國只是在國際貿易中限制稀土出口，卻沒有對國內稀土產品的生產與銷售作出約束，這樣就容易引起西方社會的質疑：如果正如中國政府所聲稱中國采取限制稀土出口的措施不是為了“稀土國際市場定價權”，而是為了保護環境和保護可用竭的自然資源，那么中國“內外有別”的稀土政策顯然難以自圓其說，這直接導致了中國為“保護環境”而限制出口的理由在國際裁決中不被接受。

四、結語

（一）探究“稀土案”中期敗訴原因的三種說法不夠完備

國內學者在闡述“稀土案”中期敗訴原因時提出的三種說法均有不完備之處。

一是有專家指出中國不應違背對WTO作出的承諾。但事實是在稀土案中中國政府已經在權衡利弊后作出了限制稀土出口的決定，因為目前緩解中國稀土產業面臨的危機和保護我國稀土資源儲備已達到刻不容緩的地步。這個說法缺少對中國現實情況的關注，而只從理論層面上論證問題。

二是有專家指出我國的國內法律與國際規則缺乏銜接。專家認為，中國既然已經是WTO的成員國，并在其中有著頻繁的貿易往來，就修改國內法律以適應國際規則，這樣才會有效避免貿易摩擦和爭端。事實上，在過去的幾年中，《對外貿易法》已經幾度修改，力圖向國際規則靠攏。這種說法顯然缺乏對國情和我國改革相關制度的難度的了解。

三是有專家指出在稀土案中，我國應當主動積極地做好與紛爭相對國的溝通和交流工作，真心誠意地爭取對方的理解，這樣更有利于矛盾的解決。但其實，在稀土案發生之前，中國已與有關國家在“原材料案”中爆發過沖突并最終敗訴。面對不懷好意的對手，溝通和交流是否能夠取得成效？答案很大程度上是否定的。

（二）探究“稀土案”中期敗訴原因的其他思路

一是中國本身制定的應對稀土危機的政策存在問題。最飽受質疑的問題就是稀土政策“內外有別”。保護環境和可用竭資源是中國限制稀土出口的主要依據，中國盡管限制了稀土出口，卻沒有針對國內對稀土的無序開發問題采取任何限制措施。這樣“內外有別”的稀土政策直接將中國在國際裁決中置于弱勢地位。

二是WTO規則與中國生態環境的可持續發展目標相沖突。既來之，則安之，中國自加入了WTO后，就開始努力調整自身不符合WTO規則的地方，向國際貿易靠攏。然而，這號稱“公平、合理”的世貿規則對中國來說其實并不公平。首先，臨時組建的爭端解決機構專家組裁判案件的時候常受西方價值觀的影響，難以做到真正公平客觀。

三是中國欠缺應對WTO爭端解決的相關技巧。在這方面的客觀情況是，中國加入WTO的時間較晚，而且國內經濟發展不如其他的發達國家，與國際貿易相關的理論水平和實戰經驗也相對不足，需要提高面對類似爭端的應訴技巧。在這方面，本文提出了兩條建議以供參考，一是我國在抗辯中應堅持“國家對其自然資源擁有永久主權”的國際法基本原則，強調發達國家的貿易權而不顧及中國人民的健康環境權的做法是違背基本道德價值和不符合社會發展方向的；二是在處理爭端的過程中，相關人員應深入地學習理解并掌握 WTO 理論與原則，善于利用WTO規則中廣泛存在的例外條款維護我國的經濟利益。

注釋：

DSU 第 3 條第 2 款.

韓立余.國際經濟法學原理與案例教程.北京：中國人民大學出版社.2010.499.

在實施 GATT1994 第 3 條、第11 條和《農業協定》的規定時，中國應取消且不得采取、重新采取或實施不能根據《WTO 協定》的規定證明為合理的非關稅措施。這一條款是中國政府在取消非關稅問題上對 WTO 做出的承諾。

孫法柏、劉明明.能源貿易適用自由化原則之現狀及發展方向.法治論叢.2007（1）.126-131.

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