行政機關負責人出庭應訴：實證研究與制度改良

顏文濤 汪貝貝 陳致寧 周宇恒

摘 要 2015年5月1日，新修訂的《行政訴訟法》對孵生于各地實踐的行政機關負責人出庭應訴制度予以肯定，將其上升為法律規定。本文立足制度本身，結合實證研究，發現制度存在預設價值達成不能、法律規定過于寬泛、規范文本內容不統一且不科學等問題，應從完善規定規范、增設行政相對人權利、加強司法與行政銜接、優化應訴配套機制等方面進行制度改良。

關鍵詞 行政機關 負責人 出庭應訴 預設價值 制度改良

基金項目：本文系東南大學國家級創新訓練項目（編號：201710286113）“行政機關負責人出庭應訴制度實證研究”的研究成果。

作者簡介：顏文濤、汪貝貝、陳致寧、周宇恒，東南大學法學院本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.278

一、問題的起源

行政機關負責人出庭應訴制度肇始于各地實踐，但多年來并未催生出全國性的法律規定。直至2015年5月1日，新修訂的《行政訴訟法》第三條第三款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”這意味著行政機關負責人出庭應訴制度首次在總則中以單獨條文的形式呈現出來。

以該法律規定為基點，通過實證研究，發現該制度存在如下問題：（1）制度發展偏離預設價值，忽視“行政爭議的預防與化解”這一首要價值定位；（2）法律規定過于寬泛，各地規范具體內容不統一且不科學；（3）部分行政機關負責人仍存在排斥思想，不愿出庭應訴，即使出庭效果亦不明顯；（4）司法與行政銜接不夠緊密；（5）應訴配套機制不健全。

立法不可能一次性全面滿足法制實踐需求。然而，正所謂“理論指導實踐，實踐豐富理論”，一項制度需要通過實證研究，才能窺見該制度的問題，進而實現制度改良。

二、行政應訴制度實證研究

實證研究，旨在分析一項制度的實施效果，其精髓在于透過“表象”看本質，通過數據看問題。行政機關負責人出庭應訴從地方實踐上升為法律規定，被譽為“法治建設的風向標”、“執政為民的試金石”，其預設價值體現在行政爭議的預防與化解、法治政府建設與依法行政能力的提升和行政審判司法環境的改善與優化三方面。但其預設價值是否真正達成，實施效果究竟如何，還需通過實證研究進行分析。

（一）制度規范的實證研究

1996年11月份溫州市平陽縣人民政府發布的《行政首長出庭應訴工作暫行辦法》是該制度的規范文本的開端，2015年5月1日新修訂的《行政訴訟法》正式頒布實施，明確將該制度寫入法律。筆者以“行政機關負責人出庭應訴”為關鍵詞，從1996年始至2017年止，共檢索到80個規范性文件，并以80個相關規范文本作為“樣本1”，從規范目的、負責人界定、出庭應訴案件類型和出庭規制等四個方面進行實證研究。

1.規范目的

筆者對樣本1進行梳理，發現各規范文本均在開篇闡明了規范目的，具體表現為促進依法行政、預防與化解行政爭議以及維護司法公正和行政相對人合法權益三種類型。這三種規范目的也可理解為該項制度的三項預設價值。其中，所有規范文本均含有促進依法行政的表述；9個規范文本含有預防與化解行政爭議的表述；15個規范文本含有維護司法公正和行政相對人合法權益的表述。由此可見，促進依法行政、塑造良好的政府形象是各規范的首要目的。在此意義上，出庭應訴更像是接受普法教育，即經由行政機關負責人帶頭接受教育從而推動行政機關整體依法行政觀念及能力的提升。

介于行政機關負責人出庭應訴與協調和解、司法建議源自同一制度譜系，因此行政機關負責人出庭應訴的首要價值定位應在于促成訴訟案件爭議的實質性化解。然而上述比例分析反映含有預防與化解行政爭議的表述的文本僅占11.3%，這無疑剖明行政機關負責人出庭應訴制度主要作為行政自制的產物塑造政府形象。過分追求自身形象的塑造和所謂的績效而忽視糾紛實質解決，與該制度的首要價值定位背道而馳，直接導致制度發展偏離預設價值。

2.行政機關負責人界定

新修訂的《行政訴訟法》并未對“行政機關負責人”的內涵和外延予以界定，導致各規范文本對行政機關負責人的界定陷于混亂的局面。以樣本1為例，80個規范文本中共有31個對行政機關負責人進行了界定，大致可分為8種：“正職負責人、副職負責人以及分管負責人”，文本數量9個；“主要負責人、分管負責人”，文本數量6個；“正職和副職負責人”，文本數量5個；“法定代表人、分管相關業務的負責人”，文本數量5個；“主要負責人、分管被訴行政行為業務的負責人”，文本數量2個。從上述列舉我們發現各規范文本對“行政機關負責人”趨向于“寬泛”定位，這種趨向一方面可歸因于司法解釋的引導，另一方面或是考慮負責人公務繁忙的現實，但有學者認為，這將導致行政機關負責人出庭應訴與一般代理訴訟并無實質區別，遠離規范預期。

3.出庭應訴案件類型

關于出庭應訴案件的類型，樣本1中共有44個規范文本進行了列舉，大致可概括為6種案件類型：第一，行政機關本年度第一起行政案件，有16處；第二，具有較大、重大或巨大影響、社會關注度高的案件，有35處；第三，涉案人數多、涉訴金額大的案件，有12處；第四，本級或上級行政機關要求、政府法制機構指定或建議、人民法院通知或建議出庭應訴的案件，有30處；第五，上訴案件，對于上訴案件一般會加上一審行政機關敗訴且行政機關負責人未出庭等前置性條件，有10處；第六，人大代表、政協委員旁聽的案件，有6處。其一，由于各規范文本在立法技術上均采用“較大”、“幾人以上”、“幾萬元以上”等不確定法律概念，且作為行政機關的內部規定，事實上給予行政機關負責人在是否出庭應訴方面寬泛的裁量空間。其二，某些出庭應訴與否的衡量因素很難看出其必要性，例如“行政機關本年度第一起行政案件”應出庭應訴的規定，這種規定似乎成為了政府塑造形象的“華麗外衣”，而難見其必要性。此外值得注意的是，有10個規定在某些情形下必須出庭應訴，類似這種極端化規定似乎加深了該制度對“訴訟平等”原則的“違背”。

4.出庭規制

對于出庭規制，筆者認為可分為不出庭情況下的規制和出庭情況下的規制。

關于不出庭情況下的規制，主要表現為不出庭的理由、不出庭理由的說明與審查、不出庭情況下委托參與訴訟、不出庭的責任追究等四個方面。其中，關于不出庭的理由，樣本1中共有23個規范文本作出了規定，但大多僅表述為“正當理由”、“特殊情況”，僅有云南省明確列舉出“疾病、出國、重要公務等”特殊原因；關于不出庭理由的說明與審查，23個中有5個規定“應在開庭前向審理該案件的人民法院書面說明理由”，但23個規范文本均未明確規定審查主體；關于不出庭情況下委托參與訴訟，樣本1中共有27個規范文本作出了規定，27個規范文本均規定在負責人未出庭的情況下應委托相應人員參與訴訟，其中有14個規定不得僅委托律師出庭應訴；關于不出庭的責任追究，樣本1中共有31個規范文本作出了規定。

關于出庭情況下的規制，對于每年度行政機關負責人出庭案件數，樣本1中共有18個規范文本作出具體規定，案件數基于每年度的行政應訴案件數而在1-4件之間徘徊，大部分規范文本未有底線要求。樣本1中僅有個別規范文本宣示性提及“切實做到出庭、出聲、出效果”，而未對出庭應訴后的具體要求作出規定。相較于此，樣本1中多達31個規范文本設置了不出庭的責任追究制度，此制度的側重點在于督促行政機關負責人出庭，而不在于優化出庭效果。這種規范設計上的錯誤側重是導致出庭不出聲、出庭不出效果進而使得糾紛難以實質化解的一大因素。

（二）司法實踐的實證研究

筆者對各地區的相關案件進行分類整理，匯總成圖表，從大數據的角度分析了制度的發展狀況，現將數據反映的狀況總結如下：

1.典型地區帶動整個省份出庭應訴效應明顯

以江蘇省為例，江蘇省整體出庭應訴率較高，近三年來未出庭應訴的僅占13.3%，多歸功于“海安樣本”的帶動。 制度實施以來，海安出庭應訴率連續六年保持100%，連續五年實現了行政訴訟案件零申訴、零上訪。由此2011年全江蘇省一審行政案件出庭應訴率達到80.08%。

2.全國出庭應訴率普遍有所提升，江浙滬地區尤為顯著

江浙滬地區經濟發達，法律糾紛也較多，相應的其公民的法律意識也較高，在涉及行政機關的糾紛時，往往能夠將行政機關告上法庭，并要求行政機關負責人出庭應訴。從近三年的相關裁判文書來看，江蘇省未出庭應訴的僅占13.33%，浙江省不出庭應訴的僅占1.05%。站在行政機關的角度來說這體現出出庭應訴日益常態化，行政機關負責人出庭應訴的心態也更加成熟。

3.委托代理人、副職負責人出庭應訴較多

從數據來看，江蘇省行政機關負責人委托代理人出庭應訴的占45%，副職負責人出庭應訴的為41.67%；浙江省副職負責人出庭應訴的占32.71%，正職負責人出庭應訴的僅占3.5%。由此可見委托代理人、副職負責人出庭應訴較多，而正職負責人出庭應訴很少。該制度的規范預期是否只得到了“落空”二字，令人擔憂。

三、制度改良

（一）完善規定規范

關于規范目的，建議以行政機關負責人出庭應訴的首要價值定位為導向，將側重點放在行政爭議的預防與化解上，在塑造政府形象的同時，更加注重案件爭議的實質性化解，進而匡正價值導向，為在立法和司法層面使制度發展契合該制度的預設價值夯實基礎。

關于行政機關負責人界定，2018年2月8日施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱“新行訴法解釋”）將行政機關負責人界定為“行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人”。筆者認為該規定符合實踐中大多數地區的規定，在考慮到負責人公務繁忙的基礎上又能保障相對人權利，利于爭議的高效化解。

關于出庭應訴案件類型，根據《行政訴訟法》第三條第三款的立法本意，原則上所有行政案件負責人都應當出庭應訴，這種類型化劃分顯失必要性。即使要這樣規定，建議盡量規避類似“行政機關本年度第一起行政案件應出庭應訴”等規定，從“實質化解糾紛”的制度首要價值定位出發，將更多的裁量空間留給法院、行政機關和行政相對人。

關于出庭規制，其一，關于不出庭的理由，筆者針對“理由”的外延提供以下3項以供參考：（1）不可抗力，屬于在客觀上無法抗拒、避免和克服的原因，如爆發地震、意外事故等；（2）不能自己控制的客觀事由，如身患重病、公務耽擱等；（3）常理，一般人都可以判斷為正當的事由。在此基礎上，建議賦予法院更大的裁量權；其二，關于不出庭理由的說明與審查，建議在“情況說明”的基礎上將審查權限賦予人民法院；其三，關于不出庭情況下委托參與訴訟，介于僅委托律師出庭有違該制度立法本意，筆者贊同新行訴法解釋“不得僅委托律師出庭應訴”的規定；其四，關于不出庭的責任追究，建議加強法院與行政機關的聯系，強化司法建議制度的適用；其五，關于出庭情況下的規制，建議取消年度出庭案件數、年度出庭率的硬性要求，代之以出庭獎勵機制。此外應將規范重點放在出庭應訴后的具體要求上，對庭前、庭中、庭后的表現作出具體的行為指引，真正做到出庭出聲、出庭出效果。

（二）增設行政相對人權利

1.啟動行政機關負責人出庭應訴的請求權

大量規范文本顯示，建議、要求行政機關負責人出庭應訴的權利主體均為法院和行政機關，這一旨在保護行政相對人合法權利的制度反而在實施中架空了行政相對人應有的權利。雙方間自由的討價還價是合意解決糾紛的基礎。因此，立足于促進行政爭議化解的價值定位，有必要克服管理行政下固有的單向思維，改用雙向思維，賦予行政相對人在啟動行政首長出庭應訴方面的請求權”。

2.對不出庭應訴行為的起訴權構想

大量案例反映當行政相對人訴請確認行政機關負責人在行政訴訟中拒不出庭應訴違法時，人民法院基本以該不出庭行為不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍而駁回訴訟請求。新修訂的《行政訴訟法》第三條第三款的規定反映行政機關負責人負有法定的出庭應訴義務，出庭應訴已成為一項法定職責。行政機關負責人不出庭應訴，勢必會影響法院庭審和裁判效果，進而影響對行政相對人合法權益的保護，這種不出庭應訴的行為實質是行政不作為的延伸，是對行政相對人合法權益的二次侵害。因此將不出庭應訴行為納入行政復議和行政訴訟的受案范圍有其必要性。

（三）加強司法與行政銜接

忽略審判程序違法性以期爭議的高效解決是司法建議制度在行政應訴制度中得以運用的動因，但在實踐中這一制度的實施效果并不明顯。大量案件結果顯示，大多數行政機關對法院司法建議的反饋不予理睬。可見這一制度設置雖有利于爭議的高效解決，但并未解決問題。

要從根本上解決上述司法建議制度的瓶頸問題，除司法建議制度的基本設置之外還需加強法院與行政機關的溝通，建立司法與行政的銜接機制。例如建立法院與行政機關聯席會議制度，通過召開行政機關座談會形式，交流行政審判和行政執法過程中的突出問題包括司法建議的落實問題，取得行政機關負責人對出庭應訴工作的支持。此外，政府法制工作機構應當主動加強與法院的溝通，準確掌握行政應訴工作情況，加強對行政應訴工作的協調和指導。

（四）優化應訴配套機制

1.強化行政應訴能力建設

其一，加強行政應訴工作培訓。建議建立行政應訴培訓制度，每年組織開展集中培訓、旁聽庭審和案例研討等活動。政府法制工作機構負責對行政應訴負責人和行政應訴人員的培訓；其二，加強行政應訴工作保障。建立健全適應行政應訴工作特點的經費保障機制，切實保障行政應訴工作經費、裝備和其他必要的工作條件。

2.強化對行政應訴工作的監督指導與考核

其一，建議政府主動加強與有關方面的溝通協調，促進行政與司法良性互動；其二，建議將行政機關負責人出庭應訴情況均納入年度依法行政工作考評范圍，尤其加強對二審案件出庭應訴情況的考察。同時要充分考慮考核機制的合理性，不硬性設置行政機關負責人出庭應訴率，代之以出庭獎勵機制和地區表彰機制，發揮典型機關、典型地區的帶動作用。

四、結語

行政機關負責人出庭應訴制度作為一項對現代“服務型”政府的“規則之治”，“為人民服務”是其首要價值要求；與之相對應，“預防與實質化解糾紛”在該制度預設價值的內在序列中無疑應置列于首位，作為該制度的首要價值導向。然而通過對制度規范和司法實踐的實證性觀察，發現在“立法-行政-司法”的制度適用路徑的各個方面，都或多或少地存在偏離制度首要價值導向的現象。

行政應訴制度“自下而上”、“實踐先行”的生成路徑預示著該制度將隨著實踐發展不斷產生新問題，決定了任何針對該制度的設計都不可能是一勞永逸的。我們只能抓住制度“首要價值導向”這支指明燈，立足中國實踐，通過對實踐中的問題之探索，盡力去找到破解行政機關負責人出庭應訴這個行政法難題的有效方案，帶著希冀和審慎的心情來促進行政機關負責人出庭應訴制度在理想與現實中前行。

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