監察委員會的兩個層面與三個維度

摘 要 中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾的轉化，也拷問著黨和國家治理體系和治理能力的現代化。一個現代國家，必須是一個法治國家，國家要走向現代化，必須走向法治化。而腐敗問題是困擾我們黨和國家法治化進程腳步的絆腳石，腐敗的本質是權力得不到有效監督，導致權力出軌、越軌。解決權力出軌、越軌，合理配置權力資源是根本途徑與關鍵所在，一種新的國家監察機構的成立與一種新的國家監察權的誕生，解決了目前黨內監督與國家監督“一條腿長一條腿短”的不平衡、不合理，開創了以法治思維和法治方式反腐敗的新道路。

關鍵詞 監察委員會 政治 法治 維度

作者簡介：王李，中共德惠市委黨校，助理講師，研究方向：法學、黨內法規、黨的建設。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.283

黨和國家治理體系和治理能力的法治化，一方面要求治黨法治化即依規治黨，提高政黨依法執政的能力，使其成為一個法治化政黨；另一方面要求治國法治化即依法治國，提升國家依法辦事的能力，使其成為一個法治化國家。但不論依規治黨還是依法治國，腐敗問題都是困擾我們黨和國家法治化進程腳步的絆腳石，而腐敗的本質是權力得不到有效監督，導致權力出軌、越軌。權力的合理配置問題與有效監督問題成為我們黨和國家法治化發展道路上必須破解的難題。

監察委員會既是全面依法治國加強對國家機器監督的實踐要求，又是全面從嚴治黨完善黨的自我監督的實踐課題。成立國家、省、市、縣四級監察委員會，在內涵上，以組織創新與制度創新，實現對反腐資源的功能再造與機制再造；在外延上，監察機構由分散的政府行政監察、檢察院反貪反瀆等部門整合組建國家監察委員會，監督權力由分散的行政監察權、反貪反瀆權等權力整合形成國家監察權，監察范圍從狹窄的行政公務員擴大到行使公權力的人、監察手段由落后的兩規措施到先進的留置措施。從內涵和外延上實現小監察到大監察的轉換。監察委員會的成立使國家監察權權力地位得到了提升，可以更好的監督其他類型權力的行使，防止權力出軌、越軌。

本文從監察委員會的政治層面與法治層面，歷史維度、現實維度及未來維度來分析理解認識監察委員會。

一、政治層面

明確監察委員會的政治定位是黨統一領導下的國家反腐敗機構，不是行政機關、司法機關，政治屬性是監察委員會作為國家反腐敗機構的根本屬性。這種政治屬性就體現在依法行使的國家監察權，不是簡單的將行政監察權、反貪反瀆權等權力進行簡單“1+1”疊加，而是通過對權力機能的重新再造，形成內涵更加深刻、外延更加豐富的一種新的國家監察權。新的監察權的行使的過程中不僅要調查職務違法行為和職務犯罪行為，同時還要開展理想信念宗旨教育、進行思想政治工作，綜合分析政治生態整體情況，把握“樹木”和“森林”關系，監察權帶有明顯的政治性特征，體現出監察委員會與行政機關、司法機關等部門明顯不同的政治性定位、政治性要求。

二、法治層面

明確監察委員會的法律定位是行使國家監察職能的專責監察機關，不是行政機關、司法機關。作為一種新的行使國家監察權力的機關，監察委員會的產生法律基礎與行使國家行政權力的機關一樣，由同級人民代表大會選舉產生，監察委員會的法律地位上升至與同級人民政府平等，二者之間由隸屬包含關系轉變為平行獨立關系。監察權不再是附屬于行政權，而是成為與行政權平等的權力，二者之間由隸屬包含關系轉變為平行獨立關系。

2018年3月20日通過的國家監察法，規定監察委員會必須履行的監督、調查、處置3項監察職責和可以使用談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置12種調查手段。監察職責的確立和調查手段的明確為反腐敗工作提供了法理支撐、法律依據。

第一項職責是監督權。大量的腐敗案件證明，腐敗是一個循序漸進的過程，由小到大、有少到多、由被動到主動、由秘密到公開、由心驚膽戰到理所應當。監察委員會行使監督權就是要改變過去監督慢、監督短與監督晚等現象，將監督的速度加快、監督的關口擴長、監督的時間變早，實現“小病早治、大病預防”，防止出現大量違法犯罪滑坡現象。

第二項職責是調查權。調查是為了查清事實，為判斷行使公權力的人是否涉嫌違法或者犯罪提供證據基礎。監察委員會行使的調查權不同于檢察機關的職務犯罪偵查權，而是將原來的行政調查權以及職務犯罪刑事偵查權等權力整合為“行紀檢一體化”的國家監察調查權。

第三項職責是處置權。處置是為了將前期監督、調查的成果進行轉化，主要包括了做出政務處分決定的權力、提出監察建議的權力、進行問責的權力、提請公訴的權力。處置權既包括做出政務處分決定與進行問責最終性處置權力，也包括提出監察建議與提請公訴過程性處置權力。例如對于涉嫌職務犯罪行為，監察委員會只能在調查的基礎上做過程性的處置，提請公訴機關進行公訴，而沒有司法審判機關的最終處置權。

三、歷史維度

中國古代監察制度萌芽于西周時期的周禮，正式確立于秦漢時期的御史、刺史制度，至隋唐時期御史臺的成立臻于完備，歷經宋朝時期設立諫院、元朝時期制定《憲臺格例》，變革延續至明清時期設立督察院，存續于整個封建王朝時期 。古代監察制度，有三點特征：一是監察機關單獨設立，監察權不附屬于行政權。二是監察覆蓋性廣，從地方到中央，從生活到工作。三是自身局限性，雖然在某種程度上對維護封建統治秩序、整治貪官污吏發揮著重要作用，但作為皇權的附屬品，帶有與生俱來的弊端。

習近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎上向前發展的。古今中外，概莫能外?！?/p>

回顧黨史，從1921年中國共產黨的成立以來，黨內監督機構伴隨著黨的成長在不斷地發展完善。從早期的特派員制度到1927年正式建黨內監督機關——中央監察委員，從1949年成立中央和地方各級黨的紀律檢查委員會到1978年恢復組建黨的紀律檢查委員會，從1993年中央紀委、監察部開始合署辦公到2018年中央紀委、監察委員會合署辦公。雖然名稱在發生著改變，但是作為黨內監督機構的地位一直存在，對純潔黨的各個時期隊伍發展起著重要作用，是黨關于自身建設成功的經驗，必須堅持、鞏固與發展。

回顧國史，從1949年中華人民共和國成立以來，國家監察機關伴隨著國家的發展在不斷地深化、探索與完善。從1949年正式成立國家的第一個國家監察機關——政務院人民監察委員會到1954年改為國務院監察部 ，從1987年恢復組建監察部到1993年中央紀委、監察部開始合署辦公。雖然國家監察機構名稱發生著變化，但是作為人民政府的一個組成部門的地位卻沒有改變過，直到2018年國家監察委員會的成立，改變了過去監察隸屬于行政的模式，釋放監察權力的效能。

四、現實維度

遏制腐敗是建立現代監察制度的直接原因，如果反腐問題只停留于抓貪官治標階段，不從改革權力結構治本入手，那么還是會陷入割韭菜的局面，割了一茬漲一茬。遏制腐敗問題不僅要從打虎、拍蠅、獵狐等一系列治標措施入手，形成不敢腐的有效震懾，增加存量的減少，還要從改革權力結構、合理配置權力治本入手，形成不能腐的有效制度，減少增量的增加。改革權力機構、合理配置權力是向腐敗根源的進攻，改革不能妥協、也不能談判，必須將改革進行到底。

監察委員會通過組織創新和制度創新整合重疊的行政機關監察職能、司法機關反貪反瀆、預防職務職能等，實現對反腐資源的功能再造與機制再造，打破“九龍治水”的怪圈，實現由監督“狹義政府”到監督“廣義政府”的轉變 ，由手段少、范圍窄、程序混亂、效果差的行政監察變為手段多、范圍廣、程序合理、效果好的國家監察。對于過去監督權隸屬于行政權這樣一個不科學的權力結構進行了重新配置，使監察權成為獨立于行政權之外的一種權力，使行政與監察一體監督方式變成行政與監察分立的異體監督方式，提高了監察委員會的監督地位，提升了監督權的監督效果，形成合理的權力分配結構。

五、未來維度

任何權力都有專斷的風險，任何權力都需要監督。尤其是對監察委員會這樣一個集監督權、調查權、處置權于一體的龐然機構，更需要來自內部與外部的監督制約，防止出現“燈下黑”現象，保證國家監察權能在正常的軌道上行駛，不越軌、不出軌。有利于維護國家監察權的公信力、有利于增強國家監察權的權威性。監督制約監察委員會應“把握好動態平衡，防止過猶不及”，具體說來，監察委員會在現行政治法律體制內受監督制約包含二層含義：

第一層含義是監察委員會的內部監督制約。監察委員的監督權、調查權、處置權3項職責由監察委員會內部不同部門來行使，避免權力過于集中某個部門。實行監督、調查、處置相互協調、相互制約的工作機制，與此同時對監察委員會3項職責和12種調查手段的行使依據、使用范圍、適用程序等作出嚴格規定。

第二層含義是監察委員會的外部監督制約。首先是黨委領導的監督。國家監察機關與黨內監督機構實行“一體兩制”體制下，監察委員會理所應當的要接受黨的領導，監督本身也蘊含在黨的領導中；其次是權力機關的監督。國家監察機關作為由國家權力機關——人民代表大會選舉產生，監察委員會理所應當的要接受權力機關人大的監督，選舉產生本身就蘊含著監督關系；再次是司法機關的監督。國家監察機關作為對職務違法與犯罪行使職能的專責機關，自然要與檢察機關、審判機關形成一種互相監督的關系，實現了監察程序與司法程序有序銜接；最后是社會監督與輿論監督。監察信息要面向社會公開，監察公開是最好的天然防腐劑。

新時代全面依法治國和全面從嚴治黨，一是必須強化不敢腐的震懾，保證法律權威，進一步增強人民群眾對黨執政能力的信心和信賴；二是扎牢不能腐的籠子，完善法律制度，進一步堅定全黨全國人民堅持走中國特色社會主義法治道路的決心和信心 ；三是增強不想腐的自覺，提高法律意識，進一步深化黨和國家治理體系和治理能力的法治化。

注釋：

江國華、彭超.國家監察立法的六個基本問題.江漢論壇.2017（2）.118-124.

張明明、劉翔.關于中國古代監察制度的思考.中共山西省委黨校學報.2012（3）.89-92.

余信紅.建國頭十年（1949-1959）行政監察述評.江西財經大學學報.2002（1）.72-74.

徐玉簫.監察委的留置權的思考.職工法律天地.2017（10）.1.

楊帆.中國特色社會主義法治道路是走向法治國家的必由之路.理論學習-山東干部函授大學學報.2015（1）.8-12.