“二傳手干部”的緣起及治理

陳天祥

【摘要】“二傳手干部”有四種表現形式，人們形象地稱之為“布置一下”“傳達一下”“上傳一下”“推脫一下”。造成“二傳手干部”現象的原因主要包括縱向不同層級政府之間權責不清、偷懶避責的“經濟人”行為模式、形式主義的考核機制和干部的專業化能力不足等。治理“二傳手干部”應多管齊下，實現體系化、制度化的管理，才能實現領導干部隊伍的健康穩定。

【關鍵詞】“二傳手干部” 體制機制 權責 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

“二傳手干部”習慣于“布置一下”“傳達一下”“上傳一下”“推脫一下”

“二傳手干部”是人們對那些習慣于高談闊論和發號施令，滿足于做一些上傳下達的簡單行政事務，卻不屑于或無能力做一些實實在在的工作的干部所起的綽號。這種干部看上去整天都很繁忙，而忙的卻是一些“二傳手”的工作，傳達上級的各種文件和領導的指示，召開各種會議或發布各種文件。他們執行政策照抄照搬，決策推給上級，責任推給下級，過著優哉游哉的生活。

“二傳手干部”有四種表現形式，人們形象地稱之為“布置一下”“傳達一下”“上傳一下”“推脫一下”。所謂“布置一下”，指當上級有新的政策或任務下達時，“二傳手干部”將任務向下級部門布置，向下級轉移責任。很多時候，下級沒有相應的執法權，也沒有相關的資源、手段和技術，但“二傳手干部”對這些情況不管不問，仍然一味地向下級布置任務。當下級請求他們支援或配合時，卻簡單粗暴回應說“這是上級布置的任務，已經布置給你們了，你們要自己想辦法完成，完不成后果自負”。有時候，他們還會動用“一票否決”制度，強制下級服從不合理的要求，而下級只能忍氣吞聲，硬著頭皮去執行任務。任務完不成或者出現事故時，下級還會淪為問責的“背鍋俠”。

所謂“傳達一下”，就是人們常說的“以會議貫徹會議，以文件落實文件”的工作作風。當有新政策或新任務時，“二傳手干部”習慣于召開會議進行工作部署，自己在主席臺上發表一通講話，強調任務的重要性和迫切性，必須堅決服從和認真落實；也可能是發一個文件，但文件的內容與上級的文件沒有多大的不同，實際上是在轉述上級的文件。至于如何落實，既沒有相應的實施細則，也沒有明確的標準指引，更沒有相關的配套措施。反正精神傳達了，能不能完成是下級的事情，萬一出了問題與自己無關。

所謂“上傳一下”，指對那些本應由本部門或本人決策或決定的事務，不敢承擔責任，將它們推給上級部門或領導集體，還會冠冕堂皇說是“尊重上級領導，他們的視野更寬闊，掌握的信息更全面，對政策的理解更透徹”，“實行集體決策，可以減少個人專斷造成的失誤”等。

所謂“推脫一下”，指當上級的任務沒有得到很好的落實，或者出現事故或因負面效果而曝光需要問責時，忙于推卸責任，并找來種種理由，例如“屬地管理”“分級負責”等，辯解說自己盡責任了，開過會議了、發過文件了、催促過了、提醒過了，還會拿出各種證據證明清白。

“二傳手干部”的產生根源

如果聽任“二傳手干部”現象泛濫，勢必會加劇官僚主義、人浮于事和推諉扯皮之風，進而惡化政治生態。為此，我們要分析導致這種現象的根源，才能對癥下藥，找到治理之策。

縱向不同層級政府之間權責不清。中國是典型的單一制國家，五級政府的縱向管理架構，即中央、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）、鄉（鎮）。在實際的權力運行中，存在同一事項不同層級的政府都有管轄權的情況。因此，如果其他法律沒有對不同層級地方政府之間的權責事項予以明確規定，就會存在同一事務不同層級的政府都可以管轄的情況，這就為“二傳手干部”現象提供了制度空間。

偷懶避責的“經濟人”行為模式。近年來隨著中國反腐力度的加大和問責機制的強化，政府官員的“灰色”收入減少，政府管理過程越來越規范，使官員大膽創新作為的空間減少。也就是說，官員大膽作為的收益減少，而風險和成本卻增加。因此，對官員來說，一個較為理性的行為選擇就是充當“二傳手”的角色。此外，由于政府部門的官僚主義痼疾一時難以消除，一些官員不甘于深入群眾、不替基層排憂解難，習慣于做表面文章。也有一些官員在政府部門工作的時間長了，做官當“老爺”的心態漸濃，把下級當作自己的仆隨，動輒對他們頤指氣使、發號施令。凡此種種，都會助長“二傳手官員”的泛濫。

形式主義的考核機制。目前一些政府部門管理工作薄弱，組織管理呈現出忙亂的狀態，忙于應付上級下達的各種任務和要求，熱衷于傳達上級的文件和命令，卻不懂得如何根據組織所面臨的內外環境去研究現實問題，尋找解決問題的辦法。結果，領導干部考核時就會經常看到類似的“服從上級領導，與某某保持一致”“遵紀守法、任勞任怨”等放之四海而皆準的套話和空話。此外，有些干部善于給自己的工作處處留痕跡，讓人有很忙很負責的印象，實則是“二傳手”中的高手。而現有的考核機制對這種人無計可施，考核陷入“對程序負責而不對結果負責”的境地，注重工作實績成為一句空話。

干部的專業化能力不強。一些干部充當“二傳手”的角色實則出于無奈，是因為專業化能力不強使他們不敢作為，不知如何作為，強化了他們的避責心態。干部專業化能力的提高不是自然而然的過程，有賴于公務員制度的現代化和科學化。這其中，公務員職位分類和職位分析尤其重要，它是公務員制度最基礎的環節，是鍛造公務員專業化能力的關鍵。在能力不足的情況下，只好濫竽充數、得過且過，充當“二傳手”。

“二傳手干部”現象的治理之道

首先，加快法治中國建設，清晰劃分不同層級政府之間的職責權限。劃分不同層級政府間的職責，不僅是防止和減少“二傳手干部”的需要，也是打造高效政府和責任政府的需要。為此，可以從以下幾個方面進行突破：一是借鑒行政許可（審批）方面的立法經驗，以人大立法的形式對一些經濟社會管理事項的權限加以明確規定，這是減少“二傳手干部”的根本之道。二是健全政府權責清單制度。通過建立和健全政府權責清單，可以有效快捷地劃分不同層級政府之間和不同政府部門之間的職責權限，從而減少互相推諉和“二傳手”的現象。三是努力實現政府結構的扁平化。這需要從頂層設計的角度予以通盤和系統考慮，既要改革現有的行政區劃，實現縱向政府間的扁平化，也要壓縮政府工作部門內部的層級，實現部門管理的扁平化。四是改革和完善“三定”方案的編制辦法。要將各政府職能部門和部門內設機構的職責權限予以明確，杜絕模糊的空間。

其次，形成有利于敢于擔當的干部脫穎而出的包容性干部任用機制，扭轉干部的激勵預期。在宣傳輿論和日常的政府組織管理中要形成有利于改革者大膽探索的包容性人才環境，為敢于創新的干部提供適宜的土壤，進而扭轉干部的激勵預期，使他們拋棄斤斤計較和患得患失的心態，不當“二傳手”，而爭當“前鋒”的改革干將和為群眾排憂解難的公仆。

再次，完善考核機制，將注重工作實績的原則落到實處。為了使干部考核不流于形式，應從制度上將《公務員法》規定的注重工作實績的原則落到實處。辦法包括：貫徹目標管理；對照《公務員法》中德、能、勤、績、廉的條款，引入企業界廣泛使用的關鍵業績指標（KPI）考核法，有重點有選擇地調整考核指標的權重；將360度考核法引入到領導干部的考核機制之中，使考核結果更客觀、更全面；要充分發揮激勵先進鞭策后進、獎優罰劣的考核功能，敢于亮劍，讓那些“二傳手”和濫竽充數者沒有立錐之地。

最后，健全職位分類及配套措施，打造一支高素質的專業化干部隊伍。一是循序漸進、立足國情，堅決推進公務員職位分類制度改革。二是改革的起點應該是制定職位橫向分類和職位劃分的標準。三是在推進職位分類工作時，應同步開展公務員的職位分析工作，從而為職位分類工作奠定堅實的微觀基礎。四是在職位分類和職位分析的基礎上，強化干部隊伍的專業化培訓，鍛造過硬的行政能力。

（作者為中山大學南方學院公共管理學系教授）

【參考文獻】

①周楠、張玉潔：《決策推給上級，責任推給下級！“二傳手”干部惡化基層政治生態》，《半月談》，2018年第7期。

責編/潘麗莉 美編/于珊