住宅建設用地使用權自動續期的有償性問題研究

摘 要 《物權法》第149條第1款規定住宅性建設用地使用權期限屆滿時自動續期，我國法律體系卻未對自動續期是否有償直接予以回應。考慮到公平分配的利益格局、對國家土地所有權的維護和續期的期限性，承認續期的有償性更為合性。此外，本文認為應當厘清“費”和“稅”之間的功能定位，按照地產的市場價值作為標準適度收取土地使用費。

關鍵詞 住宅建設用地 使用權 自動續期 有償利益 地產價值

作者簡介：蘇諾，中南財經政法大學本科生。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.295

我國城市房地產制度以國家土地所有制為基礎，而住宅性房屋產權所有者則大多相應地享有20年至70年不等的建設用地使用權。①《物權法》第149條第1款對于住宅建設用地使用權自動續期的規定，則為住宅土地產權的“二元建構”提供了進一步保障。然而自《物權法》頒布始，近十年來“自動續期”具體規則仍依舊模糊，國土資源部門雖有相關行政回復，其性質也僅是作為個案的權宜之策。如今，出讓年限較短的建設用地使用權屆滿后的“續期困境”在各地紛紛上演，2016年溫州市國土資源部門告知部分房屋住戶在持有的土地證面臨20年土地使用權期限到期后“需足額繳納土地出讓金才能完成續期”的做法更在全國范圍內引發巨大爭議。②如今《民法典》物權編即將出臺，“有償與否”作為迫切需要回應的問題必須得到解決。

于此，本文擬從對我國現行規范體系的解釋著手，之處當前建設用地使用權“自動續期”的有償性問題確無法律規制。在此基礎上，本文將探求建設用地使用權的實質，結合國家-居民間的利益平衡及域外對非永久性不動產立法和實踐，對“自動續期”是否應當有償、費用如何收取的具體問題進行分析和研究。

一、立法留白：現行規范體系不愿回應“自動續期”的有償性問題

對此問題，盡管有學者或宣稱“無償續期”是自動續期的應有之意，③或宣稱《城鎮房地產管理法》第22條的規則即便經歷2009年的修改仍未改變，自應認定立法者支持有償性規則。但事實上，主流觀點正確地認識到當前法律體系并未提供一個明確答案，這一結論可通過對《物權法》、《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的解釋困境和有關的立法資料獲得。

（一）文義與體系解釋

《物權法》第149條第1款規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。從文義上看，“自動”一詞在漢語中最多僅指向一種“不需要借助第三方力量便可實現特定目標”的屬性，④因而側重于程序的形容。從法規范體系整體角度解釋，在我國，與住宅建設用地使用權續期相關的規范體系包含《物權法》、《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。《物權法》中，城鎮住宅用地使用權首先屬于該法第三編第十二章所指涉的“建設用地使用權”范疇，并于第137條第2款要求商品住宅等經營性用地“應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”，第141條則明確規定建設用地使用權人負有支付法定或約定出讓金等費用的義務。盡管上述條文直接規制的是建設用地使用權由國家向房地產市場初次轉讓的情形，但其對使用有償性的價值追求無疑與部分學者所主張的“無償續期”產生沖突。此外，依據《城市房地產管理法》第 22 條第1款第2句、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第41條第2句關于建設用地使用權續期的一般性規定，“支付土地使用權出讓金”皆是必要前提。⑤

（二）目的解釋

無論是《城市房地產管理法》還是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》都是對城鎮建設用地使用權所作出的一般性規定，在立法時并未對其是否分屬于“住宅性”或“非住宅性”有過多區分。而《物權法》在第149條將住宅性建設用地使用權的續期規則單列在第1款，由此可見其對住宅建設用地使用權人進行特殊利益保護的目的。在《物權法》作出此種區分后，《房地產管理法》和《暫行條例》的規定應被限縮解釋為僅適用于非建設用地使用權最為適宜。因而，有學者關于《物權法》的強行性規定仍屬于私法規定，在“土地管理問題”的公共領域問題上與行政法相沖突應當自動讓步的主張并不具有堅實的合理性。

（三）立法資料

立法資料可以為我們探尋立法機關在制定相應規則時的考慮提供必要材料。⑥在《物權法》制定中，全國人大常委會法工委認為對于如何建構屆滿后住宅性建設用地使用權人應承擔的義務還缺乏足夠科學的依據。幾十年后是否還需要收取收土地使用金，應當慎重考慮，故其未在立法中予以直接規定。⑦全國人大委員會于2006年10月27日《關于<物權法>草案修改情況的匯報》也直接稱“續期后是否支付土地使用費問題，關系廣大群眾切身利益，需要慎重對待”，“建議刪除這一條中關于土地使用費的規定”。

綜合以上論述，我國現行法律對自動續期規則中的有償性問題存在一項不愿回應的“立法留白”。這一廣義上的法律漏洞通過傳統的法律解釋方法得到的解答矛盾諸多，難以令人滿意，故而需要進一步的分析和闡釋加以解決。

二、有償續期是住宅建設用地使用權制度的必然要求

住宅性建設用地使用權的有償性問題的解決需要符合既有法律規范體系，也要求在住宅持有人與國家土地所有權人之間實現利益平衡。本文認為，只有“有償的自動續期”才能實現上述目標，茲就此進行論述。

（一）建設用地使用權的定限物權性和設定的有償性要求有償續期

住宅建設用地使用權無論如何仍屬于“建設用地使用權”的范疇，是一項限定物權。《物權法》第137條第2款、第141條已經明確了住宅性建設用地使用權有償出讓規則。然而，住宅所有權人在獲取建設用地使用權時，并未支付永久使用住宅建設用地使用權的對價。建設用地使用權屆滿時，雙方基于出讓合同的權利義務消滅，“自動續期”在重新設定雙方合同項下權利義務時，自然要求支付相應對價；否則，將造成土地所有權虛化的后果，進而極大突破住宅建設用地使用權的定限物權性質。⑧

（二）續期期限的有限性要求有償續期

有學者稱，自動續期的核心價值在于“自此取得永久使用”，經過自動續期之后，該權利就成為一個無期限的土地用益物權。⑨首先，續期的自動性與期限的有限性并不相互抵觸。《物權法》第149條第1款所用的“續期”一詞，在正常法律語境中僅指延長一定期限，且至多不應超過《城市房地產管理法》中設定的最長使用期限。若非如此，立法者更何不直接以“永久使用”表述之？此外，既然土地出讓與續期皆受期限限定，不同的期限對價不同，若對不同期限的土地使用權一律予以無償自動續期，則明顯有違公平理念。將較短出讓期限的土地使用權到期后一律延長至七十年，并要求補全出讓金似可解決問題，但期限的差異是作為平等主體的國家與當事人在建設用地使用權轉讓時意思自治的產物，這種期限的差異源于對不同穩定性的不同預期，其利用方式也不盡相同。例如，一套養老地產的所有人自然可以合理期望它的建設用地使用權只有20年的期限。“一律補全差價，之后無償續期”的方案表面上實現了公平，實則忽視當事人的意思自治，以致住宅所有人的規劃落空，房地產原有的市場性規劃陷入混亂。

（三）國家所有權保障與住宅所有人間的利益平衡要求有償續期

住宅建設用地使用權無償續期規則的構建自然將對住宅所有人最大程度維持長期、穩定的所有權狀態大有裨益。然如前所述，此舉首先將致使國家土地城鎮土地國有制虛化。更直接的影響體現在財政縮減下，政府對特定區域基礎設施投資的減少，從而影響住宅社區整體環境的改善。此外，極低的住房持有成本可能刺激房地產市場的投機行為，進一步加劇炒房、囤房和住宅集中現象。無房者置業無門、有房者換購艱難，這種情形顯然與“人民安居樂業”的居住權保障目標相悖。以總體觀之，在無償續期的情況下，國家所有權保障及所體現的社會公益與住宅所有人利益之間將嚴重失衡，最終有害民生之維系。

三、續期應收取使用費

（一）地產稅不能代替建設用地使用費

構建有償續期的具體規則，所繳費用的性質是必須首先加以明確。通說正確地認為收取土地出讓金的主張明顯不成立，其原因其一在于續期與出讓之間存在差別。既然《物權法》第149條第1款已經確立了“續期”而非“強制締約”規則，基于土地出讓行為產生的土地出讓金并不存在收取的基礎。原因其二在于土地出讓金數額過高，若計算并收取土地出讓金則鮮有民眾能夠承受，實乃變相征收。由此，“自動續期”規則恐論文一紙空文。除此以外，主流觀點的爭論集中在征收土地使用費，抑或對屆滿的土地使用權另行征稅之上。學者贊同“稅收說”的主要理由在于：通過征收累進房產稅，可以實現對房地產市場的調控；若對于具有社會關聯性的房產進行調解，實質體現了財產權的道德負擔，只適宜以稅收實現國家的再分配義務；⑩在域外，征收不動產稅并不要求主體享有不動產所有權，如香港采取土地國有與“批租”制度，不動產利用者仍負有納稅義務；日本土地利用人要負擔自身地上權和房屋的房產稅，同時還要以地上權有償使用費的形式負擔土地所有權人的土地稅。

問題是，住宅建設用地使用權續期所需費用與房地產稅分屬不同類型法律關系調整的結果。對于續期費用，其是國家作為平等主體與私人通過土地出讓法律關系取得的收益，根本依據為土地的有償使用；而對于房地產稅，其是國家作為主權者，以私有利用的房地產作為稅收客體，通過國家強制性稅收關系取得的收益。 況且，目前房地產稅征收的建議方案中對期限屆滿前后的住宅土地使用權并未作出區分，質言之，無論續期與否，房地產稅都是統一稅率、統一征收的，這一做法也與稅收的公共管理與市場調節屬性相適應。若非如此，則期限屆滿后的住宅只需繳稅，與屆滿前還須包含建設用地使用權出讓金的房產相比負擔反而大大減輕，實則與“無償續期”無異。這不僅意味著創設一項不可調和的利益沖突，更將刺激市場追逐最短的土地出讓期限，以期最大程度降低長期土地利用成本，反而不利于恒久、穩定的居民住宅權益實現。因此，唯有收取建設用地使用費方為最適宜的途徑。

（二）使用費收取應以地產價值為基礎

對于住宅建設用地續期使用費如何征收，學界存在諸多方案。一種觀點認為應從保障公民居住權、抑制房地產投機的角度出發，提出首套房應無償續期，按房屋套數分別繳費； 同樣基于社會福利的角度，另一種方案提出應先確定必要的生存面積免征費用，對超出這一標準住宅面積的部分才收取續期費； 有學者則建議在以房屋面積為征收的基礎標準上，兼考慮購房目的、人均居住面積和家庭規模，按公平的原則收取使用費。目前來看，綜合考慮各方面需求進行費用收取方式和數額的確定已有成為主流觀點之勢，各類收費方案也愈發復雜，以期趨近公平。應當看到，通過人為設置的諸多考量因素都隱含一定的價值取向和操作性缺陷，因而實質的公平標準可能都有出入。只有在設定免收取費用最低面積的基礎上，按地產價值作為收費標準的方案最為可行。

1.綜合標準衡量方案存在“多重問題”

綜合考慮多因素作為衡量標準的主流方案可能存在“多重問題”。首先，許多因素本身并不能充分體現住宅公平的要求。若按照“住房套數”為標準收取費用，公民擁有多少套住房方為合理？如果一人同時擁有兩套住房，但其中一套面積小，只是臨近工作地點方便通勤，另一套面積更大，以滿足正常家庭生活的需要，恐怕很難說出于公平的考量更應對其中某一套收費。“住宅面積說”也不盡合理，一方面難以確定對一個家庭必要的住宅面積究竟為多少，家庭成員的數量差異也會產生影響；另一方面，受到地段、社區配套設施等因素的影響，對位于城市中心區域和城郊地段的住宅地產價值不同，購房者往往為追求更大的居住面積而選擇城郊的住宅，但對此采取同樣的收費標準是否恰當？即便采取“人均住宅面積說”，對后一問題的影響也值得商榷。而將這些因素結合起來考量的綜合標準說則有缺乏可操作性之虞：如何界定購房者的購房目的；類似度假地產“兼有投資性和居住性”的產業應當如何認定；若考慮家庭規模，是購房時的家庭規模還是續期時的家庭規模；家庭生活需要的標準住房面積又是多少；這些因素的互相影響下又該如何處理？恐怕很難有一個令人滿意的認定標準。

2.地產價值標準最能適應市場運行規律

本文認為，出現以上不盡人意的認定標準，其原因在于學者大多期望將續期使用費作為一種實現在社會成員間公平分配住房資源的政策工具，或一種抑制住房價格過快上漲的手段。然而，實現這一政策性目標最合適的工具應當是我國已計劃開征的房地產稅，其稅收性也最能適應“超額累進稅制”等再分配實現手段。在這個角度上，應當厘清房地產稅和續期使用費之間的關系。與房地產稅征收相結合，建設用地使用費的收取應當更加關注國家作為建設用地所有權人與住宅所有人之間的利益格局之公平性，房地產稅征收的直接目的則恰好在于社會成員之間的再分配公平。因此，以本身即作為出讓費收取標準的地產價值作為續期費用標準最為適宜。地產價值標準同時也最能適應市場運行規律，而家庭規模、住宅面積、地段、朝向等學者宣稱需要考慮的因素，最終都在特定地段的地產價值之中得以體現。因此，應當結合市場價值標準，合理收取續期使用費。所謂合理標準，自然不應過高以致住房所有人難以負擔。應當注意，“象征性收費”的提議同樣失于合理，因為國家作為土地所有權人的地位應當得到與居民住宅權同樣的尊重。而從采納折中的路徑觀之，適當收費確實可以凸顯用益物權性質，在市場機制中用益物權自身的持有成本顯著傳導土地需求關系的作用，其最終將轉化為可住房價格總體可承受的社會福利。因此，除了對公民日常生活最低需要的部分房產面積免于收費外，應當按照市場價值標準對續期房地產收取不超出居民日常開支限度的費用，并可采用分期繳納的方式收取。

注釋：

具體規定見《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條第一款第一項，“土地使用權出讓年限按下列用途確定……（一）居住用地七十年”。實踐中，住宅建設用地使用權期限設定以七十年居多，各地卻也不乏短期出讓的情況。

溫州現首例“住宅土地使用權到期續期”，要交房價三成.新京報.2016-04-16-A02.

孫憲忠教授認為，“自動續期”的含義即無條件的續期。http：//wh.house.sina.com./news/2016-04-20/08016128341672968633399.shtml？wt_source=newshp _news_07，最后一次訪問2017年12月18日.

其指“自己主動”；“不憑借人為的力量”或“不用人力而用機械裝置直接操作的”。參見《當代漢語詞典》、《新華漢語詞典》的“自動”條目。

然而對于后兩部法律、法規而言，其對于“申請續期”的規定已經被《物權法》第149條第1款所更改。對于這一更改究竟是否涉及“有償性”的實質要求，還是僅僅為程序性變更，學界尚且存在疑問。

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