宜昌市磷化工產業發展的環境法律規制

摘 要 宜昌市磷化工產業發展面臨著大氣污染、水污染、固體廢棄物污染等等環境問題，在對磷化工產業進行環境法律規制時，存在宜昌市地方環境立法不力、環境行政執法尚存不足、司法力量有限和磷化工企業自我規制的法律尚未明晰等困境，亟需進行磷化工產業發展的環境法律規制完善，充分發揮地方立法的生命力，加大宜昌市磷化工產業環境管理的執法和司法的力度，加強磷化工企業的自我規制。

關鍵詞 宜昌市 磷化工產業 環境法律規制

作者簡介：方瑩，三峽大學法學與公共管理學院，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.299

磷化工產業屬于資源型產業，其涵蓋的行業非常廣泛，包括化肥、飼料、醫藥、食品、陶瓷、精細化工等等，涉及了人類生活的各個方面。宜昌市磷礦區位列中國八大磷礦區第三位，是國內大型磷礦基地之一，有著豐富的磷資源。得益于本地得天獨厚的資源條件，磷化工產業成為宜昌市的支柱性產業，對經濟發展做出了重要貢獻，取得了令人鼓舞的成績。但伴隨著本地磷化工產業的高速發展，在磷礦開采、加工、綜合利用的過程中，隨之而來的環境污染狀況也日趨嚴重。為了響應十九大的號召，樹立綠色發展觀，遵循最嚴格生態環境保護制度法規，防治磷化工產業的污染，亟需加強磷化工產業發展的環境法律規制。

一、宜昌市磷化工產業發展造成的污染情況

宜昌市化工產業占全市1/3，占全省1/3，磷化工比例大，都是生產以磷為原料的產品，代表性企業有興發集團、宜化集團等等，它們基本占有宜昌全部的磷礦資源。在磷化工開發和利用過程中，從磷資源的開采、磷產品加工與固體廢物處理等等，都會造成以下環境問題：

（一）大氣污染

磷化工生產中的廢氣主要是指一氧化碳、二氧化硫、二氧化碳、氟化氫和磷化氫等。這些廢氣的排放使原本湛藍的天空變得灰蒙蒙，空氣質量隨之下降，往日的藍天白云和沁人心扉的新鮮空氣一去不復返。除了這些有害的氣體，針對礦山的開采、爆破，磷礦石的加工、切割等等，會產生大量的粉塵。其中較小的一部分的粉塵會進入到人們的呼吸道之中，對人們的身體健康有威脅。很大一部分的粉塵會被放到大氣之中，形成嚴重的大氣污染；另外，遇到下雨天，雨水和粉塵混在一起形成酸雨，會腐蝕建筑物的外墻。粉塵還會影響城市的園林景觀，縱觀路邊的樹木，都會在樹葉上看到厚厚的一層灰，曾經的綠油油和青翠欲滴已消失殆盡。

（二）水污染

磷化工生產過程中會產生大量的含磷、硫和氯等有害物質的廢水，并且具有廢水排放量大、持續性強、對環境污染嚴重的特點。在對磷資源開發及深加工的過程中，會產生污水，污水中含有較高濃度的磷，含磷的廢水直接排放，會嚴重污染河流與湖泊，用物理的方法除磷極為困難，用化學的方法除磷，效果較顯著，但容易產生污泥，可能會造成二次污染。宜昌市磷礦主要集中在興山縣、遠安縣、夷陵區交界處等等地方，在開采過程中，造成地表塌陷、污染水系，磷通過水流滲透到水體中，造成水體中的磷污染。宜昌市水污染的治理也是近幾年環保局的一大困擾，在2015年宜昌市的長江云池斷面、黃柏河大橋斷面等等多次出現總磷超標，近幾年一直在努力整治但都沒產生顯著好轉的效果。根據2017年度宜昌市水污染防治重點工作目標，宜昌市環保局組織環保監測站對全市多條河流的考核斷面水質進行了監測，其中，主要不達標的河流有黃柏河、瑪瑙河、清江等等，大小河流都超標。根據水質的分析，該部分河流對磷的環境容量沒有剩余，甚至是超標。

（三）固體廢棄物污染

磷化工生產生成的固體廢棄物，包含礦石尾礦、廢石頭，進行黃磷生產的過程之中，其中存在著大量磷渣、磷泥等渣滓，諸多廢棄物在生產的廠區內堆積，并且占用了大部分的場地，嚴重的影響了周圍的環境。例如：生產磷肥、磷酸時產生的固體廢棄物磷石膏，比垃圾還垃圾，不好處理，堆放需要大量場地，且遇到雨天，還會隨雨水蔓延到河流，進一步造成了水污染；用磷石膏做建筑材料成本高，工藝復雜，很多企業都不愿意花大力氣處理。宜昌市目前的堆放的磷石膏太多，已達到6000萬噸，全市每年新產磷石膏1000萬噸左右，實際資源綜合利用率不超過20%，剩下的大部分未消化利用，已經不允許在其他區域批準新建場子堆放固體廢棄物。

二、磷化工產業進行環境法律規制面臨的困境

伴隨著宜昌市磷化工產業的蓬勃發展，環境污染問題也變得日益嚴重。一方面是由于宜昌市早期不太注重環境保護問題，過于注重經濟發展和追求經濟利益；另一方面是環境保護的法律比較抽象和模糊，具有滯后性，缺乏明確、具體和可操作性的法律來保護環境。

（一）宜昌市地方環境立法不力

從宜昌市目前磷化工產業發展的立法規制現狀來看，政府出臺的特色法規與行政規章計劃較少。具體表現為，宜昌市磷化工產業建設管理與環境法律規制大多以《環境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等等為核心的國家法律文本，存在國家標準比較宏觀，不好把握的問題。關于環境保護法律規制方面，宜昌市政府90年代出臺的宜昌市政府81號令，現因與上位法沖突已作廢。2013年出臺的《宜昌市磷產業發展的總體規劃》，其內容更多的是從加強對磷礦資源的保護和利用，推動全市磷化工產業轉型升級來開展環境保護工作。宜昌市發改委、環保局和相關部門，以其發布的相關規章與政策性文件所規定的內容進行參考，規章方面主要有市政府2014年43號文件，內容過于單一。宜昌市人大常委會在2015年出臺了《宜昌市環境發展總體規劃》，該規劃的內容針對的是宜昌全市域13個縣市區110個鄉鎮街道，對這些地區的水質量、大氣質量、生態環境等等分別做出了規劃，制定了10大重點環保工程，為把宜昌市建成國家生態文明建設示范區而努力，但并未對磷化工產業進行相關的立法規制。2017年宜昌市政府與市環保局單位因心系國家與民眾對“生態”、“環保”領域工作的期望，已紛紛加快工作日程。例如，在市內立法方面，制定了《宜昌市黃柏河保護條例》，規定的比較詳細。但規制對象僅對黃柏河這一條河流進行保護，立法目的是對宜昌城區的飲用水的水源地保護，未涉及到宜昌城區以外的其他地區。所以迫切地需要一些針對整個大宜昌市磷化工產業發展污染防治方面的法律，來為我市治理磷化工產業污染提供依據和指導。

（二）磷化工產業環境行政執法尚存不足

環境行政執法是環境管理過程中極為有效的手段，盡管目前環境行政執法水平已有很大的提高，但受各種因素的限制，依然存在一些不盡如意的問題。2016年12月，宜昌市環境保護局處罰宜昌楚磷化工有限公司，經宜昌市環境監察支隊和宜昌市環保監測站，發現該單位實施了廢水總磷濃度嚴重超標排放的環境違法行為，依據《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條規定，違反本法規定，最后罰款人民幣31275元。但該單位拒不理會罰款，不繳納罰金，反而請求宜昌市環保局免于行政處罰，且在隨后的檢查中仍存在水污染物超標排放的違法行為。為此，根據該磷化工公司的嚴重違法行為，且拒不改正，宜昌市環境保護局加大懲罰力度，又對其做出按日連續處罰決定書。

根據這個現狀可知，宜昌市環境行政執法機關做出行政處罰后，罰款數額不大，磷化工企業排放未經處理的污水得到的好處肯定比罰款數額多，違法成本低，對該企業沒有威懾性，使違法行為難以改正，讓法律規定看似硬，卻執法不硬，法律的權威性受到怠慢。法律作為現代社會最具有強制力、效果最好的規制違法行為的工具，卻在環境執法上，沒有得到最好的執行效果，需要進一步改進。

（三）磷化工產業環境司法力量有限

環境污染具有復雜性、多因性和長期性的特點，就宜昌市的磷化工產業的環境污染，其涉及到大氣、水、固體廢棄物等等的污染，需要一批專業化的隊伍，匯集法律、環境工程、化工方面的人才，以專門的監測、檢驗為手段，來準確的認定環境污染的違法事實，提高司法公信力，這對懲處環境犯罪極為有利。目前我國各級法院已設立了一百多個環境保護法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭，對于推動區域環境治理、改善環境質量發揮了積極的作用，但宜昌市目前還未設立專門的環保法庭，司法力量在環境保護中發揮的作用還存在不足。根據2015年1月，湖北省高級人民法院下發《湖北統一實行環境資源審判模式與管轄設置》的規定，在宜昌設有專門環境資源審判庭的中級人民法院，采取民事、行政二審合一模式，審理本轄區內普通環境保護類民事、行政上訴案件。由于環境污染具有自身的獨特性，并且還有一些環境污染案件涉及到刑事方面的問題，僅僅依靠這種“二審合一”的審判模式，不利于提高司法效率和迅速解決環境污染案件，需要建立專門的環保法庭和專業的環保方面的人員處理環境案件。

（四）磷化工企業自我規制的法律尚未明晰

進行磷化工產業發展的環境法律規制，磷化工產業作為被法律規制的一方，更需要發揮自我守法、自我規制的作用。就目前宜昌市磷化工產業發展的環境立法狀況來看，主要由行政機關承擔強制規制職權，很大程度上忽略了企業這一大主體。具體以2017年《宜昌市黃柏河流域保護條例》為代表的地方性法規中，雖規定的內容很詳實，列有與磷化工相關的條文規定，但還是擺脫不了企業的法律規制空白、法律可執行性還有待加強等弊病。例如：第二十二條規定和第四十三條規定，這些條例從促進磷化工產業轉型升級，發展高端磷產品和禁止再建礦項目方面推進綠色與可持續發展。但從實際促進企業落實規制權責而言，程序機制等未明晰，故而導致相關規定的作用微乎其微。

三、磷化工產業進行環境法律規制完善

環境法律規制作為正尚處于發展階段的概念，其內涵囊括政府強制規制與市場其他主體的自我規制之價值、功能定位、手段等諸多內容。為了保障宜昌市的生態環境、維護環境系統的良性循環、促進社會經濟與生態自然的和諧發展，探索出有效的環境法律規制體系是當務之急。

（一）發揮地方立法的生命力

地方法規需要進行進一步的細化《環境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等等為核心的國家法律文本的國家標準，使立法做到因地制宜，符合經濟發展、生態保護等實際情況。針對磷化工產業的污染物的排放，可根據不同區域水的用途，明確不同排放標準。在水污染總磷的控制標準方面，每條河流的環境容量有限，應對磷化工企業每年排放的磷污染物總量做出規范。沿江化工企業一般是國家一級或二級標準；黃柏河流域作為水源地，按國家規范應達到地表水三類標準（0.2mg/L）；企業進行環評是國家一級排放標準（0.5mg/L）。面對有些企業在污水處理方面，為了節約成本，依舊偷排污水和可能會出現數據造假情況，在立法上可規定這方面的法律責任，加大違法成本。

宜昌市磷化工產業發展的過程中，將涉及磷礦的開采、加工及利用、生態補償與生態保護等工作，更需要著眼于地方立法層面，從實體與程序制度兩方面予以開展相關的環境法律規制。對于環保部門在執法中欠缺強制執行力的，導致執法不嚴的情況，可以通過立法的形式，確立環保部的職權，加大環保部門的強制執行權。立法過程中可以邀請企業參加，向他們普及環境保護方面的知識、環保法的規定及違反法律后承擔的責任。

（二）加強磷化工產業環境管理的執法力度

為了讓執法能跟進環境的發展，深入貫徹中央環保監察組《湖北省環境保護督查反饋意見》，沿江一公里和飲用水水源保護區范圍內不允許建磷化工企業，叫停不符合環保要求的磷化工企業，執行最嚴格的污染物排放標準、生態保護紅線和水體水質管理規定。并且根據地方標準，執行對不同區域的涉磷企業排放標準，違反條例規定的標準，嚴格承擔法律責任。

同時加強現場執行力，使環境污染在第一時間得到及時的有效的防治，縮小污染的范圍和減輕污染的程度。面對現在環境污染逐漸轉向農村或者偏遠山區的情況，著力加強地方環境執法的力度，讓破壞環境的行為無可乘之機。

堅持源頭控制、過程管理、末端治理的模式。對于磷化工產業在開發利用磷產品時，違規排放未經處理的廢氣、污水、固體廢棄物等等，作為污染產生的主要源頭，宜昌市環保局在執法時更要加大執法力度和罰款金額，提高違法成本，減少守法成本，樹立法的權威性和威懾力，牢牢的把控住防治污染的第一關。在管理過程和末端治理中，每月隨機抽檢十家企業，同時聘請第三方機構對企業在建設項目前會進行環評，在進行產業生產工程中進行檢測，全方位掌握企業的動態。

（三）加大磷化工產業環境管理的司法力度

環境司法作為處理環境糾紛最有效的手段，對解決環境問題具有著非常重要的作用。由于環境案件較其他民事、刑事、行政案件具有其特殊性，環境與資源保護法不僅涉及到法律方面的知識，還包括大氣、水、固體廢棄物的污染等等專業知識，需要一批專業性、技術性的人員來參與到環境糾紛案件的審理中來，彌補法官在環境法知識之外的不足，幫助法官解決環境糾紛，例如：可以考慮建立環境訴訟專家陪審制度或者專家輔助人制度，以便及時有效的幫助法官解決環境糾紛。另外，建立環境保護法庭更能應對現實的需要，可以充分發揮環境司法的功能，對于解決環境糾紛案件尤為重要。

（四）加強磷化工企業的自我規制

環境法中的自我規制與環境法實施是緊密聯系的，兩者相互作用，相互補充，缺一不可。一個好的環境規制體系有利于促進環境法的實施，也有利于推進企業自我規制，通過企業在自我規制中發現的問題，又能反過來刺激環境法律體系不斷的提升。

宜昌市在國家法律下，細化具體的法律制度，使其更具有可操作性和實施性。企業要提高環境法律意識，控制磷產業的發展規模和速度，積極發展綠色磷化工產業，做到綠色與發展同步，嚴格防范磷污染。對于磷化工企業在自我規制制定、實施過程中，宜昌市政府和相關部門應履行引導、協助、監督和保障職責，在做整個化工產業的規劃時，也要參考各個磷化工企業的意見，兼顧各方面的利益是至關重要的。在面對磷石膏利用的成本高的狀況，積極探索磷石膏的治理方法，研究出它的有償使用機制，政府可建立健全獎勵機制，采取以獎代補的方式支持企業在建筑設施等等領域使用磷石膏產品，鼓勵企業開發利用磷石膏，確保環境保護價值的實現。

參考文獻：

[1]呂忠梅.環境與資源保護法學.科學出版社.2004.

[2]華梅.環境污染第三方治理法律規制不足.法制博覽.2017（11）.

[3]張露、冉景亮.產業低碳發展的環境法律規制與政策體系建構.前沿.2011（17）.

[4]陳真亮、連燕華.“健康權優位”的環境法律規制——基于食品安全問題的反思與檢討.江蘇大學學報（社會科學版）.2015（4）.

[5]吳衛星.我國環境權理論研究三十年之回顧、反思與前瞻.法學評論.2014（5）.

[6]高永峰.國內外磷化工行業發展情況及發展趨勢.硫磷設計與粉體工程. 2015（6）.

[7]黃文俊.湖北磷化工產業的轉型升級綠色發展之路.磷肥與復肥.2017（8）.

[8]程正載、王洋、龔凱，等.磷化工資源耦合和循環利用——宜昌猇亭磷化工產業園循環化改造國家示范試點解析.化工礦物與加工.2013（8）.

[9]許心.個人環境致害行為法律規制研究.廣東財經大學.2017（5）.

[10]呂坤.跨國公司在華環境侵權的法律規制.深圳大學.2017（5）.

[11]張慶累. 城市地表水環境的法律規制.中國海洋大學.2017（5）.