新型城鎮化下農村土地綜合整治對策研究

孫凱 高麗麗 宮志斌

摘要：新型城鎮化背景下農村土地綜合整治，強調以人為核心、可持續發展，重點是處理好人與土地的關系。本文分析了新型城鎮化背景下進行農村土地綜合整治的意義和取得的成效，指出新型城鎮化背景下農村土地綜合整治所面臨的挑戰，提出了新型城鎮化背景下農村土地綜合整治的對策建議，以期促進新型城鎮化背景下農村土地綜合整治的發展。

Abstract： The comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization emphasizes people-centered and sustainable development， and it focuses on dealing with the relationship between people and land. This paper analyzes the significance and achievements of the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， points out the challenges faced by the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， and puts forward some countermeasures and suggestions， with a view to promoting the development of comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization.

關鍵詞：新型城鎮化；農村土地綜合整治；對策

Key words： new urbanization；comprehensive improvement of rural land；countermeasure

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）29-0062-03

0 引言

我國全面建設小康社會已進入決定性階段，經濟結構不斷轉型升級、社會主義現代化建設加速推進，城鎮化發展不斷深入[1]。黨的十八大報告中提出了新型城鎮化的理念，在中央經濟工作會議中更是強調走新型城鎮化道路，把生態文明的理念貫穿全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》進一步明確未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務。我國農村人口眾多，農村新型城鎮化建設是實現社會主義新農村建設必經之路，也是未來農村發展的大趨勢。

國土資源部發布《全國土地整治規劃（2016-2020年）》，指出要大力推進土地綜合整治，通過整理、復墾、開發、基礎設施和公共設施建設，強化土地集約節約利用水平，提高土地資源利用效率，改善農村生產生活水平，推動我國新農村建設進程。

土地綜合整治推進了城鄉之間土地資源的交換流動，滿足城鎮化、工業化用地需求，推動國土資源在新型城鎮化過程中優化結構、提高效率、釋放空間、盤活存量，為城鎮化建設提供強力支撐[2]。然而我國新型城鎮化建設處于起步階段，雖然農村土地綜合整治取得較大成績，但實施過程中難免出現個別問題。因此，本文通過分析新型城鎮化背景下農村土地綜合整治的意義，總結整治成效，針對新型城鎮化背景下出現的挑戰進行分析，提出改進措施，以期促進我國新型城鎮化建設。

1 農村土地綜合整治意義

1.1 解決用地矛盾，統籌利用城鄉土地資源 我國農村人口眾多，農業土地資源緊缺，在城鄉二元土地制度下，土地規模經營難以進行，傳統生產方式難以改變[5]。我國人均耕地僅0.1公頃，農民人均土地經營規模約0.6公頃，難以達到農業規?；洜I的標準。在我國經濟快速發展、城鎮化進程不斷加快的背景下，面對人多地少的基本國情，農村土地迫切需要通過綜合整治來盤活土地資源、提高土地利用效率。對農村土地進行綜合整治，增加了耕地面積，改善了耕地質量，提高農業生產效率，又騰出了大量用地空間，為城鎮建設、工業發展提供建設用地，有效緩解了用地需求難題。

1.2 促進土地節約集約利用，提高土地利用效率 農村集體建設用地存在閑置、居民點分布分散、利用率低下等現象，浪費比較明顯，同時會造成建設用地空間出現擠壓情況。通過對閑置、分散、粗放利用的建設用地等進行農村土地進行綜合整治，減少土地浪費，提高土地利用效率，促進土地節約集約利用水平。

1.3 推動城鄉各類生產要素合理優化配置 農村土地綜合整治能夠促進土地、勞動力、資本等生產要素合理使用，推動城鄉共同進步，逐步縮小城鄉發展差距。推進村民居住社區化，耕地成片集聚，推動農業經營規模化和農業產業化[6]。促進產業園區集聚化，農民就近就業，勞動力資源有序流動，緩解農村普遍存在的住房、醫療、就學等問題。產業的規?；l展和資源、勞動力的集聚，可以有效解決土地綜合整治資金難題，為新型城鎮化建設注入活力[7]。

1.4 改善農村生產生活條件 通過把農村土地綜合整治與新型農村建設緊密結合起來，改善農業生產條件，完善農村基礎設施建設，實現路、溝、渠、林配套完善。對工業生產后廢棄用地進行整治，修復土地生產、生態、景觀功能，保護生態環境；對農業、工業生產垃圾、河流污染進行綜合治理，全面改善農村環境面貌；通過將各村鎮進行整合，建立社區并完善社區配套設施，將村民居住地點集中起來，使村民生活更加便利。

1.5 推進城鄉一體化發展 土地綜合整治為促進我國城鄉一體化提供了發展平臺。通過土地綜合整治，逐步縮小城鄉基礎設施和公共服務設施差距，提高農村生產生活水平，促進集體土地使用權、承包權、經營權流轉，最大程度發揮土地生產效益，提升農村土地價值；土地綜合整治項目也為農民提供就業機會，增加農民收入，縮小城鄉收入差距，減少農村人口勞動力向城市不斷遷移的趨勢，緩解城市人口壓力[8]。

2 農村土地綜合整治成效及面臨的挑戰

2.1 農村土地綜合整治成效 農村土地綜合整治取得了較大的成效，“十五”到“十二五”期間，中國通過農村土地綜合整治新增耕地436萬hm2，建設高標準基本農田超過6億畝[3]。經過多年的探索和實踐農村土地綜合整治目標也由單純增加耕地數量為主向提高耕地質量、改善農業生產條件和農民生活條件、優化用地結構和布局、統籌城鄉發展、促進生態文明建設等多元化轉變[4]。目前大多數農村土地綜合整治基本實現了上述目標，保障了糧食安全、提高了農村用地節約集約利用水平、極大地促進了鄉村振興、城鄉一體化發展等。

2.2 面臨的挑戰 現進段我國已經進入了全面建設小康社會的決勝階段，社會經濟發展處于轉型期，該時期的新型城鎮化建設顯得尤為關鍵。而農村土地綜合整治作為實現新型城鎮化的重要保障，也面臨著許多新的挑戰和機遇。

2.2.1 新型城鎮化建設對農村土地綜合整治提出了更高的要求 隨著新型城鎮化建設的深入，我國相繼出臺了精準扶貧、農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、加快編制村級土地利用規劃等一系列與農村發展相關的政策措施。這些都對農村土地綜合整治提出了更多新的要求。

2.2.2 新型城鎮化背景下，農村土地綜合整治更加以人為本 農村土地綜合整治在過去一段時間內已經取得了較大的成效，促進了城鎮化的發展。在新型城鎮化背景下，農村土地綜合整治不應僅僅實現居住向社區集中，工業向園區集中，農業規模經營，這僅僅實現了土地的節約集約利用；而應更加注重農民權益保障，實現人口的就地城鎮化和鄉村轉移人口的市民化，使其能夠享受與城市居民同等的公共福利待遇、基礎設施等。

2.2.3 新型城鎮化背景下，農村土地綜合整治需要創新整治理念 新型城鎮化背景下，農村土地綜合整治需要在堅持綠色發展理念，借鑒互聯網思維，引入“土地整治+”理念，將土地整治與多要素進行融合，以期更好的實現節約集約利用土地，保護生態環境，改善民生等目的，更好的為新型城鎮化建設服務。

2.2.4 新型城鎮化背景下，農村土地綜合整治需要因地制宜的創新整治模式 我國農村地域廣博，各地區自然條件、社會經濟發展水平和風俗習慣差異較大，由此也導致農村土地利用程度和方式千差萬別。在新型城鎮化背景下，需要結合各地的實際情況，因地制宜的采取合適的整治模式，有序推進土地整治。同時，針對以往農村土地綜合整治模式中存在的問題，進行相應的改革創新，探索適應新形勢的農村土地綜合整治模式。例如，以往在農村土地綜合整治的資金來源以政府為主導，融資形式較為單一，財政壓力大。可以嘗試引入PPP等模式進行農村土地綜合整治。

3 加強農村土地綜合整治的對策

3.1 加快立法建設，出臺土地綜合整治相應法規政策 隨著農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、村級土地利用總體規劃編制等一系列新政策的落實實施，進行農村土地綜合整治的過程中必然會面臨新的問題，應結合試點工作的經驗，修改完善相應的法規政策，使農村土地綜合整治適應新型城鎮化建設需求，更好的為新型城鎮化建設服務。

3.2 規范土地整治工作管理，建立科學合理的工作流程 政府要發揮好統籌規劃、整合資金、指導推進的作用。新型城鎮化背景下，引入新的農村土地整綜合治理念和模式，有益于新型城鎮化建設。但各種新型模式在農村土地綜合整治中的應用還不成熟，尚需制定科學的農村土地綜合整治規劃及實施方案，防止出現大拆大建現象，合理推進項目建設，做好示范性項目，積累經驗，探索完善土地綜合整治組織形式，規范土地整治工作流程。政府部門還要充分簡政放權，積極與企業進行合作，利用企業在工程施工管理方面的專業優勢，在項目規劃設計、施工建設上一步到位，避免走上彎路，降低項目成本。

3.3 創新土地整治投融資體制，拓寬融資渠道 土地整治是一項系統工程，包括拆建安置、土地平整、社區建設、基礎設施和公共建設、產業導入等，完成以上各項工作，需要投入大量的資金作支持?？茖W合理地引入社會資本進入土地整治領域，緩解資金短缺、融資困難等難題，加強專業化管理，推動城鎮化建設。濟南市黃河鎮采用PPP模式進行土地整治探索，是全國第一個探索PPP模式開展土地綜合整治。黃河鎮政府與中建基礎設施勘察設計建設集團有限公司簽訂合作協議，中建集團負責社區建設、土地復墾整理，項目招商運營，中建集團專業化建設運營有效解決了建設資金不足問題，促進土地集約節約，改善村民居住環境，建設優良產業集群。

3.4 積極推進公眾參與，維護農民的根本利益 要尊重農民的主體地位和意愿，充分保護農民享有受益權、知情權和話語權。明確土地所有產權和收益主體，補償分配實施要做到透明化、規范化，完善監督機制，保證補償落實到每家每戶；市場與政府干預合理對接，加強對土地市場規范，防止出現違法、違規現象；在社區、產業園區建設上，要給予公眾充分話語權，對于公眾提出的合理建議要及時反饋，鼓勵引導村民參與社區建設、管理，使公眾參與到農村新型城鎮化建設中。

4 結論

在新型城鎮化建設背景下，我國農村土地綜合整治正處于重大戰略機遇期，農村土地綜合整治取得較大成績，但同時在新的形勢下也面臨著眾多困難與挑戰。因此，農村土地綜合整治需要以新型城鎮化建設要求為指導，加強相關法律制度建設，合理利用土地，保障農民權益，不斷創新，積極探索多種適合我國現行制度下的農村土地綜合整治模式，正確發揮市場作用和政府作用，處理好農村土地綜合整治與土地資源保護、城鄉建設的關系，加快經濟發展。

參考文獻：

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