鄉鎮政府秸稈禁焚政策執行行為探析

劉紅祥

【摘要】秸稈禁焚是生態環境治理中的一項重要工程。一系列秸稈禁焚政策文件中鄉鎮政府都會成為最終落實政策的主體。在壓力型體制下將其與績效考核關聯迫使鄉鎮政府不得不認真執行，但他們所能調動的資源非常有限，政策手段單一，罰款可能成為唯一有約束力的方式。農民的認知偏差及行為習慣可能導致政策執行中的官民沖突，而村委會干部在該政策情境中處于兩難境地。

【關鍵詞】鄉鎮政府；秸稈禁焚；政策執行

環境問題是現階段社會各界關注的焦點問題。霧霾也從最初的公眾不知悉到現在被熟知，每年季節性霧霾的出現更使人們不斷反思其產生的緣由。大規模秸稈焚燒被認為是產生霧霾的一個重要緣由。在鄉村的歷史傳統中，秸稈的一個重要功能就是充當生活燃料，但是隨著煤氣、電器等在鄉村的普及，使用秸稈作為主要生活燃料的家庭越來越少。農民為了省時省力，往往會在農作物收割完之后，一把火將秸稈焚燒干凈，以趕上下一茬農作物的播種。對于農民而言，在現階段鄉村的工業條件下，秸稈幾乎沒有經濟價值，回收的成本還比較高，用于造紙等污水也很難處理，最簡單的辦法就是焚燒。但由于大面積、集體化的秸稈焚燒，對空氣造成了很大污染，甚至因為秸稈焚燒引發火災，干擾了正常的社會秩序。

當前，秸稈焚燒已成為環境治理中的一個重要問題。每到夏秋收時節，針對這一問題會議、政策、考核、監督等措施不斷，基層政府和相關部門、村居委會等都會投入大量人力財力集中整治此類現象。早在1997年農業部就出臺了《關于嚴禁焚燒秸稈切實做好夏收農作物秸稈還田工作的通知》，然后2001年以來環保部（環保總局）也陸續發布了若干通知要求做好秸稈禁燒工作，2009年起環保部通過衛星遙感每天對全國各地的秸稈焚燒情況進行監測并向社會公布。在省級層面，江蘇省《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》自2009年6月1日起施行。安徽、河北、山東等省也有相類似的規定，都是為了能夠減少秸稈的焚燒。但總體而言，并沒有徹底禁止村民們焚燒秸稈的行為，還沒有達到公眾的要求和心理預期。

禁燒政策的實施仍然存在諸多阻礙。因為大多數村民對秸稈焚燒在認識上存在一定的片面性，對秸稈焚燒的危害認識不夠深入。因此，只有正確認識秸稈焚燒的危害，提高對秸稈焚燒的認知，才能夠有效解決秸稈焚燒的問題。基層鄉鎮政府為此承受著各方面極大的壓力，如何更好地解決秸稈禁焚問題在現階段生態文明建設和生態治理中具有現實意義。在已有的環境政策研究中關于秸稈禁焚政策的研究現在還處于碎片化的狀態，主要圍繞秸稈為何會被焚燒、如何解決秸稈焚燒展開，對秸稈禁燒政策的執行過程的關注還比較少。比較有代表性的是田雄和鄭家吳通過對黃江縣秸稈禁燒實踐的分析指出基層治理的低效和“被裹挾的國家”狀態的形成緣由。本文主要分析在壓力型體制下鄉鎮政府如何執行秸稈禁焚政策，農民如何認知和評價該政策，如何應對該項政策，該項政策“執行難”的根源是什么等問題。

1鄉鎮政府執行秸稈禁焚政策的行為與沖突

鄉鎮政府在我國行政組織體制中處于最底端，直面基層群眾。在壓力型體制下，最終的壓力往往都集中于此，各項考核指標都需要在此落地見效。鄉鎮政府的工作人員往往和農村和村民之間又有著各式鄉土的聯系，在具體的執行政策過程中同時面臨著正式規則和鄉土人情之間的張力。一方面他們熟悉農村的實際和農民的習慣，另一方面他們又必須完成上級政府和部門規定的各項考核指標，在這雙重考驗下，往往采用正式權力的“非正式運作”。

1.1鄉鎮官員考核與秸稈禁焚政策執行效果關聯

秸稈禁燒政策的實施與鄉鎮官員的考核掛鉤。鹽城市該鄉鎮處于市郊地帶，根據江蘇省和鹽城市相關職能部門的要求，制定了一系列有關官員考核與獎懲的政策措施。區政府內部考核文件規定，在禁燒政策執行期間，一旦發現有焚燒秸稈的行為，直接取消該鄉鎮官員的評優考核資格，情節嚴重的會給予警告甚至撤職的處分。對于造成這一系列情況的村民，予以罰款的處罰，最高罰款兩千元。在農村的道路兩邊隨處可見類似的宣傳標語，村委會的大喇叭每天都會固定時間播放禁燒通告。以此來約束村民的行為，調動鄉鎮官員對于秸稈禁燒工作的積極性和重視程度。

在禁燒政策實施期間，上級政府組織安排特定的督查小組，并定點安裝監控攝像頭，以方便督察小組隨時了解村民有無焚燒秸稈的行為，對村民進行監督。對禁燒政策的執行，上級政府也設置了專門的時限，在這個確定的時間內是檢查監督的重點，也主要是以這個時間范圍內的成效作為考核的重點。

1.2鄉鎮政府的具體執行手段

鄉鎮政府主要負責人盡管很重視秸稈禁焚工作，但是在工作實際中能夠在基層所采取的方式和手段還是非常有限的。在該村的調研中，村民普遍反映鄉鎮政府的執行方式主要是鄉鎮政府工作人員和村委會干部組成若干工作組包干負責，責任到人。采取的手段主要是宣傳教育、定期和不定期巡查、罰款等。關于宣傳教育，在兩季收獲期間大致有兩個方面，一是張貼宣傳標語，還用廣播進行宣傳；二是委托村小學給學生一封有關秸稈禁燒的致家長信，村干部也會委托村小組的人員發放宣傳資料，以此來動員村民不燒秸稈。其實在實際的管理過程中，農民感受到最多的就是宣傳。

兩季收割期間，除了要收割這一茬的作物，還要忙著播種下一季的糧食，因此農民對于農作物秸稈的處理就不太上心，希望越簡單越好。特別是最忙最集中的那幾天。每當這個時候，為了有效管理與約束村民，防止村民私自放火焚燒秸稈，鎮政府都會安排工作人員在此期間進行巡邏，一旦發現焚燒秸稈的現象就要罰款。村主干道路兩側的宣傳標語中說“焚燒秸稈罰款2000元”。當然在調研中，也沒有發現農民對罰款的正當性及數額的合適性的質疑，而罰款本身的警示作用還是很明顯的，因為對一般的農村家庭來說，2000元還是一筆很大的數額。其實在發現的罰款案例中，一般也就象征性的罰個200元，讓農民認個錯，并采取措施補救。為了解決農戶分散不利于集中解決的難題，村委會也積極推動農地的流轉，給種植大戶進行大棚種植，大大減少秸稈的數量。

其實部分村民對秸稈禁焚政策還是很有意見的，一部分人認為之前都可以燒，為啥現在不可以了，還有一部分人認為既然政府不讓我們焚燒秸稈，那就應該想辦法幫我們把秸稈處理了，要不然秸稈堆在田里也不是個事兒。他們認為鄉鎮政府嚴格管理秸稈禁燒工作，只是把問題轉嫁給我們，太不合適了。既不讓人燒秸稈，也不采取措施解決秸稈問題，往往是馬后炮，發現有人偷偷焚燒秸稈后才趕過去撲滅，讓人交個罰款也就了事了，一點用處都沒有。

除了這些行政手段外，鄉鎮政府其實并沒有采取其他措施來解決這個問題，在政策設計上也缺乏創新性。如姜堰某地曾采取的秸稈還田補貼措施、集體出售等并沒有在當地實踐。

在近幾年連續高壓的禁焚政策推進中，對農民的影響還是很明顯的，秸稈焚燒的現象得到了很好的遏制。盡管現在每年還會有零星的農戶偷偷焚燒秸稈，但是秸稈不能焚燒，焚燒會污染環境，秸稈還田是很好的方式也已經得到了越來越多的農戶的認可。加之現在大型現代化農業收割播種機械在農村的推廣，已有機械可以直接粉碎秸稈入地并完成下一季的播種，只是對農戶而言，增加了耕種的成本。因為種水稻小麥等糧食作物每畝地扣除種子化肥農藥、機械的成本，不扣除人工成本的情況下，一般農戶家一畝地一年兩季也就只有大約1400元的利潤。

1.3秸稈禁焚政策執行中的官民沖突

在對秸稈禁焚的高壓態勢下，夏秋兩季的收割季節可以說秸稈禁焚是困擾鄉鎮官員的一大難題。即使有專項小組，不定時巡查，在鄉村還是有人會偷偷焚燒，特別是夜里。現階段的禁燒工作成效并不盡如人意，甚至在此過程中還發生各種沖突。由于鄉鎮官員只為完成禁燒工作的心態，致使他們很少去了解村民的意愿與心聲。鄉鎮官員一味地在采取一些村民所不能接受的措施。要求村民禁燒秸稈，卻沒有一套行之有效的措施來幫助村民處理農作物秸稈，只會讓他們不要燒，一旦發現有焚燒秸稈的行為，就會對村民進行罰款，這大大加深了村民對鄉鎮官員怨恨，激化了村民們與鄉鎮官員的矛盾。一旦涉及到罰款的問題，就會爭論不休，村委會的官員也會左右為難，導致和村民的對立，激化和村民的矛盾。因為畢竟工作組只是臨時性的到本村工作，后面日常的工作還是村委會來做。

2鄉鎮政府秸稈禁焚政策“執行難”的內在根源

從中央到地方出臺了一系列關于秸稈禁焚的政策，所有的落實執行也都被分派到基層鄉鎮政府。鄉鎮政府組織村委會的力量也動員志愿者去監督執行秸稈禁焚，但是執行難的問題還是比較嚴重。究其根源主要還是由于村民認知偏差、政府壓力轉移、技術推廣受限等造成的。

2.1農民對秸稈禁焚的認知偏差

從秸稈禁燒工作中所遇到的一系列困難來看，禁燒工作最大的困難是來自村民的阻礙和不配合。由于農村村民文化素質教育水平相對較低，對秸稈焚燒的危害性認識不足，且缺乏一定的環保意識及法律意識，因此，對政府的禁燒工作難以理解并不愿意很好地配合。

在個案的調研中發現，不少村民認為秸稈焚燒后會增加土壤肥力，“一把火燒掉也省事”，法不責眾等。因為現在大多數人家已經很少燒灶，大多數人家都已使用上電磁爐、煤氣灶等，所以留著秸稈也是占地，還得有人去收拾它，費時費力，認為焚燒沒有什么不合理。并且也不認為對環境有多大的污染，畢竟這只是一時的。也有少部分村民認為既然不讓燒秸稈，還得自己處理，政府應給予一定的補貼，或提供一定的便利，要不然誰都不愿意花力氣和時間在這上面。

而這些問題產生的主要原因是，雖然現階段政府出臺了一系列方針政策，但具體的措施并沒有資源配套，一些政策缺乏一定的針對性與可行性。盡管鄉鎮政府和村委會宣傳很多，但大多數村民對于秸稈焚燒的危害認識還不全面，存在一定的片面性；對于秸稈禁燒政策實施所帶來的深遠影響不了解，所以并不支持政府出臺的禁燒政策。加之現階段秸稈綜合利用方式多樣化與復雜化，村民對其并不是很了解，無法納入考慮范圍。

由于強制性的罰款措施，往往會激化村民與鄉鎮官員之間的矛盾，村民們的反叛心理也會越來越嚴重，總想著你不讓我燒，又不想辦法給解決，我偏燒。因此，禁燒工作困難阻阻。現在農村的常住人口以老人、婦女和兒童為主，中青年基本都外出打工。對環境的認知和重視不同文化水平、工作性質的人由于平時的關注點不一樣，感知也不一樣。但目前鄉鎮政府沒有根據具體的人群采取對應的措施，不同的群體對于禁燒政策的反應不一，接受的程度也不盡相同，這就使得在禁燒政策實施期間，鄉鎮官員在面對不同群體時所感受到的壓力也是不一樣的。這種壓力往往也是認知偏差帶來的。

2.2政府政策工具單一，執行成本高

盡管一直都有很多關于秸稈綜合利用的技術及措施被提出被討論，但往往都無法真正落地。原有的小麥秸稈加工行業，如草帽、草苫等，因替代產品的出現而基本淘汰，而目前秸稈的綜合利用仍局限于秸稈的直接還田以及機械加工飼草，對秸稈用量大的秸稈氣化技術、秸稈發電技術、秸稈制版等一些新型的秸稈綜合利用技術還未在生產實際中得到有效的應用翻。由于缺乏針對性、實用性、時效性和具體的引導，最后也只能以行政強制手段和處罰措施來推進政策的執行。從實際來看，秸稈綜合利用的組織、協調和轉化工作并沒有做好，當然也許這種資源在現在的條件下可能也沒有太大的綜合利用價值，秸稈禁燒工作執行效果并不理想。這種單一的禁止的政策手段在實際執行過程中的確沒有彈性，極易帶來沖突。

由于政策手段單一，執行的人力成本較高。政府除了禁止也沒有其他切實可行的具體措施，農民往往是分散行為，甚至出現農民和監督小組的“貓鼠游戲”，“一放就跑，死不承認”的現象。政府要想真正監督難度很大，這就不得不增加巡查人員和輪次，即使有攝像頭的協助效果往往也不是很明顯。在雙收時節，鄉鎮政府不得不組織兩班甚至三班人員輪流檢查監督，還需動員志愿者，并且提供相應補貼。這對鄉鎮政府來說其實是一別支出負擔，當然現在有時候會有上級的專項撥款。

2.3村委會干部的身份困境與兩難選擇

在壓力型體制下，秸稈禁燒的績效壓力也是層層下移，最后村委會是最終的壓力承擔主體。在秸稈禁焚上，鄉鎮政府不得不依靠村委會的干部，但不是協作的關系。在具體的執行過程中，鄉鎮政府是直接要求村委會負責本村的該項工作，并對此考核。鄉鎮政府是直接將村委會作為自己的下級單位來分派任務，其實就基本上將他們與農民處于一種對立的位置了。

而村委會干部其實也很理解農民的處境，他們基本都生活在農村，也種糧食，其實也習慣焚燒，這是一種行為慣性，只是現在要求不能焚燒他們不得不帶頭執行。他們既不希望農民焚燒秸稈，也不希望鄉鎮的駐村干部執行太嚴格，農民被罰款，他們希望在村民面前樹立起維護村民利益的形象，畢竟他們是村民選舉出來的。所以過于嚴格的執行會導致村委會干部的不滿甚至消極對抗。

“上級部門下達了這些命令之后，就什么都不管了，什么方法措施都要我們自己想辦法，我們能有什么辦法，只能跟村民說好話，讓他們緩一緩再燒，要不然的話就會加深村民對鄉鎮官員的怒意。”在秸稈禁焚這件事情上，村委會干部和鄉鎮政府之間的立場和目標其實并不一致，嚴格執行政策，特別是罰款一般村委會干部會比較尷尬，在具體的執行過程中他們也會采取消極的方式應付上級檢查。

3結語

在社會各界對生態環境，特別是空氣質量越來越關注的新時代，秸稈禁焚成了每年夏秋雙收時節鄉鎮政府面臨的一項極其重要的工作。從國家環保部到地方政府及職能部門都會出臺相關政策和規范，這些政策規范的落實最后都會落在鄉鎮政府上。壓力型體制下鄉鎮政府執行秸稈禁焚政策所能利用的資源有限，更多的只能將壓力轉移給村委會，這無形之中就將村委會處于一種兩難境地。村委會干部他們了解鄉村傳統和農民習慣，更知道現階段處理秸稈的難度，他們一方面不希望村民焚燒秸稈，另一方面也不希望村民被罰款。但是現階段秸稈禁燒的單一化的政策及執行方式很難真正滿足村民需要，改變村民認知也需要一個長期過程。在這種狀態下鄉鎮政府如何執行政策達到政策效果并且能夠提高農民的滿意度，這是一項嚴峻考驗。