Z市海綿城市PPP項目風險分析與對策研究

徐文學 鄭麗云 李曉慧

摘要：文章首先簡述了Z市海綿城市PPP項目建設的基本情況，將PPP模式風險特點總結為三個方面——復雜性，階段性，偶然性。然后根據Z市海綿城市PPP項目實際的建設和運營情況，對主要的風險進行分析，將Z市海綿城市PPP項目的風險分為六種，分別是技術風險、政治風險、信用和財務風險、運營風險、合約風險、不可抗力風險。最后根據風險產生的原因以及所導致的后果進行風險分擔，并在此基礎上提出應對風險的策略。

關鍵詞：海綿城市；PPP模式；風險研究

目前，我國城市內澇問題嚴峻，傳統的城市雨水治理大多采用“快排”模式，這就導致了“逢雨必澇、雨后即旱”的現狀。2015年，在這種嚴峻形勢推動下，政府公布了首批包括Z市在內的16個海綿城市試點。海綿城市是一種新興的健康、綠色、可持續的城市發展模式，一個地區海綿城市的建設規劃將是一個系統性的城市水資源綜合利用方案。Z市作為海綿城市首批試點之一，具有年降水量高但水資源利用率低、且水資源污染嚴重的特點。海綿城市建設有利于改善Z市目前水環境生態治理的不良現狀。然而海綿城市建設相比于其他公共服務、基礎設施建設而言，項目的復雜程度更高、投資規模更大，所以僅僅依靠政府的資金支持以及專業水平很難保證項目順利完成，因此采用有社會資本加入的PPP模式是一種可行的方法。PPP模式在國內外的許多基礎建設項目中取得顯著成效，但是，自從海外引進PPP模式以來，中國在“海綿城市”這種新型城市環境保護建設項目中還未曾嘗試過，必然面臨較高風險。本文結合Z市海綿城市PPP項目建設實際，進行風險分析與對策研究。

一、Z市海綿城市PPP項目基本情況

Z市海綿城市試點區陸地面積22平方公里，水域面積11.5平方公里。項目由Z市住建局總領實施，引入社會資本與Z市水業總公司共同組建PPP項目公司，負責投資建設。2016年4月18日下午，Z市海綿城市建設PPP項目簽約成交，中國光大水務有限公司從15家參與投標的社會資本中脫穎而出，這是一家以水環境綜合治理業務為主業的投資運營公司。

項目總投資25.85億元，其中中央財政專項投資12億元，用于項目A部分的建設，包括LID改造、生態修復和引活水工程、管網工程、易澇積水區達標工程。這部分項目由Z市水業總公司統籌規劃建設。PPP項目公司投資13.85億元，用于B部分項目，包括污水處理廠、雨水泵站建設，排口排澇、徑流、面源污染治理等綜合達標工程。這部分項目采用BOT（建設-運營-移交）模式運作，由PPP項目公司負責建設，建成后移交Z市水業總公司。項目公司通過污水處理費收入和政府可行性缺口補助收回成本，取得收益。

本項目交易結構如下圖1所示。

二、PPP模式風險特點

PPP模式通常的運作模式是社會資本負責大部分基礎設施的設計、建設、運行和維護工作，通過“使用者付費”和必要的“政府支付”獲得合理的投資回報；政府機構在價格和質量方面進行管理監督，以確保基礎設施和公共服務實現最大公眾利益。由于PPP項目投資大、周期長、采購模式不穩定，公私雙方都面臨較大的風險。PPP項目的風險特點可以總結為以下三個方面。

（一）復雜性

PPP項目多是由不同類別的子項目組成，這導致其本身的結構復雜性。而且PPP項目的運作有ROT、BOT、TOT等不同的模式，所涉及的參與方眾多，使其風險具有復雜性。比如，PPP模式中政府是參與方，所以必然受到政治經濟環境的影響；PPP模式應用于建設的海綿城市項目、交通運輸項目等市政建設項目需要一定的技術分析和項目設計，必然存在技術風險；規模較大、周期較長的大型公共設施建設，必然存在一定的融資風險和時間風險，同時受政策走向的影響。以上所述都使其風險存在更大的復雜性。

（二）階段性

PPP模式作為一種新型的合作方式，需要有多個不同階段，包括前期準備中對項目的征集策劃、推廣宣傳，對社會資本方的招投標，與金融機構協商鎖定金融成本，運行中對項目的設計建設規劃，實際運行管理等。由于階段的多樣性，導致在不同階段會面臨不同的風險，因此 PPP模式的風險具有一定的階段性。

（三）偶然性

風險本身就是對未來某種事件發生概率的預測。中國的PPP模式還處于初期的探索階段，在借鑒國外成功經驗的同時，必須結合我國國情，綜合考慮政策法律的影響，以及項目實施地的公眾反映情況和經濟發展情況等，因地制宜地總結出適合當地的PPP模式。因此，風險具有不確定性和偶然性。而PPP模式因項目的復雜性以及階段的多樣性，使其風險更具不確定性，不同的項目風險也可能具有不同的表現形式。

三、Z市海綿城市PPP項目的主要風險分析

PPP模式作為Z市海綿城市建設的重要運營模式，Z市海綿城市除了具備PPP模式固有的風險外，也具備不同于其他項目的風險。通過對Z市海綿城市建設情況以及未來運營情況的了解和分析，可以將海綿城市PPP 模式的風險總結為以下六類。

（一）技術風險

建設海綿城市不等同于簡單的基礎建設，“海綿城市”項目本身的特性要求項目策劃必須系統合理，評估和計算必須科學準確。海綿城市的構建所涉及城市管網的改造與新建、對自然海綿體的保護和人工海綿體的營建、雨水綜合利用等方面，加上Z市地形環境和水文環境的特殊性，都要求項目建設方采用先進、可靠、實用和穩定的技術。

（二）政治風險

政治風險從宏微觀層面可以分為政府政策風險和公眾反對風險。Z市海綿城市PPP項目還在在運行初期，根據這些項目在運行中所出現的問題，國家政策會相應隨之調整變化，這對于期限長達23年的海綿工程，在項目實施的過程中出現的政策風險是很難估算的。