現代人才發展治理體系的內涵、 框架及構建策略研究

江游　張新嶺　焦永紀

摘要：當前的國際競爭根本是人才競爭，人才競爭已經日益演變成國家之間、人才治理體系的較量。中國實施人才強國，必須構建以政府能力和職能為主導、以人才效能充分發揮為核心、以市場機制決定人才配置為基礎、以社會組織參與為協同，以用人單位擁有用人自主權為保障的現代化人才發展治理體系。

關鍵詞：人才；人才發展治理體系；協同

一、人才發展治理體系的提出

十九大開幕會上，習近平總書記做的報告里再一次強調：“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。2016年3月，中央出臺的《關于深化人才發展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要構建科學規范、開放包容、運行高效的人才發展治理體系。2016年5月，習近平總書記就學習貫徹《意見》座談會做出重要指示，強調要加快構建具有全球競爭力的人才制度體系，聚天下英才而用之，要著力破除體制機制障礙，向用人主體放權，為人才松綁。

《意見》頒布前后，我國的人才學者和人才工作者對“人才發展治理體系”進行了有益的探討，取得了一定的進展。從理論探討的角度，有學者對人才發展治理體系的內涵進行了思考，認為人才發展治理，就是通過發揮政府引導、市場導向、用人單位決定、社會參與、人才主動五位一體的多元化治理主體結構框架及其行動作為，來推進國家人才事業發展和人才全面可持續發展的治理體系。有學者對人才發展治理體系的構建進行了研究，認為構建路徑應該是推動市場化方式、突出社會化參與、建立法治化保障、瞄準國際化競爭，方向是形成市場、社會和政府相互競爭、相互促進、相關補充的人才工作大格局。有學者強調實現人才治理協同化的關鍵是構建以市場導向為主，政府推動，成員主動參與的網絡治理模式。從實際人才工作的現狀出發，有研究認為目前我國人才管理體制和運行機制中的主要問題是行政力量過強，錯位、越位、不到位的問題比較突出，在人才服務管理的推動中，存在著政府、市場和社會的協調性不足的問題。出于對市場作用的深刻理解，有學者認為政府與市場關系的處理是人才管理必須辨清的根本命題，必須加快轉變政府人才管理職能，在人才體制機制改革中突出市場導向。本文將在上述研究的基礎上，以《意見》為指導，以協同治理理論為遵循，對現代人才發展治理體系的內涵、框架、構建策略進行一些探討，希望為我國的人才理論發展貢獻微薄之力。

二、人才發展治理體系的內涵

依照奧斯特羅的治理學說，只有建立超越政府與市場，多種相關者共同參與的協同治理體系，才能促使我國人才開發與管理形成具有國際競爭力的制度優勢，最大限度的激發人才創新創造創業活力。

根據協同治理理論，本文認為，人才發展治理體系就是以協同治理理念為指導，采用多種治理工具，由政府、市場、社會、用人主體、人才等多種治理主體共同構建和參與的人才服務管理的網絡化的制度體系。首先，政府對社會主義市場經濟規律和人才成長使用規律認識的升華，放棄對人才管理的唯一且無限的責任擔當，承認除政府之外的社會主體參與人才服務管理的合法性。人才的工作和成長是在微觀用人主體管轄下實現的，用人主體是人才使用管理最主要的責任者，市場是人才流動配置最主要的機制，政府作為宏觀人才事務的管理者，不能涵蓋人才宏微觀管理的所有事務。其次，人才發展治理體系是涉及人才管理的一系列制度設計。作為一種制度設計，人才發展治理體系是有關人才發展的一系列關鍵環節的基本設定，是推動人才發展治理體系良性運轉的基本保障。第三，人才發展治理體系包括多元治理主體。在人才發展治理體系中，政府不再是治理的唯一主體，各種社會組織包括私營企業、第三部門和人才個人，都成為人才發展治理體系的合法主體。第四，從運作形式上看，根據協同治理理論，人才發展治理體系應該是一種政府與各種社會主體在人才公共事務上通過合作與互動形成的網絡格局的社會-控制體系。

三、人才發展治理體系理論模型

根據對人才發展治理體系內涵的理解，本文構建了以政府能力和職能為主導、以人才效能充分發揮為核心、以市場機制決定人才配置為基礎、以社會組織參與為協同，以用人單位擁有用人自主權為保障的人才發展治理體系。

（一）主導：政府能力和職能

由于政府掌控著社會管理最主要的權力和資源，而且政府的治理能力和組織程度也較為完善，所以在人才發展治理體系中政府必然處于主導地位。政府根據經濟社會發展總體規劃，確定人才發展的總體目標和規劃，并對人才工作進行領導、組織、控制和協調，同時，政府要對人才發展治理體系的構建和運行提供政策、法制、平臺、環境的保障。

（二）核心：人才效能發揮

人才是國家發展最寶貴的資源，人才效能的充分發揮需要一系列制度和機制的保障，目前我國過度的行政干預制約了人才效能的充分釋放，導致人才管理投入很大而效果卻不盡如人意。所以，構建人才發展治理體系最根本的出發點和歸宿就是人才效能的充分發揮。由于人才自身獨特的特點，人才發展治理體系必須最大限度的考慮人才的主動性和滿意度，采取具體柔性和彈性的措施和策略，把關注點放在對人才的引導激勵上而不是管制上。

（三）保障：用人主體自主權

《意見》在論述推進人才管理體制改革部分時，指出要“保障和落實用人主體自主權”，尤其要“全面落實國有企業、高校、科研院所等企事業單位和社會組織的用人自主權”，人才發展治理體系的良好運作也必須以用人主體自主權的落實為保障，因為只有用人主體才是人才真正實現價值的場所，用人主體才是對人才培養、評價、激勵最有發言權的治理主體。

（四）協同：社會參與

在人才發展治理體系中，社會組織處于重要的協作地位。相對于政府與市場的缺陷和不足來說，社會組織具有非營利性、獨立性、自治性、自愿性和公益性等特點，可以在政府與人才之間搭建溝通協調的橋梁，發揮“潤滑劑、調節器”的作用。

（五）基礎：市場作用

市場對人才資源配置決定作用的實現是人才發展治理體系正常運行的基礎，只有市場真正可以決定人才資源的配置，政府才可以真正把管理重點放在人才宏觀調控和人才制度建設上，在人才管理中的作用才能更好發揮。由于市場只是一種機制并非一個實體，市場作用的發揮就是市場機制真正可以調節人才供求和流動，除非事關人才安全的重大事項，政府一般不應干預。

四、人才發展治理體系構建策略

（一）提升政府能力

目前政府人才管理中的“碎片化”問題，正是由于各部門缺乏政府能力層面的治理整合，他們僅關注自身的偏好、利益，導致項目間的政策排斥、行動沖突和溝通困難，使人才服務供給產生偏差與不可實現。因此，為適應人才管理中的連帶性和多個相關人介入問題，運用政策倡導聯盟工具，增強整體政府框架下的治理能力是改善人才發展治理體系效能的重要工具。

（二）轉變政府職能

人才發展治理體系的有效運行有賴于政府部門職能的轉變和切實履行，而政府職能的轉變需要政府首先轉變治理理念，建構新的治理模式。所謂轉變治理理念，就是要轉變對于政府在社會治理中的地位和作用的認識，從事實上的“管制型政府”和“無限政府”轉向“服務型政府”和“有限政府”。具體說，政府在人才發展治理上的職責主要是三個方面，首先是調控人才供求，確保人才總量和結構的動態均衡；第二是促進和保障人才就業；第三是引導并確立人才市場機制的功能和作用。

政府職能的實現需要法律法規的支持和約束，政府職能轉變的一個重要方面就是如何處理政府行政管理與法律法規關系的問題。目前我國在人才發展治理領域，主要還是依靠行政力量來推進工作進展，法治意識有待加強，法制規范需要健全。政府需要大力弘揚法治精神，尊重法律地位和尊嚴，推進人才法治建設，建設理念先進、結構合理、內容完整，措施得力的人才法律法規體系。

（三）大力發展社會組織

社會組織以其在公共事業領域的專業性和靈活性著稱，作為政府和市場機制的重要補充，在宏觀人才治理領域也應注重發揮社會組織獨特的作用，以滿足人才個體發展需求的異質性。尤其在人才評價和推薦、培養和開發、洞察人才動態、協調勞資關系等方面，社會組織正在越來越深的介入，提供了許多可以解決實際問題，而且高效低價的服務。對于由政府組織開展的人才規劃、人才統計、人才項目評估等工作，通過授權、招標、憑單等方式轉移給社會組織承擔。對于一些必須由政府主導的人才項目，也不必所有事項和環節都由政府部門操作，可以采用靈活外包的形式，選擇更專業的社會組織合作，形成人才項目管理的政社合作模式，這樣既可以改善服務提供的效果，又可以密切政府與社會組織的關系，以便于以后的進一步合作。

（四）培育人才市場

人才市場體系和機制是否完善是人才市場能否有效調節人才資源配置的關鍵。當前，我國已經初步建立起結構完整、功能齊全、層次分明的人才市場服務體系，有力的促進了人才的供需平衡和優化配置。但是我國人才市場建設也面臨一些缺陷和不足，包括區域人才市場分割現象仍然嚴重，全國統一的人才市場體系還未形成等，需要認真對對待。

人才市場是實現人才優化配置的機制，應以人才配置的效率和效益為目標，追求效率最優化和效益最大化。為此，社會主義市場經濟規律和人才流動規律是人才市場建設必須遵循的原則，要大量減少政府對人才的直接配置，充分激發用人單位、中介組織和人才個體等市場要素的活力和創造性。尤其要尊重要人才的主體地位，以人才的利益需求和成就動機作為持續推進人才市場發展的源動力，人才市場和人才服務機構要為人才創新創業提供最有利的平臺和服務。

（五）落實用人主體自主權

十八大以來，隨著人才管理體制機制改革的不斷深入，用人單位的用人自主權得到了越來越多的落實，但對于體制內的國有企事業單位來說，由于事實上的“官本位”對組織管理和人們心理的影響，人才管理的體制機制仍然自覺類比于公務員管理體制，限制了人才的開發、晉升和流動。進一步落實用人主體自主權，是人才發展治理體系正常運行的基本保障，政府必須進一步轉變觀念，簡政放權，最大限度的減少對用人單位人才管理上的干涉。尤其在編制管理、職稱評定、績效工資以及科研經費等方面，政府要放棄規約的制定，交由市場和用人單位根據市場規律自行確定和運作。

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*基金項目：江蘇高校哲學社會科學基金資助項目：“優化江蘇人才環境的策略研究”（2106ZDIXM015）；2015年度南京郵電大學校級人文社科基金項目：（NYS215008）。

（作者單位：南京郵電大學管理學院）