重慶市河長制“四個到位”的回顧和思考

周亮

自中央深改組審議通過《關于全面推行河長制的意見》，特別是2017年7月中旬以來，重慶市對標對表中央和市委市政府的部署要求，全面落實建立河長制的“四個到位”，2018年1月通過評估驗收核查。隨著深入推動長江經濟帶發展座談會、全國生態環境保護大會和重慶市一系列貫徹落實會議的召開，河長制工作進入新階段。

一、工作進展

（一）3級工作方案到位，河流水庫范圍全覆蓋

市級、區縣、1019個涉河庫鄉鎮（街道）全部出臺全面推行河長制工作方案。我市工作方案實施范圍覆蓋全市所有河流，并將所有水庫納入。奉節等區縣還將山坪塘等小微水體也納入實施范圍，大足區出臺了13個配套方案。

（二）“3+4”組織體系到位，黨政社會各界齊參與

市、區縣、街鎮三級實行黨政主要領導“雙總河長”并設立河長辦1060個，5300余條河流、3000余座水庫分級分段設置河長至村（居），實現境內河庫“一河一長”全覆蓋。全市設立河長共16611名，其中：市級河長體系經過兩次升級，現市委書記和市長任總河長、市委副書記任常務副總河長、分管水利和環保的副市長任副總河長，加上其他所有市委常委（除戎裝常委）、市政府副市長和人大、政協主要領導共19位市領導擔任23條河的市級河長。涪陵、南川、忠縣等區縣設立了河道警長，北碚等區縣設立了河道督導長，合川等區縣設立了民間河長，奉節為每個區級河長配備“專班”，都是對豐富河長組織體系的有益嘗試。

（三）3+8政策制度到位，聯防聯動機制初建立

市級制定《重慶市全面推行河長制主要任務分解》《重慶市河長制工作規定（試行）》《重慶市市級河流河長制工作辦法（試行）》3項配套政策和河長會議、河長巡查、信息共享與發布、信息報送、部門聯動、工作督察及考核問責與激勵制度等8項工作制度。合川區還出臺了6個涉及河庫管理保護的工作導則。同時，市河長辦與團市委共同開展了“河小青”青年志愿者河長活動、與市審計局出臺了河長制工作審計工作通知、與市公安局聯合開展涉水違法行為打擊，與四川省河長制辦公室簽訂了聯防聯治框架協議，并指導區縣開展了多條河流的跨界河流聯、防聯治理工作。

（四）逐級多種監督考核到位，公示督查巡河共著力

河長制工作納入區縣黨政經濟社會發展實績考核和市級黨政機關目標管理績效考核，充分發揮考核指揮棒作用；已啟動646個跨省、區縣界市級考核水質斷面的監測工作，督促指導區縣設立跨鄉鎮水質監測斷面；為科學考核提供技術支撐；在全市河庫顯著位置安裝公示牌17000余塊，建立重慶河長制公眾微信號、網站和舉報電話，共受理辦結群眾舉報1000余件；市河長辦開展2次覆蓋所有區縣的河長制工作全面督查；市級河長制管理平臺信息系統已全面上線，日最高用戶數達到萬人以上；全市各級河長累計巡河已超過25萬人次，及時發現并研究解決了一批河庫突出問題。云陽等區縣發出河長令，巴南區等區縣在電視臺設立了曝光臺等。

二、經驗和問題

（一）經驗總結

重慶市河長制工作取得階段性的成果，主要取決于：一是領導重視是關鍵。河長制就是抓住河長這個關鍵少數，由河長來抓河庫突出問題的解決。二是聯動聯治是核心。河長制就是要打破部門、區域、水岸、行業等界限，統籌系統地解決河庫管護和治理難題。三是群眾擁護是基礎。群眾既是河長制實施的受益者，也是河長制實施的監督者，更是河長制實施的參與者。四是監督考核是保障。監督是催化劑，考核是指揮棒，責任和工作的落實必須靠這兩件“法寶”。五是基層發力是支撐。16611個河長中絕大部分是基層河長，不管是“四個到位”的落實、河庫問題的解決和信息經驗的收集總結都最終必須靠基層發力。

（二）問題分析

初淺分析，目前重慶市河長制主要存在“五個還不到位”的問題：一是機構人員落實還不到位。各級河長辦基本屬于臨時機構，人員和技術力量薄弱，有的甚至無專人負責河長制工作，滿足不了河長制工作持續深入開展的要求。二是統籌協調聯動還不到位。河長辦的統籌作用還未充分發揮，各責任單位主動履職和配合意識還不強，有的機制體制還未理順，區域間聯動還多停留在紙上。三是責任壓力傳導還不到位。停留在市河長辦層面的督查力度不夠，科學、合理、有效的考核指標體系及技術手段還未建立，部分基層河長認識和重視程度不夠，存在責任壓力層層衰減的問題。四是基層活力激發還不到位。培訓指導還不深入細致，基層存在“不會干” “不想干”的情況，獎懲激勵機制還未建立，調查研究還不扎實，基層的原創力和活力還沒充分挖掘和釋放。五是全民參與引導還不到位。民眾監督的渠道還不夠暢通，民眾參與的方式還比較單一，宣傳引導還不深入人心，群眾的參與意識還不強、參與度還不高。

三、健全完善“四個到位”的初步思考

（一）工作方案方面

一是修訂提高工作方案的針對性和可操作性。根據新階段的要求修訂原工作方案，以長江和三峽水庫為重點，按照近期治理“水臟”和遠期治理“水渾”總體思路，結合區域發展戰略和中心工作，可參考大足區制定若干配套方案，細化和實化六大工作任務。二是突出工作方案的指導地位和約束作用。工作方案是各地河長制工作的最頂層設計，現在印發后往往被束之高閣、不聞不問，應將工作方案作為貫穿組織體系建設、監督考核、一河一策（檔）編制實施、專項行動等河長制工作全過程的指導和約束，分年度落實部門、區縣和河流、水庫，以確保工作方案提出的總體目標和具體任務得以按時實現和保質完成。三是出臺水庫推行庫長制指導意見。雖然我市在制定河長制工作方案中已經納入了水庫，且我市根據水利普查結果無天然湖泊，但針對水庫水文規律的特殊性、庫區管理的復雜性和上下游銜接的，作為貫徹落實中央《關于全面推行湖長制的意見》的，制定出臺《重慶市水庫推行庫長制的意見》。

（二）組織體系方面

一是做好河長責任明晰落地。河長體系里有區域河長和河流河長，一條分級分段有數個河長，有的地方一段河還設了正副河長，流進開發區或旅游景區的河流存在管委會與地方雙重管理，真正出了問題難以追責問責，需要進一步細化明確各級各類河長的責任，讓責任真正落地。二是充分發揮河長辦的統籌協調作用。河長制作為一項長期的重大改革工作，涉及面寬、矛盾復雜、協調工作繁重，而目前作為牽頭的市河長辦目前普遍為臨時性機構，導致人員不多、素質不高，不利于河長制工作高效開展，甚至疲于應付、難以承受，可借此機構改革的契機落實機構編制、配齊配強人員，凸顯河長辦牽頭抓總的定位，防止河長制部門化。同時，要進一步理順與黨委政府辦公廳（室）的關系，可以探索推廣北碚的“直通車”制度，解決河長辦人員見不到河長、甚至河長辦主任的效率難題；進一步理順河長辦與責任單位的關系，細化責任單位職責和工作目標任務，利用督查、考核等獎懲手段督促和激勵責任單位主動履職和配合到位；進一步理順與河流河長牽頭部門（有的地方稱河流副河長）的關系，建立工作清單制，加強對牽頭部門的業務培訓，既要避免牽頭部門無事可做、有力無處使，又要防止牽頭部門替代河長履職的情況發生。三是規范豐富河長組織體系。現在有的區縣在黨政（含人大和政協，下同）河長還探索設立了河道督導長、河道警長、民間河長等，但他們的權利義務模糊、組織體系不規范，市河長辦應在充分調查研究的基礎上，對適于全市推廣的，分級分類登記造冊并頒發聘書，對他們的權利義務進行清晰界定，明確他們與黨政河長的關系和溝通渠道，挖掘和激發潛力和活力。

（三）政策措施方面

一是完善河長制地方立法。2017年6月27日《水污染防治法》修改將河長制寫入，標志著河長制納入法制化軌道，成為法定的長期制度安排。浙江人大審議通過了《浙江省河長制工作規定》，安徽、江蘇、上海等省在有關地方法規中寫入了河長制。建議重慶市加快河長制地方立法進度，不落人后。二是進一步細化完善制度體系。建議出臺《河長制重大事項報告請示辦法》，明確必須報告請示河長的事項，實質上也就是明確了河長必須過問和處理的事項，明晰河長和河長辦的職權 ，避免河長制工作出不了河長辦。另外，根據需要可參照合川區做法對重要事項出臺規范的導則。三是強化制度執行。現在出現部門之間配合不力、信息不暢、監管乏力，實際上是制度執行不到位的原因。制度不只是墻上掛掛，制度的生命力在于執行，制度只有在執行中才能發揮作用和不斷完善。建議將制度執行情況納入督查和考核的重點內容，強化制度的執行力度。

（四）監督考核方面

一是加大督查督辦力度。河長制工作作為中央部署的重大改革舉措，應按照有關制度，由市委市政府督查室牽頭對區縣和部門開展全面督查，并適時邀請監察、專家、媒體參加，加強督查的效果和作用，層層壓緊壓實責任。同時，建立分層次的督辦體系，一般事項發市河長辦督辦函，重大事項參照云陽等區縣做法由河長簽發河長令。二是豐富暢通監督渠道。目前，雖然市、區縣提供了電話、微信以及信訪等多個渠道，但宣傳不夠、過于分散，不利于掌握進度、督辦催辦、確保及時處理以及統計分析問題情況，建議市級參照環保舉報等電話，租用電話專席設置統一特殊號碼，由專席按屬地分配和統計問題處理。同時，開展好河長制審計工作，去年印發了相關通知，但還沒有成熟的經驗，建議抓緊試點再行推廣；可參考北京等地的經驗，在市河長辦設立檢察院聯絡室或聯絡員，充分發揮檢察院檢察建議和公益訴訟的監督作用。三是考核指標及技術支撐體系。目前，河長制已經納入了對區縣和部門最為關鍵的考核，但考核指標并未規范建立，考什么、怎么考都還在摸索完善中。建議工作和效果同考，工作按照工作方案、一河一策以及制度措施考，效果按照水質的指標而不是類別考。而作為考核效果的技術支撐跨界斷面水質監測，也還在進一步建立中。建議跨界斷面水質監測按照市區縣分級、統籌整合、為監督考核服務、確保質量、保密安全原則開展；在跨界斷面的布設上，要注重識別度、準確度和程序完備；在水質監測上，范圍要全覆蓋、頻次原則每月一次、指標要有常用和特征因子、方式上要人工和自動相結合、提倡勞務外包（要做好質量和保密控制）。

作 者：重慶市河道管理站副站長，

重慶市河長制專家庫專家

責任編輯：馬 健