小產權房的處置路徑研究

孫翊宸

摘要：小產權房多年來一直困擾著政府，盡管國家絞盡腦汁，出臺的對策從未間斷，但效果并不明顯，甚至愈演愈烈。近期隨著土地確權登記、深化農村土地改革、利用集體建設用地建設租賃住房試點、建設城鄉統一的建設用地市場等政策的出臺，結合本文對小產權房問題處置路徑的建議，為徹底解決小產權房問題提供參考。

Abstract： Small property rights housing has been plagued by the government for many years， although the country has been struggling， the introduction of countermeasures have not been uninterrupted， but the effect is not obvious， or even worse. With the recent introduction of policies such as land registration， deepening rural land reform， using collective land for construction to build rental housing， and building a unified urban and rural land market for construction， this paper proposes ways to deal with the issue of small property rights. For the complete solution of small property rights housing issues to provide a reference.

關鍵詞：小產權房；集體建設用地建設租賃住房；土地經營管理模式

Key words： small property rights room；construction of rented housing on collective land for construction；land management model

中圖分類號：D922.3；F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）27-0046-04

0 引言

自中央一號文件《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》①頒布以來，農村土地全面確權登記頒證工作正有條不絮的進行中，今年是確權頒證工作計劃的最后一年，在這非常時期，不少群眾希望通過土地確權登記將小產權房“洗白”，但近日國土資源部②、住房城鄉建設部兩部委聯合發布的《國土資源部住房城鄉建設部關于房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》③中提及“防止小產權房通過不動產登記合法化”，給幻想通過登記使“小產權房”轉正的人當頭一棒。本文通過對我國小產權房現狀分析，尋找其處置路徑。

1 小產權房概述

1.1 小產權房概念

何為小產權房，目前法學理論界和實務界尚存爭議，且無權威部門明確的概念界定，小產權房不是一個法律概念，是相對于大產權房④而言，它是人們在日常生活中約定俗成的一種稱謂。小產權房是指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的房屋或其他建筑構筑物，并出售給集體經濟組織外成員。

1.2 小產權房特點

1.2.1 房屋所屬的土地性質是集體土地

按照現有的法律規定和房地產、土地政策，在集體所有土地上建設的房屋只能在集體組織成員之間流轉，不能向集體組織成員之外出讓房屋，即使出讓，一旦雙方因小產權房發生糾紛，人民法院可認定雙方的房屋買賣合同無效。

1.2.2 小產權房的建設大多沒有獲得國家國土、規劃和建設房管部門的用地、建設規劃、施工、預售許可等行政審批手續，故沒有國家發放的國有土地使用權證、不動產權屬證書和房屋預售許可證等，即該房屋無法得到房屋登記部門權屬登記，雙方之間的買賣合同無法在房屋管理部門得到備案，無法得到房屋的權屬證書，其對外轉讓受到很大的限制。

1.2.3 購房人沒有按照規定交納國家土地出讓金和稅費

1.2.4 雖然有的小產權房也有“房產證”或“其他證明文件”，但大多是由當地鄉鎮政府或村民委員會頒發，從法律角度來說，市面上的小產權房進入集體組織成員外房屋交易市場進行交易是違法，無法得到法律保障，無法辦理產權過戶登記。

2 小產權房問題的現狀及相關政策

中國經濟的飛速發展舉世矚目，特別是房地產市場的日趨活躍，北京、上海、廣州和深圳等一線城市核心區域的房價動輒每平米上萬、甚至十幾萬元，遠超過普通家庭的購買力，房價貴，購買一套普通商品房成為一種奢望。于是許多出于無奈，購買低于市價的“小產權房”。小產權房是在集體土地之上建造的，其以其價格低廉、規避稅費、違法難究和社會存量巨大等特點，使低收入購房群體的購房利益訴求得到了解決，小產權房由此成為相關利益主體為了實現自身利益最大化而進行博弈的產物。[1]小產權房就是在這種環境下孕育而生，盡管不合規，卻屢禁難絕，迄今為止我們國家也沒有出臺有效對策來解決這一難題，一味地放任，龐大的小產權房的社會存量致使處理起來更加困難。

2.1 我國現有小產權房的現狀存在以下五個方面

①小產房社會保有數量龐大，形成原因復雜。據不完全統計，現在我國已存小產權房面積超過66億平方米，涉及至少8000多萬人口的居住問題，龐大的社會存量及合法性問題是政府和法律界面臨的不小問題。

②小產權房主要集中大中城市的城中村和城鄉結合部，涉及范圍廣，成分復雜，且大多是社會的低收入人群和工薪階層，處理稍有不慎，很容易形成社會不穩定因素。

③雖然小產權房存在合法性問題，市場流轉性差，但大多數購房人存在從眾的僥幸心理，認為法不責眾，因小產權房價格低廉，對一些低收入群體很有吸引力，且小產權房交易市場非常活躍。

④關于小產權房的法律、法規及政策不健全，存在缺失，行政執法、監督力度不到位，致使小產權房今后的清理、處理難度加大。

⑤目前我們國家土地制度實行的是二元體制，即國有土地使用權和集體土地使用權并存。農民集體所有的土地通過征收可以改變土地性質，顯然兩種土地在地位上并不平等。在“小產權房”問題出現之前，城市擴張的路徑是唯一的，即政府征用農村集體所有的土地，再以劃撥或者出讓的形式交付商業機構進行開發，小產權房的出現，減少了政府環節，打破了“高地價———高房價”的利益分配格局，利益博弈成為小產權房誕生的經濟根源。[2]

2.2 國家出臺的一系列有關小產權房的政策

2.2.1 農村土地確權

2013中央一號文件寫到，5年內也就是到2018年必須全面完成農村土地確權登記頒證工作。土地確權，就是對包括土地使用權、所有權等權利進行確認。國家進行農村土地確權登記，保護了農民財產，是農村二輪承包的延續，農民可放心大膽往地里投和流轉，并為其日拿土地進行貸款提供依據。通過這次全國范圍內的登記，政府還可以掌握我國小產權房等具體數據，方便日后政策的開展。

在土地確權登記開展至今，不少人希望鉆法律空子，希望通過不動產登記使小產權房合法化，為此國家出臺一系列文件⑤，嚴格規定了登記程序，明確表明了禁止對小產權房登記發證，堅決禁止小產權房通過不動產登記程序合法化，并出臺一些列懲罰措施，針對小產權房問題，國家態度十分明確。

2.2.2 深化農村土地制度改革

近日， 中共中央國務院發布的2018“一號文件”《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》⑥首次將“三權分置”范圍擴大到宅基地。區別于農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，宅基地三權分置指的是將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。所謂所有權，就是宅基地的所有權屬于集體；資格權只有農民才能享有宅基地資格，這就表明城鎮不可能擁有宅基地；而使用權指的是實際使用土地的人，農民可將土地使用權轉讓給他人。文件中的“兩嚴一不”⑦，其實這條規定歸根結底還是土地性質限制底線的堅守，工商資本的介入不能變成變相圈地，也就是說，嚴格實行土地用途管制的大原則：城里人到農村買宅基地這個口子不能開，嚴格避免了城鎮居民到農村圈地私有化。[3]

該文件對宅基地權益做了進一步保障，是否意味著國家對小產權房市場將會明朗。小產權房在中國樓市中地位一直十分尷尬，產權年限短，買賣不受法律保護，無法辦理房產證，還可能隨時被國家拆除且可能得不到任何補償。盡管宅基地房、小產權房都建造在集體土地之上，宅基地和小產權房應被嚴格區分開，未來對小產權房的認可，也應當局限于那些農民朋友根據一戶一宅政策分到的土地。就目前來看，國家對小產權房的具體處置方案還不明確。

2.2.3 集體建設用地建設租賃住房

2017年8月28日，國土資源住房城鄉建設部出臺了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》⑧。該方案在基本原則⑨中提到不得占用耕地，而我們知道集體建設用地有宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地三種，宅基地可用以建設租賃住房是未來的走向。

國家放開在集體建設用地上建設用于租賃的住房，可極大增加租賃住房數量，并有效緩解住房供應緊張局面，建立購租并舉體系，為房地產市場發展創造和諧的環境。拓寬集體土地用途，增加農民收入方式，優化集體土地配置，從根本上降低房價，從而解決小產權房市場矛盾。

2.2.4 建立城鄉統一的建設用地市場

國土資源部長、國家土地總督察姜大明在2018年全國國土資源工作會議上明確了新時代國土資源工作總體目標，其中包括到2020年，城鄉統一的建設用地市場基本建立，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的情形下出讓、租賃、入股，實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。[4]

建立城鄉統一的建設用地市場，要著重注意兩個地方。首先該地必須是集體經營性建設用地，而不能是公益性建設用地和宅基地，更不能是耕地。其次是在政府規劃和用途管制前提下才能在集體經營性建設用地建造。并非所有的農村建設用地都能自由進入土地市場，其也必須經過政府確認，不能無證轉讓，更不能私下授受，這一政策打破了政府壟斷建設用地市場的局面。

小產權房問題由來已久，數量龐大，涉及利益群體眾多，已經影響到社會的發展，如果處理不當，易產生一系列不穩定因素，如不及時加以整治，放任其發展，勢必形成更大的社會問題。為此，國家采取一系列措施希望對小產權房市場進行整治，初上述列舉的措施外，政府還在各地象征性的拆除了部分不成規模的小產權房，至少到目前為止沒有達到預期效果。

3 小產權房處置路徑

3.1 解決小產權房問題應采取“堵疏結合，以疏為主，以堵為輔”、“區分對待”的總原則

小產權房問題不是一天形成的，其原因復雜，既有法律層面的原因，也有制度、政策和管理方面的原因，不宜一刀切，要區別對待。

①國家應出臺相關法律法規，以其公布實施為節點，之后違建的小產權房一律確認違法，這要求當地政府嚴格審核以農村集體名義申報的住宅建設項目，嚴格落實“一戶一宅”的規定，在深入調研的基礎上，從源頭上禁止“小產權”項目，政府還應從各個環節上加強監管，對于違反規定開工建設的，要及時發現，堅決制止，責令其停工停建，恢復土地本來用途，[5]嚴格追究相關人員責任。若小產權房已經違規出售，一律沒收其售房所得，偷偷建成的一律強制拆除，對所有小產權房的買賣合同一律不予承認，法院在糾紛處理中一律按照無效合同處理，對相關利益不予保護。

②實施以前已建成的小產權房，在房屋質量驗收合格并符合一定條件{11}前提下可以補繳合理的土地出讓金、稅費等一系列費用，國家房管部門可在符合規劃和用途管制前提下向其頒發房屋產權證書，使該房屋交易合法化。對于滿足申請保障性住房條件的家庭，可依法定程序為其辦理保障性住房房產證明，且僅限于供其自己居住。而對于以囤房炒作等目的購買小產權房的人，政府可以以一定合理價格將房屋收回，并轉為廉租房、經濟適用房、政策性租賃住房等保障性住房供應，緩解該類房源數量的不足。

3.2 采取“區別對待”的靈活原則

對本集體經濟組織內部成員所有的土地，符合各地政府規劃下，并依法辦理了規劃建設審批手續的村改居工程，國家可否通過統一出臺相關政策，通過招拍掛的方式，將上述建設用地性質轉化為國有土地，由房屋所有人交納土地出讓金，以實現上述小產權房的合法化，以實現物權效益的最大化。而對沒有規劃、建設等審批手續，但已在集體所有土地上建成且已在農村集體經濟組織內部出售的房屋，雖然上述行政審批手續不完備，但鑒于該手續屬管理性規定，不能影響房屋合同的效力，對此類情況應由建設、規劃、土地管理部門加強管理和督查，通過行政處罰等方式，盡快完善、補辦有關手續。對已向城鎮居民或集體經濟組織成員之外的居民直接出售，或集體經濟組織成員在取得房屋后又將房屋轉售集體經濟組織成員之外的居民的，村民集體經濟組織可以通過村民入股成立“合作社”方式，以“市場評估價”回購集體經濟組織成員之外購房人的小產權房，然后由合作社把回收的小產權房作為廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房等保障性住房的形式對外租賃經營，收益通過股利或分紅形式發放合作社股員，以實現上述小產權房屋收益的最大化。

3.3 對拒不同意回購，又不愿意交回小產權房的集體經濟組織成員之外的居民可采取行政、仲裁或訴訟手段，收回房屋

鑒于小產權房占用范圍內的土地屬集體組織成員集體所有，村民集體組織成員或集體組織無權處分房屋占用范圍內的土地，集體組織成員對房屋只有占有、使用和收益權，無對集體經濟組織成員外人員的出讓權，根據憲法、土地管理法、城市房地產管理法、物權法及政法相關文件{12}，該房屋買賣合同應依法認定為無效，出讓房屋人有依法收回房屋的權利，集體經濟組織也有督促收回房屋的義務。

3.4 進一步完善政府不合理的土地經營管理模式

加快房產稅的立法，房子是用來住的，而不是用來炒的。在我們國家，土地征收指的是國家為公共利益將土地性質由集體所有變為國有。由于征收土地涉及政府、開發商、村集體和每個村民的各方利益，尤其是地方政府出于土地財政考慮于是各地政府為了搞發展，不斷征地、賣地以獲得巨額財政支持。在這種浪潮下，城市的經濟、環境等許多方面都得到了飛速發展，當然值得肯定。但政府過分依靠政府征地、賣地，是一次性收入，上一任領導將70年的土地使用權出讓，等收入用盡，新上任的領導要做事，沒錢怎么辦。[6]在政府一系列操作下，建設用地越來越少，地價房價飛速增長，這給火爆的小產權房市場創造了良好的環境。

縱觀西方某些發達國家，對土地及其附著物采取征稅方式，即每一棟房屋，每年必須向國家交稅，稅率雖然不高，但這是地方政府每年穩定收入的重要組成部分，從而能夠實現穩定、可持續發展。換個角度來說，人們購房壓力也小很多，不需要一次性拿出一筆巨款，更像是在養房子。我國不妨在房屋70年產權到期后借鑒一下這種模式，既能緩解買房的壓力，又能保證政府有可持續穩定的資金用來發展，形成良性循環。總而言之，政府應該告別“以地生財”模式，不與民爭利，積極地轉變財政收入對土地的依賴程度，還原土地價格的本來面目，讓更多的群眾在現代化經濟建設中受惠。[7]目前，我國以深圳、廣州進行房產稅試點，杭州可能是第三個房產稅試點城市，期待房產稅在試點中不斷完善，最終在全國全面開展。

3.5 加強保障性住房監管

市面上小產權房購買主體多為城市低收入群體和剛步入社會的年輕人士，他們拿不出一大筆錢來購買普通商品房，又不甘心將收入的一大部分用來支付房租，為居住需要不得已購買小產權房。就現狀來看，減少市場對小產權房的需求量是根本，從小產權房需求者角度出發，如果政府保證他們以最小的代價住上保障性住房，安心存錢買普通商品房，不會再有人愿意冒風險去購買小產權房。反觀現實生活，出入保障性住房的群體有的衣著華麗，開豪華座駕，而真正需要保障性住房的人反而由于種種原因排不上號，甚至無法取得資格。因此，完善廉租房、經濟適用房、政策性租賃住房等保障性住房政策，加強對其監管是關鍵，加大違規處罰力度，一經發現弄虛作假者嚴懲不貸，絕不姑息。

3.6 國家需要加大投入，建設更多的保障性住房，緩解需求者的住房壓力

2018年1月15日，國土資源部部長姜大明透過《新華視點》的講話{13}，對“政府不再壟斷住宅用地”的理解可能不夠準確，姜部長的講話應該理解為集體建設用地未來可以嘗試且僅適用于租賃市場，這段講話可以看出今后國有建設土地，農村集體建設用地都可用于住宅用地的開發建設，不再局限于國有建設用地，但必須以建設租賃住房的形式進入市場，且必須經政府相關部門統一規劃后方可進行房屋建設，若該政策能夠盡快出臺，再配和我國保障性住房政策加以實施，會極大緩解房屋住房壓力，緩解社會矛盾。

4 結語

小產權房問題是歷史遺留問題，關系到諸多群眾的切身利益。我們應該在兼顧各方利益的前提下，出臺法律法規，改善土地經營模式，加大投資力度，建立配套保障性住房等措施，徹底解決困擾已久的小產權房問題，為我國房地產市場發展創造健康穩定的環境。

注釋：

①《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。

②現自然資源部。

③《國土資源部住房城鄉建設部關于房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》三、關于歷史遺留問題（一）針對目前各地不動產統一登記后出現的歷史遺留問題，不動產登記機構和房屋交易管理部門要加強配合，共同協商推動地方政府依法合規分類妥善處理，及時解決問題。（二）防止小產權房通過不動產登記合法化。

④大產權房即"小產權房"的相對詞，也就是購房者既有了《房屋所有權證》，也有了《土地使用權證》。可以合法的進行二手房交易，買的房建在合法的建筑用地上。大產權房具有占有、使用、收益和處分四項完整的權能。

⑤《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（中發〔2017〕1號）、《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（國土資發〔2016〕191號）、《國土資源部、住房城鄉建設部關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》（國土資發〔2015〕90號）、《國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2014〕101號）《國土資源部關于進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2013〕97號）、《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》（中央編辦發〔2013〕134號.其中《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》規定：結合全國土地登記規范化檢查工作，全面加強土地登記規范化建設.嚴格禁止搞虛假土地登記，嚴格禁止對違法用地未經依法處理就登記發證.對于借戶籍管理制度改革或者擅自通過"村改居"等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或"小產權房"等違法用地，不得登記發證.對于不依法依規進行土地確權登記發證或登記不規范造成嚴重后果的，嚴肅追究有關人員責任。

⑥《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》第九條（二）深化農村土地制度改革。系統總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點，加快土地管理法修改，完善農村土地利用管理政策體系。扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房。

⑦即不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

⑧確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

⑨一、總體要求（二）基本原則：……項目用地應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給……

⑩近年來，土地財政成為一些地方政府的“第二財政”，2009 年，全國土地出讓金收入相當于同期地方財政總收入的46%左右，2012年有所下降，為31%。參見于猛：《今年全國土地出讓金或破2萬億，地價推高房價》，載《人民日報》，2010年2月27日；

{11}如收入水平低，名下又無其他房產該小產權房確實用于自己居住等情形。

{12}《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第4條、第8條、第12條、《中華人民共和國城市房地產管理法》第22條、43條、44條、45條、62條、63條、65條、《中華人民共和國物權法》第151條、《關于嚴格執行有關集體建設用地法律和政策的通知》。

{13}姜大明講到“我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，政府將不再是居住用地唯一提供者”。

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