土地財政模式的發生、發展與評價研究

林瑞瑞 梁小亮 梁穎 陳鳴飛

[摘 要]本文在研究中國土地財政模式發生、發展規律的基礎上，基于經濟結構角度定量評價土地財政模式的可持續性。研究發現：我國的土地財政模式經歷了1979-1993年的土地財政前期階段、1994-1997年的土地財政發生階段、1998-2006年的土地財政發展階段和2007-2015年的土地財政蓬勃階段；土地財政模式的逐漸發展對我國經濟結構的影響表現為“實體經濟比重有所下降，虛擬經濟比重有所上升”。因此，未來應適當控制土地財政發展趨勢，防止其過快發展對經濟結構造成不良影響，并合理引導資金供給方向，協調二元經濟的發展。

[關鍵詞]土地；財政模式；發展規律；評價

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.056

[中圖分類號]F301；F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）12-0-04

1 問題的提出

土地財政收入已成為中國地方財政收入的重要組成部分，特別是1994年分稅制改革后，各地方政府逐步走向依托“以地生財”的發展道路。然而，土地資源的稀缺性，必然會導致以土地為依托的財政模式的崩潰，因此，追本溯源探討土地財政的發生、發展和演變，對于保護土地資源，促進社會經濟可持續發展具有重要的意義。目前，學者們針對土地財政問題展開了一系列研究，主要集中在定義、現狀、問題、原因以及對策等方面，但系統梳理土地財政的發生、發展，并定量評價土地財政模式的研究不多。因此，本文擬從土地有償使用入手，探討土地財政的演化規律，并基于經濟結構角度評價以土地為依托的財政模式的可持續性，為財政收入改革提供一定的借鑒。

2 土地財政的發生、發展和演變

目前，普遍認為的土地財政收入是指地方政府通過出讓土地所獲得的與土地有關的收入，包括土地出讓成交價款以及與土地相關的稅收收入（房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅）。實際上通過出讓所獲得的為土地出讓成交價款扣除征地拆遷成本和基本設施開發成本后的剩余收入。由于數據限制，本文考察的土地財政收入僅界定為土地出讓成交價款。

我國土地財政收入的發生、發展和演變可以劃分為以下幾個階段：第一階段為1979-1993年的土地財政前期階段；第二階段為1994-1997年的土地財政發生階段；第三階段為1998-2006年的土地財政發展階段；第四階段為2007-2015年的土地財政蓬勃階段。

2.1 1979-1993年的土地財政前期階段

改革開放刺激了國外資本的進入，也引發了國有土地有償使用的問題。1979年，國務院頒布的《中華人民共和國中外合資經營企業法》規定，“中國合營者的投資包括合營企業經營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業應向中國政府繳納使用費”，標志著土地有償使用的開端。此后，土地使用費的征收在全國范圍內推行，直至1988年實施《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》將土地使用費改為土地使用稅。同年，《中華人民共和國憲法修正案》刪除土地不得“出租”的規定，明確了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。同年，《土地管理法》也做了相應的修改。由此，國有土地有償使用制度的建立為土地財政模式的發生提供了基礎制度支撐。

此后很長一段時間，中央政府和地方政府針對國有土地有償出讓收入的分配展開了一系列博弈。1989年，國務院頒布的《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》規定凡進行國有土地使用權有償出讓地區的出讓收入必須上繳財政，主要用于城市建設和土地開發，即中央政府和地方政府的收入分配比例為40∶60。同年9月，財政部頒布的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》的通知規定：“土地使用權出讓收入扣除土地出讓業務費后，全部上繳財政。上繳財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發建設費用，其余部分40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門”，主要用于城市土地開發建設，即中央政府和地方政府的收入分配比例為32∶68。1992年，財政部頒布的《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關于國有土地使用權有償使用收入若干財政問題的暫行規定》的通知規定大幅減少中央的分成比例，即中央政府和地方政府的收入分配比例為5∶95。至此，中央政府和地方政府的博弈告一段落。

這一階段的特征可以表述為，土地有償使用制度建立并日趨成熟，土地財政模式初期萌芽，同時，中央和地方針對土地財政收入的分配展開了一系列博弈。

2.2 1994-1997年的土地財政發生階段

20世紀80年代末到90年代初，中央財政與地方財政之間的財力分配失衡，表現為“兩個比重”（財政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入的比重）急劇下降，直接導致了1994年分稅制的出臺和實施。在此背景下，地方政府掌控的財力大幅下降，因此轉向具有自由支配權的土地，依靠土地賺取作為預算外財政收入的土地出讓金。即分稅制改革成為土地財政模式的最有力推手，土地出讓收入逐漸發展成為地方政府的“第二財政”。1995年，《房地產法》規定“商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須采取拍賣、招標方式”，進一步推進了土地財政模式的發展。

這一階段的特征可以表述為，分稅制為土地財政模式的發生提供了基礎鋪墊，土地財政模式已逐步形成，并有持續發展的趨勢。

2.3 1998-2006年的土地財政發展階段

1998年住房制度、金融和稅收政策改革，極大地刺激了住房需求，全面激活了中國的住房市場。相應的，2002年國土資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》規定，“自2002年7月1日起，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地”。緊接著，2004年國土資源部、監察部聯合頒布的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》規定：“在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權”，表明國有土地逐步轉向以招、拍、掛為主的出讓方式，也為土地財政模式的發展提供了條件。這一階段，土地財政持續發展，規模也日益擴大（如表1所示），從1998年的接近500億元，到2001年突破千億元，再到2003年突破5 000億元，全國土地財政收入呈節節攀升態勢。同時，其占地方財政收入的比例也呈現類似的變化規律，從1998-2000年的10%左右，上升到2001-2002年的20%，再到2003年突破50%，并略有浮動。這一階段，土地財政收入均是納入預算外專戶管理。

此外，中央政府和地方政府土地財政收入分成博弈暫時達成共識，以1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第55條規定“新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府”為標識。

這一階段的特征可以表述為，土地財政收入游離在預算外的發展階段，同時，中央政府不再分享存量土地出讓收入，而轉為分享增量土地出讓部分收入。

2.4 2007-2015年的土地財政蓬勃階段

2007年之前，土地出讓收入屬于預算外專戶管理，由此帶來的管理、使用混亂在很大程度上造成了社會不公的現象，因此，中央政府加強了對土地出讓收入的管理，《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線。”此后，中央政府不斷指定土地出讓收入的具體用途，以實現對土地出讓收入的規范管理。

這一階段，土地財政蓬勃發展，規模日益擴大（如表2所示），繼2006年的8000億元后，2007年突破萬億元，并保持持續上漲態勢，最高為2013年的43 745.40億元。相應的占比，除個別年份外，其余年份均突破50%。

這一階段的特征可以表述為，土地財政收入納入地方基金預算管理，土地財政模式蓬勃發展，并突破50%。

3 以土地為依托的財政模式的評價——基于經濟結構的角度

自推行土地有償使用制度以來，土地出讓收入逐年上漲，從1998年的499.56億元增長至2015年的31 220.65萬億元，增長約61倍，已發展成為地方財政收入的重要支撐，為地方經濟發展做出了很大的貢獻，被稱為“第二財政”。然而，土地是稀缺資源，未來一旦無地可供，以土地為依托的財政模式將難以為繼，可見，土地財政模式在推動經濟增長的同時，也存在很大的潛在危險。因此，本文基于經濟結構角度，從正、反面角度對以土地為依托的財政模式進行了評價。

土地財政的快速發展，拉大了房地產業與其他產業之間的收益差距，資本不斷流入房地產業，扭曲了房地產業與其他產業的收益結構，從而對實體經濟造成了不利影響，擠占了實體經濟的資源，更助長了房地產投機行為，從而在很大程度上影響了經濟結構的健康發展。實體經濟是指對物質產品及精神產品的生產、消費，在經濟運行以有形的物質為載體、進入市場的要素以實物形態為主題的經濟活動。相應的，虛擬經濟是指與虛擬資本以金融系統為主要依托的循環運動有關的經濟活動，簡單地說就是直接以錢生錢的活動。為衡量土地財政模式對經濟結構的影響，本文引入實體經濟總量占GDP總量比重、虛擬經濟總量占GDP比重和土地出讓收入占地方財政收入比重3個指標進行分析（如表3所示）。

實體經濟總量在我國經濟運行中的結構比例呈下降趨勢，1978-2016年間共下降了10.45個百分點，而虛擬經濟總量則相應上升了10.45個百分點；土地出讓收入在地方財政收入中的比重總體呈上升趨勢，最高達到2010年的67.62%（如表3所示）。改革開放初期，實體經濟總量占比較高，集中在93%～96%，而1989年以后，比重有所下降，集中在89%～92%（如表3所示），2007年以后比重降至90%以下，這與上文分析的土地財政發生的時間點（1988年土地有償使用初期萌芽）基本一致，說明土地財政模式對我國經濟結構具有一定的影響。

鑒于土地出讓收入的數據限制，本文僅定量分析1998-2015年土地財政模式對經濟結構的影響。為更加合理地分析土地財政模式對我國經濟結構的影響，細分1998-2006年、2007-2015年兩個土地財政發展階段進行衡量（如表4所示）。

從相關系數來看，1998-2015年，土地財政模式對經濟結構具有中度相關影響，其中與實體經濟呈現-0.588的負相關，虛擬經濟則為0.588的正相關，整體而言，土地財政模式對經濟結構的影響表現為“實體經濟比重下降，虛擬經濟比重上升”。而在1998-2006年的土地財政發展階段和2007-2015年的土地財政蓬勃階段，土地財政對實體經濟、虛擬經濟的相關系數從低度相關轉變為高度相關，說明土地財政的發展蓬勃對經濟結構的影響愈加明顯。

而從彈性系數來看，1998-2015年，土地財政收入占地方財政收入的比重每提升1個百分點，實體經濟在我國經濟運用中的結構比例相應下降0.033個百分點，虛擬經濟則相應提升0.033個百分點。而劃分土地財政模式階段后，相應的彈性系數則有所變化。在1998-2006年的土地財政發展階段，土地財政收入占比每增加1個百分點，實體經濟占比相應增加0.006個百分點，虛擬經濟相應下降0.006個百分點；而在2007-2015年的土地財政蓬勃發展階段，土地財政收入占比每增加1個百分點，實體經濟占比相應下降0.051個百分點，虛擬經濟相應提高0.051個百分點。可見，隨著土地財政模式的日益成熟，其對經濟結構的影響也日益明顯，導致實體經濟在整體經濟運行中的結構比例不斷下降。

綜上所述，實體經濟作為基礎支撐，它的健康發展不僅關系虛擬經濟的發展，也關系整個經濟體的發展，然而隨著土地財政模式的逐漸蓬勃，其對我國經濟結構的影響表現為：“實體經濟比重有所下降，虛擬經濟比重有所上升”。因此，我國應適當控制土地財政模式的快速發展，防止其對經濟結構造成不可挽回的后果。

4 相關啟示

分稅制改革奠定了中央預算內收入的集權地位，與此相對應的，地方政府具有獲取預算外收入土地出讓金的權利，由此激發了土地財政的興起。自我國推行有償使用制度以來，土地財政收入逐步發生、發展，從1998年的接近500億元上漲至2015年的31 220.65萬億元，增長約61倍。同時，土地財政模式的快速發展，對經濟結構也造成了一定的影響，導致我國經濟結構中實體經濟比重有所下降。實體經濟是一國經濟運行的廣泛基礎，與人們生產生活緊密聯系在一起，對維護社會經濟的穩定運行具有至關重要的作用。同時，實體經濟作為虛擬經濟發展的基礎性作用也是十分明顯的。因此，首先應規范地方政府的土地財政行為。土地財政模式的形成在反映地方政府牟利動機的同時，也凸顯了現行財稅體制的弊端。今后可以通過合理劃分“財權”和“事權”，對土地財政加以規范和引導，防止其過快發展對經濟結構造成較大的影響。其次，合理引導資金供給方向，協調實體經濟和虛擬經濟之間的發展，避免虛擬經濟對實體經濟資金供給的擠占。實體經濟是基礎，虛擬經濟的發展地位也日益重要，應促進兩者的良性互動，由于土地財政對二元經濟的作用方式，未來應采用相應的措施，如引導資金供給方向，促進整個經濟體的健康發展。

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