地方高校內部治理結構優化分析

張忠慧 于善波

[摘 要]目前，地方高校的組織結構大多為直線職能式，屬于傳統的科層式管理體制，但高校的組織特性與科層制管理并不完全相容，這種管理體制以“貫徹執行”為主要內容，不適合用在追求學術自治、平等、自由的大學。本文主要分析了地方高校內部治理機構優化。

[關鍵詞]地方高校；內部治理；結構優化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.089

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）12-0-02

1 行政權力與學術權力之間出現失衡

目前，在我國大部分地方高校內部管理中都存在一個問題，那就是行政權力與學術權力之間出現失衡的問題。發生這種情況的主要原因是因為我國地方高校管理機制中主要是以行政權力為主導，實行的是校長負責制，這樣雖然突出了黨委的決策權力以及校長的行政權力，但是同時也導致了學校的決策權力以及執行權力高度集中，這代表著高校校長不僅擁有著高校的最高權力，同時也成為絕對的學術權力核心。

該模式使高校區別于其他社會組織的顯著特征。在這樣的模式之下高校就像是一個小型社會，由于對高校內部之中的多數學術活動如教師職稱評定、院系設置以及撥付科研經費等多個方面干涉過多，導致高校內部出現了行政權力泛化以及學術權力虛化的情況，這種情況不僅不利于高校的學術發展，同時也造成了高校內部行政權力和學術權力之間的沖突加劇。其中行政權力想要通過對學術活動進行控制來達成提高自身控制力的目的，而學術權力也想通過行政管理在高校管理中發揮出自身的作用，從而導致高校內部出現了學而優則仕的情況。許多優秀的中青年教學、科研骨干竭力向校內行政崗位流動，博士、教授“官員化”后，漸漸在行政權力中丟失了自身的學術地位，從而進一步對高校的學術進步造成了嚴重影響。

行政權力泛化、學術權力虛化的后果有兩點。第一，無法讓高校教師完全發揮出自身的學術專長，也不能有效維護自身的合法權益；第二，無法有效提高高校的整體學術水平。此外，高校還應該提倡學術自由，因為學術自由是高校學術進步以及繁榮的重要前提條件。高校應尊重學者，尊重學者是尊重學術權力的前提條件。但是在現如今的高校管理工作中由于教授治學的渠道不通暢以及教授參與決策的機制不成熟的原因，導致現階段高校之中雖然存在許多學術組織，但是這些學術組織大多數都是在行政權力的控制之下，發揮學術權力的余地非常小。除此之外，學術權力機構成員具有行政與學術的雙重身份，校、院的行政領導大多以學科帶頭人、學術骨干、“雙肩挑”教授等雙重身份介入學術組織，掌控學術資源，導致學術組織被行政權力淡化為咨詢機構，成為擺設。

2 高校內部治理結構的理論思考

由于存在上述情況，我國地方高校內部的管理體制一直不夠完善，造成行政開銷大、行政效率低、決策失誤率高、無效行政現象普遍、機構臃腫和人浮于事等問題長期得不到有效解決。因此，理順地方高校內部權力關系，是地方高等教育體制改革工作之中的重點部分。高校要想達到這一目的就需要注意以下3點：第一，行政權力要與學術權力分開；第二，權力的重心要向下移；第三，分散權力。做到這3點就能夠有效將高校內部權力關系理順。

2.1 行政權力與學術權力分離

地方高校之中的行政權力主要由兩部分組成，一部分是以高校校長為首的行政權力，另一部分則是黨委的權力。地方高校的學術權力則是高校學者通過教學以及研究的權力和對教學以及研究進行評價的權力。而要想實現行政權力與學術權力分離的目標就需要有效發揮高校學術委員會的作用。比如可以在學術委員會之中設立學位評定委員會和教師職務評審委員會，通過這3個委員會有效突出學術權力在高校管理機制中的地位以及作用。除此之外，高校還需要注意到三個委員會之中的人員組成。比如在校學術委員會之中首先需要設立一位“懂學術、負責任、重人才、有魄力”的學者擔任主任，而校學術委員會之中的成員則要選擇在各個學科之中學術地位高以及人品好的學者。同時，校長要擔任學位評定委員會的主席，而成員則由各學科學位評定分委員會主席擔任。最后，教師職務評審委員會要由學術委員會主任或者校長擔任主席，成員則從各學科職稱評審委員會之中的委員中隨機抽取一位擔任，并且每年都要對成員進行相關調整。

除此之外，為了更好地處理學術權力與行政權力之間的關系，高校還應當將志在行政權力的員工單獨分離出來，采用職員制的晉升機制，從而防止發生競爭學術資源的情況，同時也使志在行政權力的員工擁有事業發展的空間。

2.2 權力重心下移

目前，我國大部分高校內部的權力中心都偏向高層的少數人，而高校中層人員以及下層人員的行政權力以及學術權力太小，從而導致高校中下層人員工作積極性不高。因此就需要適當將高校權力下放到高校中下層人員中，借此有效激發出高校中下層人員的工作積極性，有助于高校走向多樣化的發展道路，并且形成自身的特色，有助于高校之間形成一個良性競爭。

2.3 權力適當分散

面對目前地方高校的權力過度集中于黨政組織的狀況，各大高校應將內部權力進行適當分散、重新分配，建設出一個讓高校內部的黨政權力、行政權力、學術權力以及學生權利得以相互制衡的機制。其中的重點部分就是給予行政權力和學術權力更多的運作空間，借此有效調動高校管理者、教師以及學生的積極性，有效促進高校實現可持續發展。除此之外，高校還可以在決策層中設立一些教授、學生以及校外人員的席位，讓其擁有發言權的同時也擁有一定的決策權。

3 高校內部治理結構的優化策略

3.1 院系共同參與模式

大學作為特殊的組織，知識就是它的主要運作內容，而大學之中的各門學科的知識中存在一定的共性，也存在著一定的個性。在地方高校合并以后，導致各個學科之間的差異變大，這就導致學校領導無法對其進行具體管理。在這樣的情況下采用院系共同參與模式是現階段最有效的做法。

3.1.1 學院一級參與型的治理模式

參與型的治理模式主要指的是高校之中的各個利益群體全部參與高校決策。在這種模式之中，高校的學術人員是治理核心，而行政人員則負責提供資源以及服務，學生則作為學習主體存在。除此之外，高校在運行該模式中要注意將決策、執行以及監督分離開來。在參與型的治理模式中應當包含以下三個部分，分別是健全的決策執行系統、有效的參謀咨詢系統以及完善的監督反饋系統。

（1）決策執行系統。決策機構可設為“黨政聯席會”或“院務委員會”，學院的重大事項必須經過其討論和批準。行政機構（即院機關）有權獨立執行職責范圍內的行政事務，并對執行結果負責。院長或受院長委托的副院長，應每學期向黨政聯席會或院務委員會提交學期工作報告，由其審議。

（2）參謀咨詢系統。其主要是為了讓高校之中的教師以及專家更好地參與高校的學術管理。高校可以將學術分委員會以及學位平等分委員會等機構作為參謀咨詢機構，此外還可以結合實際情況設立一些小組來專門為高校提供相關咨詢意見。

（3）監督反饋系統。監督機構可設為“院監督委員會”，由院分黨委會兼任，改變目前院分黨委和行政共同決策、共同辦事的現狀。院一級的“教代會”和過去一樣，執行自己的職責，也可設想將“黨政聯席會”或“院務委員會”與“教代會”統一，前者作為后者的常設機構。

3.1.2 放權和制衡

高校在將自身的權力中心下移的同時，還要注意建立一個能夠與其配套的制衡機制。這主要是因為高校領導在制定政策的時候都會從自身的利益出發，因此需要制定一個制衡機制來進行制衡，比如可以建立問責制度，一旦出了問題領導必須承擔全部的責任。

此外當高校權利重心下移之后，有關校級職能部門相應的作用以及背負責任就隨之變得更大了。此時，高校的職能部門就不再局限于一個服務機構，還應當肩負起該職能部門本身的管理以及監督方面的職責。為了防止出現“保護主義”，因此高校必須還要有一個外來的監督，這就是校領導及其授權的職能部門的職責。

3.2 教授治學的分權組織模式

現代大學制度的核心是在國家宏觀調控政策的指導下，遵循大學自身特點制定的具有權利和責任相互統一的管理制度。結合前面的分析，建立和完善以“黨委領導、校長管理、教授治學”為特征的內部治理結構是最適合地方高校的結構優化模式，其核心是確立政治、行政、學術橫向三元一體的高校分權組織體系。

在現代大學制度的框架下，合理而健全的大學內部治理結構是“黨委領導、校長管理、教授治學”。目前，我國現代大學的內部管理結構主要由高校校長為代表的行政人員、高校教師以及高校學生等人員。但是不管高校之中使用哪種管理結構，學術自治以及價值中立都是永恒不變的原則，所有管理高校的原則都是基于這兩點衍生出來的。

為此，大學的責任主體不能是松散的教授組織，而必須是代表學校運轉效率的大學行政團體，負責人就是校長。校長可以通過招聘學科帶頭人、任命主要教授等手段，來控制學校學術發展大體與學校經營戰略相一致。對于學術權力內部的事務，還是應該交給教授評議會來完成。

大學治理結構中的學術權力和行政權力之間不是上下級關系，而是一種平行的、合作的關系。它們應該各司其職，在各自的專屬領域中發揮作用，進而使學術權力和行政權力在大學內部治理結構中達到最優配置。

高校應確立和完善以“黨委領導、校長管理、教授治學”為特征的大學內部治理結構，既符合大學的內在屬性和管理規律，又符合我國具體國情，有利于加速建設現代大學制度。該措施的好處主要有四點。第一，可以加強和完善黨對高校的領導工作。其主要是通過對高校內部的制度設計、執行以及監督的領導，借此有效突出了黨委統攬全局、協調各方的核心地位和領導作用。第二，有利于完善高校的決策機制。其主要是通過將行政權力以及學術權力協調、補充以及制衡，形成自我發展、自我約束機制，使高校決策科學化、民主化。第三，可以有效提高高校教師隊伍的凝聚力。其主要是在制度上確保學術性權力對民主決策和民主管理的參與，能使教師集體擺脫被動而單純地接受管理的狀態，最大限度地調動教師的積極性。第四，可以促進學校校長和其他行政管理人員的專業化、職業化建設。