平遙古城現狀及立法保護研究

張經緯

摘要：平遙古城具有多種多樣的歷史建筑類型，而且文化遺存非常豐富，具有非常濃厚的文化積淀，保存歷史風貌方面也非常完整。然而受到一定的政策法規的制約，古城在管理和立法保護方面具有較大的壓力，一定要集中職能進行進一步的規劃和整合，并且將古城保護體制進一步的完善起來，發揮相關的作用，進行多元化投入機制的管理，通過立法等方式對責任進行明確，加強監督管理體制。

Abstract： Famous for its rich cultural relics， diverse historic architectures，and profound cultural deposits，the historic features of Pingyao ancient city are well preserved， and its management system is improving as well.However，owing to backward rules and regulations，its legislative protection and management tasks are becoming more and more cumbersome.In this condition，we need to make integral planning and centralize functions so as to form a scientific and comprehensive protective system and developing method for ancient cities.And we need to develop a diversified investment mechanism in all dimensions，strengthen responsibilities by legislation，and improve enforcement and oversight mechanism.

關鍵詞：平遙古城；保護現狀；立法保護

Key words： Pingyao ancient city；current situation of protection；legislative protection

中圖分類號：TU984.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）27-0284-03

1 平遙古城保護與管理現狀

1.1 歷史風貌完整，文物豐富

古城主要由民居、寺廟、店鋪、街道等共同組成，是一個非常龐大的古建筑群，而且平遙古城的整體城池特點鮮明，布局規范，在平遙古城的周圍出現了我國歷朝歷代的各種珍貴文物，平遙古城墻是當前在我國當中非常完整的古城墻，在古城當中具有非常多的文物，而且這些文物的分布非常密集，在我國一些縣、市當中是十分罕見的。

1.2 理體制逐步完善

平遙縣自從上世紀90年代就進行了文物局的設置，對文物進行綜合保護，另外先后還成立了古城消防站、園林綠化局、城市規劃部門等與平遙古城保護相協調的職能部門，對古城的管理和保護更為明確，加強科學化的管理，尤其是在進行城市管理行政執法局的建立之后，進一步的集中改革了縣城當中的城市管理行政處罰權，并且對平遙縣治安管理大隊進行改組，統一管理和規劃古城的旅游市場，在2013年，山西省還專門進行了世界文化遺產平遙古城保護管理委員會的設立，負責對平遙古城進行全面的管理保護，并且對古城在專利保護過程中出現的問題進行協調和解決，形成一個全面立體的管理體系，讓加強保護力度，這種體制在落實之后，能夠進一步的為古城文化遺產的保護提供實際的落實。

2 平遙古城保護管理中存在的問題

2.1 地方法規內容嚴重滯后

平遙古城保護條例自從頒布以來，已經有了將近二三十年的時間，內容相對比較落后，很多條款與當前發展水平不相適應的，急需增加許多新的條款。

首先亟需調整保護的范圍，根據保護條例當中的相關章節，保護范圍僅限于一二三級保護區和絕對保護區以及其他一些周圍位置，然后從古城當前的整體保護角度進行分析，這些范圍不應該進行嚴格的劃分，要一視同仁的保護古城的所有范圍，讓古城的完整性得以體現，其次，沒有非常完整的保護內容，在保護條例方面沒有對非物質文化遺產進行保護的相關條款，也不能對古城原住民的生活進行干擾的相應條款，由于平遙古城是活的古城，所以需要對百姓的日常生活和民居民宅進行保護，在保護條例方面，需要有針對性的進行相關條款的增加，第三，沒有明確的管理主體，依照相關職能，平遙古城保護與管理委員會建立起來之后需要對平遙古城進行全面的管理和保護，然而條例當中沒有對委員會的主體管理地位進行體現，由于委員會沒有執法的權力，無法對平遙古城保護和管理的主要職能進行全面負責和貫徹，所以在保護條例當中一定要對保護職責進行細化。

2.2 違法成本低，法律法規落實不到位

平遙古城保護條例當中規定相關條款為擅自改造傳統建筑需要恢復傳統建筑原貌，并且停止違法行為，除以5千至2萬的罰款。對于一些新建筑的，平遙縣依照相關規范進行處罰，然而這個處罰從當前的角度看明顯過低，無法震懾古城私拆等行為，另外在審批程序方面，處于分級審批的狀態，一些文物需要縣級文物規劃部門進行審批，某些需要設計進行審批，某些需要國家級文物進行審批，根據這些規定嚴格進行審批，往往建設單位和居民會付出很大的施工時間成本，而且審批的難度非常大，所以很多單位和居民往往會選擇直接進行局部維修而繞開審查，平遙縣曾經先后收到三次相關的國家文物局頒發的督辦函，對平遙縣在法律法規方面的落實問題產生了質疑。

2.3 管理職能整合難度大

盡管平遙古城管委會當前的編制為正處級，然而沒有相應的審批權，這也讓他的管理職能進一步降低，管委會當前的職能只限于修繕古城以及票務管理方面，沒有配備專門的監督人員進行監督，另外，由于沒有相應的經驗可以借鑒，也沒有其他的案例可以學習，在職能行使的過程中，往往會出現古城和新城分區管理過程中意見不一，造成古城管理過程中的監督機制和機執法機制不完善等情況，對古城的管理和保護產生較大影響。

另外，在物質文化遺產保護方面具有較大的復雜性和困難度，從當前的角度進行分析，古城是一個活古城，具備了明顯的社區、景區、保護區三區合一的性質。但是，在古城運營過程中由于居民與游客混雜在一起，造成了大多數景區與居民社區處在同一狀態，公產與私產之間沒有明顯界限，根本無法區分公產與私產，從而給整個文化遺產的保護帶來了嚴峻的考驗，同時也對當地居民的日常生活造成了嚴重的影響，在各個方面的管理工作極難推進與落實。所以需要整合，否則就會出現相互推諉、多頭執法的問題，造成一些監督不力、執法不嚴等情況的產生。

2.4 旅游景區管理難度加大

在國家旅游景區評級當中，平遙古城景區是5a級景區，又是非常重要的一個世界文化遺產，在平遙旅行的游客數量呈階梯形增長，而在金錢效益的刺激之下，古城的居民往往會把自己的房產進行改建，變成民居客棧，甚至有些居民沒有在部門審批同意的條件下，私自對房產進行改拆建，這種違法行為，一般情況下都在節假日趕工或者夜晚突擊進行。通過病人、老人等進行阻撓執法，讓執法人員的監督管理難度加大。

古城沒有對灰色導游職業進行規范，在利益條件的驅使下，某些導游在沒有導游證等條件情況下就進行了工作，他們不受相關法律的約束，由于是當地居民非常了解古城的建筑結構和文化，往往首先事先不會跟游客說是自己是導游之事，與游客進行攀談和搭訕，對游客想去的地方進行了解之后，便與游客之間進行介紹。在到地方之后才會進行收費要求的提出，這時游客只能暗自叫苦，不得不為他們提供導游費，另外一些電瓶車的數量進一步增加，對游客參觀古建筑的效果產生很大影響，在稍微比較寬闊的馬路上載客電瓶車頻繁出行，游客需要對自己的安全性進行考慮，嚴重影響了游覽效果。

3 平遙古城立法保護建議措施

3.1 以保護為前提進行整體規劃

在文化遺產保護和旅游開發兩個方面，需要重視文化遺產出現的社會價值和文化價值。需要注意，平遙古城在發展文化旅游業的過程中，需要依托文化而這種文化遺產在旅游方面具有不可逆轉性，如果破壞了這些文化資源，旅游資源也就不復存在，而且無法通過生態手段進行恢復，所以一定要以保護文化遺產為先決條件，進行旅游業的開發。

平遙古城是一個具有世界性價值的文化遺產，具有稀缺性的旅游資源，能夠讓文化旅游產業得到快速發展，并且對地方經濟具有很大的促進作用，但是如果這種資源被破壞，就會對其資源價值產生較大影響，所以，一定要重視保護工作，只有保護平遙古城才能，進一步的保護人們的生態環境和歷史文化保留相關的資源的價值性，讓旅游業處于可持續發展的狀態，在發展平遙古城的過程中一定要在不同時期進行多次規劃，如果沒有承接性和全局性的進行規劃，則會出現勞民傷財，耗時耗力的問題，對古城的總體構架產生較大影響，另外，在古城規劃的過程中，一定要注意全局性的進行規劃，避免產生多次局部規劃的情況，并且需要通過專業團隊全面規劃整個縣城，不單單是城內，還需要規劃周邊的環境，在規劃的過程中需要劃分相關的功能區，比如說文化教育區、居住區、觀光旅游區等，并且有針對性的進行保護。

3.2 建立科學完善的古城保護體系

平遙古城盡管已經成立了相應的管理委員會，但是這個管理委員會沒有執法權，只是一個協調機構，沒有專門的人員進行管理，而真正懂技術、懂業務的人員相對比較少，所以在實際管理過程中，依舊是文化文物局在對各項事務進行管理，不單單需要實施監督全縣的文物保護工作，還需要全面負責平遙古城的日常管理保護利用，出現了職能疊加的問題，還讓工作難度進一步增大。

要讓管委會在綜合利用古城全面系統保護方面發揮出應有的作用，并且做好相關人員的配置工作，對管委會和文物局的和屬力度進行增強，將古城保護傘撐開，建立起一套全面有效的古城文化遺產保護制度，對古城保護過程中的關鍵性問題進行探討和解決，讓古城保護規劃得到詳細的制定，依照古城保護的具體要求對古城保護條例進行認真修訂，并且對古城保護的體制進行明確，加強管理部門的職責，細化和處罰措施，讓世界文化遺產的保護具有規范性、科學性、法制性。

3.3 全方位立法保護

筆者建議能夠在保護條例當中將保護資金條款羅列出來，設立專門的財務預算對古城進行保護，對古城保護資金在年旅游收入當中的比例進行規定，對古城保護專項資金進行動態化的管理，在一定程度上讓古城保護專項資金的落實得以實現，并且遵循取之于古城，用之于古城的基本原則，對古城文化遺產進行保護，并且全面摸底調查古城保護建筑的情況、位置等，進行數字化檔案的建立，加強維護方案的設計，并且全面落實維修計劃，對于古城文化遺產保護進行預警系統的建設，聘請有資質的單位以及權威專家共同進行評估勘察，進行搶修維護方案的制定，依照古城保護過程中古建筑維護的輕重緩急來將相關問題解決。

需要對古城保護的資金結構進行改革，必須形成多元化的投入機制，這就需要采取有效的鼓勵措施來引導社會資金的大量投入。具體措施可以制定相應的鼓勵規定，在文物維護方面，為了有效吸引社會投資，可以采取以獎代補等相關的手段，還可以通過募捐等方式來充分調動社會資金。利用社會和政府方面的多種手段來對古城進行保護，做到齊抓共管，人人有責，共同努力。

此外，在古城保護專項資金的規模方便，需要予以擴大，必須保證專項資金能夠科學合理地支配，充分體現資金的使用效益，需要制定專門的管理辦法，對古城保護專項補助資金的使用進行規范化處理，從項目申報資金、管理項目、驗收評價等諸多方面進行細化，在制度上確保資金使用的規范化。

3.4 落實執法與監督機制

首先，必須加強古城立法保護工作，專門進行歷史建筑保護條款的設立，對建筑的開發利用進行法律方面的規范化，另外相關職能部門一定要定期管理、維護、保養歷史建筑。其次，必須不斷提高執法的合理性與可操作性，依照歷史建筑，充分保護最大程度保護的基本原則，避免出現一些模糊的表述內容，比如說一定的建筑控制地帶、必要的保護范圍等，第三，一定要全面對社會監督機制進行完善，古城在保護方面一定要將職責落實到人，對各職責人的具體職責進行明確。把使用監督修繕責任、消防管理等責任詳細的落實到個人，并且公布相關責任人的信息在顯著位置，加強社會的監督，讓保護責任人更為公開透明。

4 結束語

總而言之，平遙古城在我國古城當中具有非常重要的意義，是我國漢文化在明清時代的體現，由于城池規格和文化古跡保存完整，能夠向世界展示出我國在明清時期城市建設的歷史風貌。2000多年的風雨飄搖當中，平遙古城歷經各時期的戰亂和建設，雖然在個別方面出現了一定的破壞，然而整體保存依舊較為完整，歷史文化價值極高，所以一定要進行切實保護，加強平遙古城文化的留存。

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