論我國民用無人機領域的立法規制

辛愿 劉鵬

摘 要：隨著無人機廣泛應用到日常生活中，無人機的各種問題也日益凸顯。近年來各國民航組織正在加緊立法，以彌補無人機領域的監管空白。反觀國內無人機領域，同樣存在立法少，法律效力等級低，相關的立法領域空白等問題。本文對當前我國民用無人機領域的立法現狀進行分析，就我國民用無人機領域立法存在的問題提出相應的立法構想。

關鍵詞：無人機；立法現狀；立法缺陷；立法構想

一、民用無人機概念以及我國民用無人機領域的立法現狀

無人機是指由無人機、相關控制站、所需的指令與控制數據鏈路以及批準的型號設計規定的任何其他部件組成的系統。近年來我國民用無人機市場發展迅猛，但是對于無人機的具體規定是在中國民航局發布關于《輕小型無人機運行適行規定》中。在此之后頒布《民用航空器適航管理條例》《民用航空安全保衛條例》《通用航空飛行管制條例》三項條例。在2016年，對于我國對于民用無人機的規定連續出臺。2016年1月，中國民航局發布關于《輕小型無人機運行適行規定》中國民航局首次把無人機進行細化分類。2017年5月18日，中國民航局研發的無人機登記系統正式上線運行。至此之后，各省對于民用無人機的政策相繼出臺。在2017年5～9月5個月內，有12個省公開發布了14份無人機的相關政策，其余的19省中有11省份以上的部分地級市公開發布了無人機相關政策，其規定的內容不盡相同。如2017年7月，廣東省公安廳發布《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》主要規定廣東黨政機關、軍事管制區等區域上空將禁飛無人機等“低慢小”航空器。

二、當前我國無人機領域立法的缺陷

對于當前我國無人機的相關立法我們可以總結出無人機法律規范的若干問題：①缺乏高階法的保障。我國航空器適飛規定一直沿用《民用航空法》的相關規定。但其僅有六條關于通用航空的原則性規定，缺少相應的規范導致不具有操作性，這意味著民用無人機適飛沒有相應的法律規制作為支撐。雖然2016年1月中國民航總局出臺《輕小型無人機運行適行規定》。但是在2008年部委改革后，中國民用航空總局改為交通運輸部管理的國家局，直接導致其喪失了制定行政規章的立法資格。②監管主體的分權性直接導致監管不力。當前我國民用無人機領域的監管主體有十幾家之多。舉例而言，中國民航局主要對無人機的適飛問題進行監管、國家市場監督管理總局對民用無人機的質量問題進行監督、涉及到體育賽事的無人機使用以及對航模的使用，由國家體育總局進行監管、公安部對無人機引起的隱私權泄露問題進行管轄。如此多的監管主體，“不作為”必然時有發生出現。民用無人機持有者迫于成本，只得進行“黑飛”。③管理條例規定碎片化。當前我國對于民用無人機領域的依據多為以文告通告的形式發布的政策，這體現了無高階法律的監管無力。其主要體現在兩個方面。一方面，自2017年以來，地方政府雖然出臺了相應措施以彌合監管盲區，但很多措施都是政策性、臨時性文件，更多的是數量相當龐大的通知通告。這必然導致層次不清、執法不明、相對人不配合等問題，很大程度上降低了社會管理的效率和效益。另一方面，大部分的政策性、臨時性文件僅僅針對無人機適飛的管控，而對生產、銷售、空域管制、空中交規規定、適航標準生產和終端環節卻缺少明確的指導說明，從而導致管理規定呈現出不全面，不完善的特征。

三、關于我國無人機領域的立法構想

當前我國無人機法律規范存在位階低、監管主體分權化、監管條例碎片化等缺陷的特點，針對我國無人機領域立法工作提出以下幾點構想：

1.提高法律位階，完善系統規定

根據目前我國的民用航空法律的特性，應當：①對《民用航空法》進行修訂。重新界定《民用航空法》中無人機種類、通用航空的規定。鑒于民用無人機的特殊屬性，將通用航空與無人機進行區分。②制定或修訂相應的無人機法規，形成全面、系統、權威的行政法規體系。民用無人機市場的發展，致使一些行政法法規，如：《民用航空器適航管理條例》《民用航空安全保衛條例》《通用航空飛行管制條例》等已難以起到有效規制作用。亟待有權機關制定或修改專門的無人機法規，對無人機從生產、銷售、駕駛員、空域、監管部門等方面進行系統規定，形成權威性的行政法規。

2.設立專門機關，理清監督對象

當前國內的無人機的監督主體比較松散、審批效率低下、監督對象不明確是導致了各種無人機“黑飛”事件頻頻發生的主要原因。為了破解這一難題，應當：①設立專門的無人機航空管理工作委員會，將空管、體育、市場監督等相關部門整合在一起，實現監督職權的集中。同時，可在無人機空管委下設立無人機監管分隊，就無人機的違法性問題進行初步審查，從而提高執法、審批效率。②特定行業、特定領域的監管規定。隨著數據化、智能化行政手段的頻繁展開。行政執法取證等各個環節已然都有了無人機的身影。那么對于特定行業、特定領域的無人機監管問題也需要法律進行規制。如當前我國公安機關用于治安管理的“警用無人機”、農業部門用于農業生產的“農業機器人”，當其執行的任務為特殊任務或涉及特定的領域，是否要予以更多的權利和限制？依然需要法律進行架構規制。

3.推進交規制定，完善考核制度

當前法律體系下，從立法上應當：①合理設置無人機禁飛區。由于無人機的飛行空域與傳統航空器相同，應當設置相應的禁飛區域。在人口稠密地區應當設置禁飛區域，以保證國家安全、公共安全、空中安全與隱私權。②設置統一無人機信號標準。由于無人機人機脫離等特征，在超視距飛行時操作者受視野所限，極有可能操作失誤，導致撞擊事故發生。因此有必要設置統一的無人機信號標準。通過信號傳輸能夠將自己的實時狀態發送給附近區域其他飛行時的無人機，以此來規避撞擊的可能。

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