公共政策制定中的底層關懷

【摘 要】 隨著改革開放不斷深入發展，我國經濟發展水平和城市化水平不斷提高，尤其是我國北京、上海等超大城市經濟得到迅速發展，吸引了大量外來人口和勞動力，使城市人口規模不斷擴大。近年來，隨著我國北京、上海等超大城市外來人口地迅速增長，導致許多“大城市病”問題日益凸顯，引起廣大人民群眾地廣泛關注。為了解決有關“大城市病”問題，北京、上海等超大城市政府制定一系列的公共政策，運用行政手段控制人口增長，并且這些政府都不約而同將其重點放在“低端人口”上，因為許多城市政策制定者和居民認為“大城市病”是由人口過多導致的，因此他們采取如“以戶控人”、“以業控人”等政策限制“低端人口”進入城市。隨著這些公共政策的出臺，引發大量學者和網友的熱議。人們不禁發問，“大城市病”真是因人口過多導致的？

【關鍵詞】 特大城市治理 城市病 低技能勞動力

一、公共政策定義和城市發展所帶來的問題

關于“公共政策”的定義不同學者有不同的觀點，有些學者給出的定義非常復雜，而有些定義則相對而言比較簡單。美國政治學家和公共政策學家托馬斯·戴伊提出了一個比較簡單的公共政策的定義，即“政府選擇要做或者不做的事”。[1]學者威廉·詹金斯關于公共政策的定義與戴伊的公共政策定義相比更要精確一些。他認為“為應對特定情境中出現的問題，行動主體或政治行動團體所制定的包含目標選擇、實現目標的手段等的一系列決策”。[2]學者詹姆斯·安德森提出的定義更加專業，他認為“政策是指一個行動主體或一群行動主體解決有關問題的一個有意識的行動過程”。[3]上述三種定義雖側重點有所不同，但都表明公共政策是由行動主體制定的，而大多數行動主體是由政府主導的。中國學者寧騷認為“公共政策制定就是公共組織特別是政府就有關的重要公共問題，按照一定的程序和原則確定目標，規劃、評估和選擇決策方案并將其合法化的過程”。[4]改革開放以來，我國北京、上海等超大城市經濟發展水平和城市化水平進一步提高，并且這些超大城市地理條件優越、擁有巨大的經濟優勢、教育和醫療水平高、公共資源種類豐富以及基礎設施非常完善，因此近年來吸引一批又一批的外來人口向大城市涌入。但是隨著外來人口和勞動力的大量涌入，大城市的“城市病”日益凸顯出來，比如人們經常談論的城市交通擁堵問題、環境污染問題、社會治安下降的問題以及公共資源如教育資源和醫療保障資源等日趨緊張的問題，這些問題都將使本地居民的生活幸福感降低，而外來人口感受到本地居民對自己的冷漠與疏離，這樣長此以往會使彼此的不信任感增強，不利于社會和諧。

二、超大城市有關清理“低端人口”公共政策制定

我國北京、上海等超大城市為緩解城市人口不斷上漲的壓力，解決大城市的“城市病”，中國超大城市的政府紛紛出臺公共政策，減緩城市人口進一步了控制人口規模，超大城市政府都將重點放在控制外來人口上，尤其是低端勞動力上。北京市政府針對對成本較為敏感的務工人員，出臺了“地鐵漲價”、“清理群租房”等提高生活成本的措施，迫使其離開。此外北京提高了對小百貨、小餐館等業態的行業進入標準，同時將與其超大城市定位不符的批發市場、中低端產業搬出，這樣“以業控人”在一定程度上達到清理“低端人口”的效果。2017年11月18日，北京大興區西紅門鎮新建二村發生重大火災，為了避免此類事故再次發生，北京市政府開展了為期40天的安全隱患大排查大清理大整治的專項活動。這次專項活動涉及的對象基本上都是外來勞動力，他們大都從事低端產業，收入低、學歷低而且沒有一技之長、也沒有話語權。雖說北京這次專項整治活動出發點是為了確保人民生命的安全，減少此類悲劇再次發生，但這次專項活動的確或多或少傷害到了低端勞動力的自尊，留在哪座城市工作是個人選擇，任何城市任何人都沒有資格決定他們的去留，正如央視報道曾指出，人口流動在平等自由的社會中應是自愿的，“但是，作為一個群體——而且是一個數量龐大的群體，如果在得不到應有補償的前提下被限時“離開”，不僅老百姓不會信服，在措施執行上也顯得“粗獷”。[5]上海近年來陸續關閉了許多高污染、高耗能、低產能的企業，也使得許多低端勞動力離開上海。而且上海嚴格的落戶政策，許多非戶籍的務工人員無法在自己所工作的城市買房，一些務工人員只能選擇回到家鄉或去其他的城市。廣州政府除了采取提高生活成本，嚴格的落戶等措施外，廣州政府還通過“采取內部疏解，周圍承接的辦法來進一步深入推進廣（州）佛（山）同城化、廣（州）清（遠）一體化，加強廣（州）佛（山）肇（慶）等珠三角區域層面的規劃協調，通過推動區域一體化發展來緩解城市人口壓力”。北京相關統計部門給出的統計數據表明，“2017年末，北京市常住人口為2170.7萬人，比2016年末減少2.2萬人，下降了0.1%”，“2015年末北京市常住人口，與2014年末相比，增加了18.9萬人，但增幅比例是下降的。[6]上海市給出統計數據也顯示，上海2014年的外來常住人口為996.42萬，與之相比，2015年的上海外來常住人口減少近15萬。廣州人口統計部門表示，2010年至2014年5年內，廣州的常住人口總共僅增長了30余萬人”[7]。從上面的數據可以看出近年來超大城市的外來人口出現增速放緩，也說明北上廣政府采取的人口調控政策在一定程度上抑制了人口的增長，甚至有的城市外來人口出現了負增長。從短期來看，政策清理“低端人口”達到了預期的效果，但從長期發展來看，對大城市既是不可持續的同時會給超大城市發展帶來負面的影響。

三、低端勞動力特征和涌進大城市原因

關于低端勞動力，上海學者胡琪認為，“其最大兩個特征為低文化程度和低技能”，[8]比如保潔人員、餐館服務員、保安、快遞人員、藍領工人等，他們大都從事技術含量低且重復性的體力勞動。而且未來隨著經濟水平的不斷提高，人們受教育的程度也普遍得到提高，那么在各類企業、機關團體以及各類服務業中的辦公文員，他們雖然不是體力勞動者，但也被歸為城市低端勞動力。這樣學歷將不再是低端人口的分界線，一些缺乏工作經驗和技能的本科畢業生也將被劃為“低端人口”，這也就是說，剛剛畢業的大學生和初級白領也可被劃分到“低端人口”。人口從一個地區向另一個地區遷移和流動是受趨利本能的影響，美國經濟學家蒂伯特也提出了“用腳投票”模型，這個模型表明居民出于追求自身效應最大化的動機，會主動選擇從福利較低的地區向福利較高的地區流動。北京、上海等超大城市具有經濟水平高、就業機會多、基礎設施完善等優勢，自然會吸引眾多外來人員，尤其是低端勞動力。低端產業在城市的生存和發展是符合城市經濟發展規律，因為其本身就是一種社會經濟現象。一個城市的發展不僅需要高端勞動力，同樣也需要低端勞動力，各種各樣的勞動力在城市集聚，才會促進城市多樣化發展。一個城市到底需要多少低端勞動力主要是由市場供求平衡決定的。但近年來北京、上海等超大城市為了緩解城市人口過多所帶來的壓力，制定許多公共政策限制低端勞動力進入，這些公共政策的制定違背了市場經濟發展準則，長此以往將不利于社會經濟建設和發展，也不利于對社會和諧發展。

四、低高端勞動力具有互補性

外來低端勞動力雖然對城市發展產生一定的負面的作用，但是他們也是促進經濟發展和社會進步不可缺少的重要力量。近年來政府為緩解城市壓力，制定公共政策總是以“控制人口、不控制人才”、“減少低端勞動力，增加高端勞動力”為出發點，但其實這是一種錯誤的思維定式，不僅是對低端勞動力的歧視，而且也不符合社會經濟規律。美國研究發現，“城市中一個高科技產業的就業，可以帶動5個其他行業就業崗位，其中2個是相對高端服務業（如醫生和律師），另外3個都集中在消費型服務業（如售貨員和餐廳服務員）。換句話說，高低技能的勞動力比例大致是1∶1”。[10]同樣表明高技能者與低技能者有互補性。就像上海的摩天大樓里既需要高級的工程師和白領，同樣也需要保安和清潔員。中國現在已經進入后工業化階段，城市化率越高，其服務業在GDP中所占的比重也越高，而且大城市人口還將進一步集聚，人們對消費型服務的需求也越來越強烈。其中，高端技能者因餐館和家政這樣的服務從家務中解放出來，這樣有助于專業化分工，促進社會勞動生產率提高。大量從事消費型服務業的人員都是教育水平不高的低端勞動者，并且他們從事的工作是機器所替代不了的。政府通過各種方式對低技能勞動力數量的限制，結果就是導致此類服務價格上漲，因為該服務人員供給減少了。比如上海保姆的月薪已經超過了香港菲傭的價格。再以打擊群租為例，上海打擊群租后，小時工和保姆的價格又漲了，現在上海住家保姆的月薪普遍已經高于 4500 元。這實際上就是將其服務成本轉嫁到消費者，由城市居民為她們付房租。

五、“低端人口”與“城市病”治理

市場整合帶來經濟集聚和城市規模擴大，吸引一大批外來人員到北京、上海等大城市就業。城市擴張和集聚有利于勞動專業化分工和提高人們的生活質量。但是同時，隨著城市發展也患上了各種各樣的“城市病”。那什么是“城市病”？就是指城市發展會帶來城市自身的一系列問題，比如環境污染、交通擁堵、公共資源緊張、社會治安下降和犯罪率上升等，也被稱為“擁擠效應”。北京、上海等大城市城市規模日益擴大和經濟更加集聚，交通、污染等問題日益凸顯?，F在普遍的觀點認為是因為人口越來越多才會導致越來越嚴重的擁擠和污染。更有甚者將城市擁堵和污染的產生直接歸因于外來人口，認為減少了低端勞動力，這些城市問題就會迎刃而解。于是城市政府政策制定者通過戶籍制度，清理低端產業等行政手段減少城市的低端勞動力。這些做法無疑是偏激的。倫敦、洛杉磯、東京等國際大都市的人口規模大，城市問題多，但也從未采取清理低端產業的措施清理“低端人口”來解決城市發展問題。清理“低端人口”不會減輕城市擁堵程度，更不會改善環境污染。相反，只會剝奪外來低收入人群的生存權，通過行政手段強行驅趕低端勞動力離開大城市，這樣會造成社會不公，不僅使社會治理失控，也會增加城市管理成本。倫敦的燒煤煙霧事件，洛杉磯的光化學煙霧事件發生在半個多世紀以前，可現在它們的城市人口越來越多，還有持續上漲的趨勢，但環境問題卻大大改善了。除此之外，在東京80%以上的人靠地鐵出行，在香港雖然路面窄，但車開得很快，這是因為大家很少開車，大都乘地鐵出行，還有美國大城市如紐約、芝加哥、洛杉磯等人口持續上升，但交通擁堵問題卻沒有繼續惡化。因此我們不能簡單認為是外來人口增多才會導致交通擁堵。外來人口增多，可以多建地鐵，進一步完善高架橋、地下通道等基礎建設。新加坡、倫敦在高峰時段開車進入市中心會征收擁堵費。解決交通擁擠問題不一定要減少外來人口，應該采取少開車，多乘地鐵的思路來解決此類問題。事實上，從發達國家中汲取的經驗，只要我們用適當的措施治理城市，人口多也不會出現嚴重的擁擠、污染問題。同樣犯罪也是如此。犯罪也是可以治理的，而且城市外來人口增多也不是影響犯罪的關鍵因素。但人們現在常常會陷入一個誤區，通常認為城市人口多，尤其是“低端人口”增多，犯罪率也會跟著上漲。大城市的規模集聚產生規模經濟，同樣大城市的犯罪治理也會產生規模效應。比如在街頭安裝攝像頭，因為人口密度大，每個攝像頭監管也多，其對犯罪治理產生的作用更大。再比如最新的研究表明拉丁美洲的犯罪率高不是因為這些國家的特殊性，其影響拉丁美洲犯罪率的主要三個因素是不平等、出境情況和監禁率。這表明犯罪是公共管理問題，只要通過縮小不平等的公共政策，加強打擊力度，犯罪問題就會得到有效治理。所以通過減少外來人口來減少犯罪是不明智的。如通過戶籍制度政策減少外來人口會加劇由身份差異帶來的不平等。他們因為無法享受與本地居民同等的福利待遇，反而這樣會增加犯罪的可能性。

七、結語

工作在建筑工地上的農民工，穿行在風雨中的送餐小哥，工作在餐館里的服務員，高檔小區里的保安和打掃衛生的家政人員等，他們與我們的生活息息相關，他們共同的特征大多是外地人、收入低、沒有存在感和缺少話語權。提及他們往往想到“低端人口”，總會帶有歧視的意味。“低端人口”往往與跟低端產業相關聯，同時文化素質低和技能低也會被劃分到“低端人口”。城市的經濟發展離不開人口的集聚，城市勞動力的多樣化，是城市富有生命力和繁榮的基礎。雖然他們生活和工作在社會底層，他們的衣著不那么光鮮，工作看起來是簡單繁瑣，但他們同樣有屬于自己的尊嚴，和高端勞動力一樣是維持城市正常運轉的不可缺少的勞動力。在2015年習近平總書記就曾指出，“無論時代條件怎樣變化，我們始終都要崇尚勞動、尊重勞動者”。人口聚集是城市經濟發展的關鍵因素，不同的人群在城市中擔任不同的角色，并發揮著不可替代的作用。北京、上海等超大城市的政府運用行政手段清理“低端人口”，比如戶籍制度、嚴格的落戶政策，“以證控人”等，采用這些公共政策限制外來人口尤其是低端勞動力的進入大城市。長期下來，這類政策不僅違背市場經濟的準則，而且還會激發社會矛盾。所以有關清除“低端人口”公共政策的制定，務必需要引起我們的重視。黨的十九大報告指出，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高的要求，而且在民主、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”。但為了解決大城市的“城市病”，使人民生活更加幸福快樂，政府也不應該制定清理“低端人口”的政策，甚至是使用行政手段暴力驅趕低端勞動力，因為這種做法很可能是失敗的，也不能獲得明顯持久的效果。一個城市的繁華和活力在于“人性”，正是城市發展提供了多樣化的選擇。中國現在存在的問題就是忽視了人口聚集所帶來的好處，反而夸大了由人口集聚帶來的壞處。

【參考文獻】

[1] Thomas R.Dye，Understanding Public Policy （Engle wood Cliffs，NJ：Prentice-Hall，1972）：2.

[2] William I.Jenkins，Policy Analysis：A Political and Organizational Perspective （London：Martin Robertson，1978）.

[3] James E.Anderson，Public Policy Making：An Introduction，3rd ed. （Boston：Houghton Mifflin Company，1984）：3.

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[5] 央視：不論以什么名義都不能踐踏外來人口的尊嚴.[N].2017.

[6] 北京2017年末常住人口2170萬人，17年來首現負增長.[N].2018.

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[8] 對我國超大城市低端勞動力調控的反思.[J].胡琪.2015.10.

[9] World Bank，World Development Report 2009：Reshaping Economic Geography，2008.中譯本見世界銀行編：《2009年世界發展報告：重塑世界經濟地理》，胡光宇等譯，北京：清華大學出版社，2009年。

[9] 城市繁華離不開“低端產業”.[J].彭曉玲.2016.9.23.

[10] E.Moretti，The New Geography of Jobs，Boston/New York：Houghton Mifflin Harcourt，2012.

[11] 陸銘.大國大城.上海人民出版社.2016.08.

作者簡介：宋曉瑩（1992年-），女，漢，吉林省柳河縣，研究生在讀，廣西師范大學，公共政策研究方向