淺談我國征地補償制度的演進與不足

【摘 要】 隨著城市的不斷擴張，大量農(nóng)戶的土地被占用，不合理的征地制度導致農(nóng)民對所得補償不滿意，征地矛盾頻頻發(fā)生，為了更好的維護失地農(nóng)民的權(quán)益和化解征地矛盾。本文以完善我國征地補償制度為目的，通過對我國征地補償制度進行梳理，科學的把握現(xiàn)行我國征地補償制度的各種不足，最后根據(jù)我國征地制度的不足提出了完善征地程序、引導失地農(nóng)戶自主就業(yè)和拓寬安置渠道等建議。

【關(guān)鍵詞】 補償政策 發(fā)展脈絡(luò) 建議

一、新中國成立以來征地補償安置政策的發(fā)展脈絡(luò)

（一）補償安置政策的萌芽階段（1949年-1978年）

新中國成立時，我黨為了集中全國的人力、物力、財力徹底解放全中國，出臺了一些土地征收方面的措施，如中央政府于1950年出臺了《城市郊區(qū)土地改革條例》，該條例首次對被征地農(nóng)民的補償進行了規(guī)定。 1966年-1976年文化大革命期間，我國征地補償工作基本停滯。

這一階段，我國的征地補償政策是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，盡管其遭受了人民公社和文化大革命的重創(chuàng)，征地農(nóng)戶的補償標準也比較低，但是被征地農(nóng)戶的就業(yè)和生活基本上可以得到解決和保證，所以當時的征地矛盾也并不凸顯。

（二）補償安置政策的形成階段（1978年-2003年）

1978年我國實行改革開放，城市的工作中心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，對土地的需求量增大，而且農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制。為了適應(yīng)新的環(huán)境，國務(wù)院于1982年頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》，該條例第九、十條明確提出了土地補助費按照年產(chǎn)值的3-6倍進行賠償，安置補助費按照年產(chǎn)值的2-3倍進行賠償，但是兩項的總和不得超過其年產(chǎn)值的20倍。

這一階段，我們可以看出隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國城市化進程不斷加速，越來越多的耕地不斷被占用，農(nóng)民也不斷失去土地。雖然國家在不斷地提高失地農(nóng)民的補償標準，但是取消農(nóng)民的就業(yè)安置政策，無疑對農(nóng)戶是致命的打擊，瞬間使其處于城市的劣勢地位，最終導致既失地又失業(yè)的農(nóng)民對政府強烈不滿，從而引發(fā)了許多社會問題。

（三）補償安置政策的調(diào)整和深化階段（2004年-至今）

面對不斷加深的社會矛盾，我國的征地補償制度也進行了不斷的變革和改進。2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第十二條明確提出土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼，并且首次提出統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合統(tǒng)一地價等概念。之后國辦發(fā)29號文件又提出要加強對被征地農(nóng)民的培訓工作，努力促進被征地農(nóng)民就業(yè)，并將被征地農(nóng)民納入社會保障體系中去。該文件的出臺為之后的“土地換保障”奠定了法律基礎(chǔ)。

這一階段，我們可以看出我國的征地補償政策在逐步的完善，不僅提出了統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價標準，使征地補償更加接近市場價格，而且還將被征農(nóng)戶納入社會保障體系中并增加了一些安置途徑，雖然說這些辦法、方法、途徑?jīng)]有完全化解被征地農(nóng)民和政府的矛盾，但其確實對失地又失業(yè)的農(nóng)戶起到了一定的保障作用。

二、我國征地補償政策的不足

（一）征地補償標準低

從我國的征地補償制度的發(fā)展脈絡(luò)我們可以看出，2004年之前我國采用的“年產(chǎn)值總值法”和“年產(chǎn)值倍數(shù)法”都是圍繞被征農(nóng)地的年產(chǎn)值進行補償?shù)模M管之后國家在不斷的調(diào)整年產(chǎn)值的補償倍數(shù)，甚至補償上限也在不斷的提高甚至打破30倍，但是這種以年產(chǎn)值的若干倍數(shù)進行補償?shù)姆椒ㄊ冀K是圍繞農(nóng)地收益進行的，這就無疑對那種所處區(qū)位條件好和征地前幾年農(nóng)地產(chǎn)量正好下降的農(nóng)戶造成了不公，從而引發(fā)了許多征地矛盾。

（二）征地補償方式單一

從我國的征地補償制度的發(fā)展脈絡(luò)我們可以看出在改革開放之前，國家征收土地，采用貨幣補償和就業(yè)安置相結(jié)合來補償被征地農(nóng)戶。在改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，外企不斷地進入城市，政府對農(nóng)戶的就業(yè)安排已無能為力，于是在土地法中刪除了對被征農(nóng)戶的就業(yè)安置補償，可以看出我國現(xiàn)行的一次性貨幣補償方式就比較單一了。

（三）征地補償范圍狹小

我國的補償范圍狹窄主要包括土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附作物補償費這四種，可見我國的補償項目還僅限于與被征土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟補償上，所以我國補償水平的低下不僅與補償標準的不合理有直接聯(lián)系，還與補償范圍的狹窄相關(guān)。

（四）征地程序不合理

我國土地法規(guī)定，“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的村集體和農(nóng)戶的意見，若發(fā)生爭議由批準征用地的人民政府進行裁決”。可以看出我國的征地補償方案是政府制定好之后，一邊實施再一邊聽取農(nóng)戶的意見，而且農(nóng)戶根本沒有反駁的機會。即使農(nóng)戶不滿意政府的補償方案，也是向制定方案的政府提起申訴，而政府并不會偏向農(nóng)民的。

三、改進征地補償安置政策的建議

征地補償?shù)年P(guān)鍵就在于補償標準和安置方式，而我國的征地補償未能按征地后土地用途和市場價格進行補償，而且征地水平低并得不到大幅度的提升，是我國征地補償長期面臨的問題，并且只要我國的經(jīng)濟體制暫時不發(fā)生改變，土地完全按市場價格進行補償是行不通的。所以我從擴寬征地補償方式和規(guī)范征地程序的角度對我國的征地補償制度提出一些建議。比如鼓勵農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)、政府實施公開的征地程序、政府實施多元的征地安置方式等。

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作者簡介：李文娟（1993-），女，漢，山西晉城人，山西財經(jīng)大學碩士研究生，研究方向：土地利用規(guī)劃