嘉興市深化戶籍制度改革的思路和對策研究

邢磊　肖建

摘 要 嘉興市戶籍制度改革一直走在浙江省前列，改革過程中主要存在中央頂層設計滯后與地方先行實踐之間的矛盾、放開落戶限制與城市承載力之間的矛盾、推進新型城鎮化與農民不愿進城之間的矛盾，進而據此提出調整遷移政策、推進賦權增利等4條對策建議。

關鍵詞 戶籍制度 改革思路 對策

戶籍制度已經成為阻礙中國工業化、城鎮化、現代化道路上一道堅固的藩籬，徹底拆除這道藩籬勢在必行。然而，戶籍制度這道藩籬如何破除？破除的進程快慢？如何平衡公平與效率？全國各地一直在“摸著石頭過河”。由于各地戶籍制度改革的現實條件、出發點、動力機制等不盡相同，所以呈現出不同的改革模式與突破路徑。綜觀全國各地戶籍制度改革的探索與實踐，其主要沿著兩條主線進行：一條是逐步降低落戶城鎮的門檻；另一條是逐步統一城鄉基本公共服務。

一、嘉興戶籍制度改革前期探索與實踐

（一）嘉興戶籍制度改革的歷程

進入21世紀以來，戶籍制度改革日益成為社會關注的焦點，也是城鎮化過程中的難點。嘉興戶籍制度改革起步較早，2003年海寧市在全省率先開展戶籍登記制度改革試點工作。2004年，《嘉興市城鄉一體化發展規劃綱要》將推進全市城鄉一體化戶籍管理制度改革列為一項重要內容。2008年，以開展統籌城鄉綜合配套改革為契機，嘉興出臺了《關于改革戶籍管理制度進一步推進城鄉一體化的若干意見（試行）》（嘉委〔2008〕21號），在全國率先取消“農業戶口”和“非農業戶口”的性質劃分，建立全市城鄉統一的戶口管理制度。2012年，根據省政府《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革試點的實施意見》（浙政函〔2011〕117號）精神，選擇秀洲區作為省級戶籍改革試點。

（二）嘉興戶籍制度改革的主要舉措

1. 率先建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度。實行城鄉統一的戶口登記制度，率先取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，實行城鄉統一的戶口登記制度，按照公民經常居住地登記戶口，將城鄉居民統一登記為“居民戶口”。建立城鄉統一的戶口遷移制度，以具有合法穩定住所、穩定職業或生活來源為戶口遷移條件。實行按居住地劃分的人口統計制度，調整原有的農業與非農業人口統計口徑，并逐步實現按公民職業區分統計農業和非農業人口。

2. 逐步統一城鄉基本公共服務。按照“率先并軌、逐步并軌、維持現狀”原則，率先實現了醫療保險、養老保險、失業保險及就業服務、高齡老人補貼、困難學生補貼、最低生活保障等公共服務并軌；逐步實現城鄉退役士兵優撫安置等制度并軌；根據相關制度安排，承認差別維持現狀，如農業人口的“三權”權益、司法賠償等方面。

3. 鼓勵農民通過“兩分兩換”向城鎮集聚。創新推行“兩分兩換”政策，通過將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以土地承包經營權換股、換租、增保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進向城鎮集中居住，轉換生活方式。有地居民通過土地置換轉為無地居民后，全面享有城鎮居民待遇，其在農村的部分權益繼續享有，諸如村集體經濟組織成員身份不變、享有農村計劃生育政策不變等。

二、嘉興戶籍制度改革面臨的問題

（一）中央頂層設計滯后與地方先行實踐之間的矛盾

戶籍制度改革并不只涉及戶籍本身，更牽扯到社會權利、社會保障和福利等諸多制度性改革，可謂“牽一發而動全身”，在沒有中央政府做好頂層設計，推進相關配套制度改革條件下，單純依靠地方政府局部性、片段式的改革，已經很難取得更大的實質性進展。例如，人口統計方面，嘉興已經實行按照居住地劃分統計城鎮人口和農村人口，而國家依然按照農業和非農業戶口性質統計人口信息，導致嘉興必須按照兩套制度統計人口，從而增加工作難度與成本等。又如統一城鄉戶口后戶入城農民身份適用性問題，對于司法方面的人身損害賠償而言，“帶權進城”農民賠償標準到底是按照城市居民身份獲賠，還是按照農村居民身份獲賠。另外，中央對于戶籍制度改革已推出相關頂層設計，但是相關配套政策與實施細則出臺緩慢，致使地方只能等待觀望，建立“錢隨人走”財政轉移支付制度是推進戶籍制度改革的關鍵問題，但是相關政策遲遲不能落地，造成農業轉移人口流入地政府因難以承受高額成本而延緩市民化步伐。

（二）放開落戶限制與城市承載力之間的矛盾

根據專家按照現代田園城市理論測算，嘉興3915平方公里最佳人口容量為380萬人，最大人口容量為530萬，中間值為420萬人。2015年嘉興戶籍人口349.48萬，新居民人口231.13萬，合計總人口為580.61萬。根據國務院和浙江省《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》文件規定，嘉興五縣（市）須全面放開落戶限制及市本級須有序放開落戶限制，符合落戶條件的人口介于162.9萬至231.13萬之間。根據2016年3月嘉興戶籍改革領導小組所做的落戶意愿調查可知，有18%的新居民有明確落戶意愿，由此可知，嘉興戶籍人口總量將介于378.8萬至391.1萬之間，人口數量逼近中間值。隨著全國范圍內農村產權制度改革的深入推進，“三權到人、權隨人走、帶權進城”將基本實現，農民工落戶城鎮的意愿將隨之提升，嘉興戶籍人口數量將可能在較短時間內逼近或超過最大人口容量，這將給嘉興資源承載力帶來極大的壓力。

（三）推進新型城鎮化與農民不愿進城之間的矛盾

新型城鎮化的核心是以人為本，通過有序推進農業轉移人口市民化，以達到提高人口素質、促進人的全面發展和社會公平正義、使全體居民共享現代化建設成果的目標。推進以人為核心的新型城鎮化在中國方興未艾，然而嘉興的實際情況卻不僅是本地農民落戶城鎮不愿進城，并出現了逆城市化現象，而且新居民落戶的意愿也不高。究其原因：一是隨著經濟社會的快速發展和統籌城鄉綜合配套改革的深化完善，嘉興城鄉差距日益縮小，農民能夠享受到與城市一樣的基本公共服務，城市對農民的吸引力下降。二是當前城市提供的基本公共服務，特別是在失業救助、就業扶持及住房保障等方面的低水平，導致就業穩定性和收入水平較低的退權進城農民一旦失業，可能無法維持在城基本生活，而在農村有房有地至少能維持生存。三是“三權”流轉或置換所獲得的補償與征地補償有較大差距，更遠低于農民的預期，留在農村堅守“三權”成為農民理所當然的選擇。

三、嘉興進一步推進戶籍制度改革的思路與政策建議

（一）調整遷移政策，推進賦權增利

1.調整完善戶口遷移政策。嘉興作為人口承載壓力較大的地區，在充分遵照國務院和浙江省關于進一步推進戶籍制度改革意見的條件下，針對不同城市級別和人口來源，分類制定戶口遷移條件，在相關政策允許范圍內因地制宜從嚴設定條件以達到控量提質目標，以避免因政策洼地而造成大量外來人口的集中涌入。一是對于本市戶籍居民，特別是有地農民，可允許其在全市域范圍內實現真正的自由遷徙，通過放寬集體戶口設立限制，允許小區物業、工商企業、街道（鎮）等設立集體戶口以接納戶籍居民落戶，不因不具有產權房而影響落戶，便于有地居民，特別是新生代有地居民向城鎮集聚。二是對于來源于市外的新居民，在全面放開縣（市）落戶限制前提下，為了避免出現短時間內大規模集中落戶情況，合法穩定住所放寬至租賃房屋為公共租賃住房，并以持有居住證年限或參加社保年限等輔助條件對新居民進行排序，排序靠前的優先落戶。對于技能型人才、大中專畢業生等可以進一步放寬落戶條件。三是優先考慮舉家遷徙在城市就業的農民工和高層次人才，全面放開他們的落戶限制，應該明確針對舉家遷徙農民工和高層次人才制定專門政策。

2.逐步實現普惠型社會福利。對于走在戶籍制度改革實踐前列的嘉興來說，對戶籍居民要進一步推進城鄉基本公共服務的均等化。一是逐步實現福利政策制度與標準的統一。根據戶改參與部門梳理出來與戶籍掛鉤的針對個人的政策福利有34項，已有19項實現城鄉無差別，15項有差別。從湖州德清的戶改經驗可知，2015年實現了城鄉福利政策的完全統一，僅增加財政支出3572萬元，其中，醫療和養老補助合計達2800多萬元，其他諸如最低生活保障、退役士兵安置補助、住房保障、民政救助等增加700多萬。嘉興在醫療保險、養老保險、最低生活保障等方面已經實現了城鄉統一，所以說，現階段完全統一城鄉政策福利并不會對財政帶來較大壓力。二是要逐步實現對常住人口基本公共服務的全覆蓋。讓新居民立即享有所有基本公共服務顯然是不現實的，總體思路是使新居民享有基本公共服務的方式從原來的“高門檻、一次性”過渡到“低門檻、漸進式”。對于初等教育、公共衛生、就業培訓等影響人力資本積累和一生發展的公共服務優先給予，并予以持續改善；對于醫療保險、養老保險、失業保險等由企業和個人繳費為基礎的，權利與義務對等的，應鼓勵新居民參與。

（二）創新人口管理，構建服務體系

1.完善居住證制度。一是要嚴格執行新居民居住登記制度，強化新居民網格化管理。一方面，抓好新居民綜合信息的登記，注重源頭信息收集管理，做到應登盡登；另一方面，強化對新居民居住證的簽注工作，把握新居民居住狀態，真正做到“人來登記、人走注銷”，以提高精細化管理水平。二是拓展居住證的使用功能，建立以居住證為標識的“一卡通”式新居民公共服務提供體系，便于新居民方便、快捷、高效地享有基本公共服務。三是擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍與質量，除國家居住證暫行條例規定應提供的基本公共服務與便利外，嘉興應根據自身資源承載能力、財政承擔能力等實際情況，以居住證持有年限或參加社保年限為條件，階梯式賦予新居民諸如政治參與權利、高考資格、民政救助、最低生活保障、公共租賃住房等公共服務。四是建立“居轉戶”制度通道，以持有居住證和參加社保年限為主要控制指標建立落戶通道，而不以是否擁有合法產權住房作為必要條件。

2.優化積分制管理制度。嘉興在積分制運用管理方面已取得一定的經驗與成效，進一步優化積分制管理有利于逐步實現向新居民提供差別化、梯度累進的基本公共服務。一是進一步完善積分制管理辦法。一方面要調整新居民參與積分的資格條件，逐步探索開展新居民全員積分制管理；另一方面要優化積分制管理計分標準體系，計分項目與計分分值設定應該以嘉興經濟社會轉型升級對不同人才的需要為導向，以吸引和留住經濟社會發展所需要的各類人才。二是全面推行新居民積分制管理。在教育領域實踐積分制已經取得良好成效的基礎上，將積分制應用到公共服務的全領域，以積分值的高低差別化、梯度累進地享受基本公共服務。三是制定市域范圍內積分互認銜接辦法。為了消除新居民從一個縣（市、區）轉移到另一縣（市、區）就業而需重新開始積分所帶來的新的分割與不公平現象，嘉興有必要出臺縣、市、區間積分互認銜接辦法，以使新居民能夠更加公平地享有基本公共服務，以有利于勞動力流動和城市化的深化。

（三）完善產權改革，保障合法權益

1.推進農村產權制度改革。一是全面完成農村集體產權確權登記頒證工作，深入落實農村土地承包經營權，實現確權辦證率100%；完善農村宅基地使用權和農房所有權確權登記發證，實現宅基地100%確權發證，農房100%完成測繪；加快推進農村合作社股份合作社改革，明確農民社員身份，將村集體經濟凈資產全部折股量化到社員。二是深入推進“確權賦能”工作，明確戶口遷移與退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權脫鉤，充分尊重農民意愿，“帶權進城”或“帶資進城”由農民自由選擇。三是明確賦予農村產權關鍵權能，對于承包地，確立承包地經營權的抵押權與出資權等關鍵權能；對于集體建設用地，在原有的占有、使用、收益權能基礎上，賦予集體建設用地抵押權、擔保權、作價出資等權能；對于宅基地，明確農民對宅基地擁有排他的使用權、收益權、轉讓權、處置權、抵押權、擔保權，甚至繼承權等；對于集體資產股權，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能。

2.健全農村產權流轉交易市場體系。一是加快將土地流轉服務中心升級為農村產權交易中心，實現鎮（涉農街道）村全覆蓋。有序擴大交易品種，農戶承包土地經營權、農村集體經營性資產、股份經濟合作社股權等，統一納入農村產權交易平臺進行公開交易。二是深化農村金融改革創新，推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款、農村資金互助等試點，有效盤活農村資源、資金、資產。三是鼓勵各種交易中介服務發展，為農村產權流轉交易提供市場化服務體系。市場化交易中介服務主要包括市場信息收集發布、資源資產評估、交易代理、金融保險服務、法律法規政策咨詢及代理等。把培育市場化中介服務體系作為農村產權流轉交易市場建設的關鍵環節，予以重點關注和推進。

（四）加強財力保障，建立成本分攤

1.建立健全各級政府分攤機制。充分發揮政府在市民化公共成本中的主體作用，關鍵還在于建立中央政府、地方（下轉第頁）（上接第頁）政府、企業和個人之間合理的成本分攤機制。當前農業轉移人口公共服務的財政分攤機制不完善，中央和地方政府之間公共服務支出責任劃分不合理。今后除了要考慮進一步加大對地方的一般性轉移支付外，要更多考慮農業轉移人口的公共服務支出內容，與各地吸收和承載農業轉移人口的數量掛鉤，與地方提供基本公共服務均等化水平的掛鉤，通過按常住人口安排財政轉移支付和增加直接稅等改革措施，形成地方政府吸納外來人口的激勵機制。同時，地方財政要以農業轉移人口的各項民生支出為重點，優化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。

2.建立和完善多元化財政籌資渠道。開拓和創新多樣化的財政籌資渠道，建立和完善新型城鎮化投入穩定增長機制，是解決農業轉移人口市民化成本日益增長問題的有效途徑。傳統的財政籌資渠道主要包括發行政府債券和轉讓土地。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，明確指出地方政府也允許發行市政債券。建議嘉興市政府加快建立健全市政債券的發行制度、評級制度、績效考核制度以及責任追究制度，并規范市政債券資金和土地轉讓資金的管理，加大對推進農業轉移人口市民化的資金傾斜力度；充分發揮嘉興市政府投融資平臺的引導作用和市場的主體作用，建立完善透明的投融資機制。積極嘗試政府與社會資本合作的模式，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明的方式，吸引社會資本參與農業轉移人口市民化的基礎設施建設。

（作者單位為嘉興學院應用技術學院）

[作者簡介：邢磊（1982—），女，碩士，講師，主要從事區域經濟研究。肖建（1978—），男，碩士，助理研究員，主要從事科技管理研究?；痦椖浚罕疚南?015年浙江省教育廳一般科研項目（編號：Y201534129）；2016年浙江省社科聯研究課題（編號：2016N11Y）的部分研究成果。]

參考文獻

[1] 潘家華，魏后凱，等.中國城市發展報告：農業轉移人口的市民化[M].社會科學文獻出版社，2013.

[2] 國務院發展研究中心課題組.農民工市民化制度創新與頂層政策設計[M].中國發展出版社，2011.