精準扶貧政策落地困境及對策分析

吳豪

[摘要]精準扶貧政策是新時期黨中央、國務院為加快全面建設小康社會步伐提出的國家扶貧方針，表明我國的脫貧攻堅工作已進入決勝沖刺階段，在落地實施過程中雖然取得良好成效，但也面臨著許多困境和難題，主要表現在精準識別、精準幫扶、精準管理等方面，深入分析精準扶貧政策穩步推進過程中面臨的難題及原因并探尋出相應的解決之道才能保證我國脫貧攻堅工作有條不紊地推進，確保扶貧工作實際成效。

[關鍵詞]精準扶貧 困境 對策

習近平總書記2013年11月在湘西考察時首次提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”隨后經過黨中央、國務院認識的不斷深化，精準扶貧政策成為國家脫貧攻堅工作的方法指南并取得顯著進展，但同時也暴露出該政策在落地過程中面臨的許多困境，需要探索出相應對策才能保證精準扶貧政策實際成效。

一、精準扶貧政策內涵

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

二、精準扶貧政策實施現狀

十八大以來，隨著精準扶貧政策的實施，我國脫貧攻堅工作取得顯著成績。2013年至2017年5年間，累計脫貧6800萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%。不少地區在推動精準扶貧政策實踐過程中取得成功經驗，例如廣東的“雙到”扶貧模式，通過“規劃到戶、責任到人”的工作思路穩步推進扶貧工作。雖然準扶貧政策總體上對我國的脫貧攻堅工作發揮指導作用以及取得良好成效，但也有一些難題需要解決。

三、精準扶貧政策落地困境

精準扶貧工作經過中央到地方政府的全力推行取得顯著成績，但同時面臨著許多困境，主要體現在精準識別、精準幫扶以及精準管理等方面。

（一）精準識別困境

（1）部分貧困戶被排斥。當前各地的精準識別嚴格按照“六個標準”和“九條紅線”，開展建檔立卡以及精準識別“回頭看”工作，但還是有不少真正困難的群眾因為主觀或客觀原因被排斥在外。其中包括少數村干部或者縣鎮領導優親厚友，利用職權之便主觀確立貧困戶等

（2）農戶參與度不高。在各地進行貧困戶精準識別的過程中，一般都需要經過自主申請、民主評議、群眾評議、入戶調查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等流程，但農村空心化現象越發嚴重，青壯年勞務輸出，留守在家的多是老、弱、病、幼等群體，對村集體事務參與度不高，據有關調研指出不少留守在家村民直言民主評議等精準識別過程中的重要環節是自己得不到利益，又浪費時間的形式主義活動。

（3）貧困識別標準單一。在部分地區仍然是以單一的人均年收入作為識別貧困戶的唯一標準，2013年國家規定的貧困線標準是人均年純收入低于2736元即為貧困人口，2016年國家規定的貧困線標準是人均年純收入低于2952元即為貧困人口。但是農村社會情況的復雜性以及村民收入的隱秘性、動態性和多樣性使得精準識別過程存在死板教條的弊端，使一部分收入處于臨界點的實際貧困人口以及收入達標但實際因病致貧或其他原因致貧的貧困人口未被識別進入貧困系統。

（二）精準幫扶困境

（2）產業扶貧項目缺失。產業扶貧是指以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為杠桿的扶貧開發過程，是促進貧困地區發展、增加貧困農戶收入的有效途徑。但是在不少貧困地區特別是老少邊窮地區，本身自然條件惡劣，基礎設施薄弱，先天發展優勢不足，找不到特色產業作為發展支柱使得即使投入大量扶貧資金也收效甚微。

（2）幫扶缺乏差異性。精準幫扶是精準扶貧工作的關鍵，強調因戶施策，確保幫扶措施和效果落實到戶、到人，其前提是做好精準識別工作，通過在貴州、重慶部分地區的實地調研來看，存在針對貧困人口的幫扶工作缺乏差異性現象，不管是因病致貧、因學致貧還是其他原因，當地政府采用的扶貧政策都是予以扶貧資金支持，加上少量優惠政策，總體上屬于輸血式的漫灌扶貧。

（3）貧困戶自身脫貧斗志不強。精準扶貧應該包括經濟扶貧和文化扶貧兩個方面，一味投入大量扶貧資金、扶貧資源而不從文化上扶貧會加大精準扶貧的難度，甚至會造成扶貧實扶懶扶墮的現象，在一些偏遠地區的農村，由于接受教育機會的缺乏以及受整體文化氛圍的影響，存在進入貧困戶后不想退、沒進貧困戶爭當貧困戶的現象。

（三）精準管理困境

精準管理是精準扶貧的保證，包括農戶信息管理、陽光操作管理、扶貧事權管理等方面，在實際的操作過程中也面臨著不少困境。

（1）農戶檔案信息管理落后。按照國家要求要建立貧困戶的信息網絡系統，將扶貧對象的基本資料、動態情況錄入到系統，實施動態管理。部分地區的農戶信息管理系統落后，存在少數農戶在達到退出標準時未能被真正識別及時退出和一些已脫貧農戶又因病等原因致貧而未被重新識別進入系統。對于農戶的檔案管理，不少地方存在突擊現象，在年末或某一時間節點集中填寫扶貧手冊與扶貧檔案，使扶貧檔案管理工作缺乏客觀性與公正性等問題。

（2）扶貧項目及資金使用公開機制不健全。在某些地區存在相關扶貧政策及程序公開機制不規范以及扶貧資金被隨意挪用等現象。在調研中通過走訪部分村民，發現存在一定程度上的貧困戶公開機制不完善，不少村民表示不知道自己村上誰是貧困戶。扶貧資金被侵占挪用冒領現象也屢禁不止，例如2013年至2015年，陽江市陽西縣儒洞鎮黨委原常委、常務副鎮長陳華基利用職務便利，虛構公路排水溝及護坡工程項目，騙取“一事一議”獎補資金29.67萬元后私分等。

（3）扶貧工作多部門協調難。扶貧工作是一個全面系統工程，需要多部門之間通力配合才能確保扶貧成效，但各部門因為工作性質和部門利益的不同，在推進精準扶貧工作中難免會出現協調難的困境，同時由于各個部門在扶貧工作中扮演的角色不同，很容易產生各自為政的現象，缺乏對扶貧工作的一個系統性全局性的考慮與規劃，造成資源分散、管理分治的“多龍治水”扶貧工作狀況。

四、精準扶貧政策困境對策分析

（一）制定科學合理的貧困人口識別標準

精準識別是精準扶貧工作有效開展的前提，要制定科學合理的貧困人口識別標準，建立動態管理與考核機制，保證貧困人口能夠及時進入系統以及達到脫貧標準的貧困群眾能夠及時退出。這需要改變單一的以人均年收入指標作為識別貧困人口的標準，而考察多方面綜合因素，例如通過考察基本吃、穿、住房保障、醫療保障、義務教育保障等與人均年收入相結合等，同時積極調動村民參與精準識別中的民主評議、群眾評議等環節，要強化識別過程中的公示環節，建立嚴格的責任制，防止少數干部因優親厚友而侵占貧困戶名額，造成識別過程的不合理。

（二）提高精準幫扶實效

精準幫扶是精準脫貧的關鍵環節，需要因地制宜地實施行之有效的幫扶措施。在適合發展產業扶貧項目的貧困區應該大力發展，充分發揮地緣優勢，立足實際讓貧困群眾能夠就地脫貧。要因戶施策，提高精準幫扶的精準度，切記一刀切的模式，針對貧困戶的致貧原因要提出相應的有效幫扶措施，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游。要經濟扶貧與文化扶貧相結合，在全力推行經濟扶貧的同時要加大文化扶貧力度，“脫貧先立志”，加大對貧困群眾的思想宣傳工作與輿論引導工作，改變爭當貧困戶的錯誤思想以及扶懶扶墮等錯誤的扶貧工作。

（三）實施嚴格的精準管理制度

精準管理作為精準扶貧工作的重要保障，對于精準扶貧工作的穩步推進具有重要意義。要建立農村地區精準扶貧陽光管理機制，對于貧困群眾的檔案信息管理要動態化、常態化。要健全扶貧項目及資金使用公開機制，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對象、扶貧項目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對象的全過程公開。要協調部門之間的利益，提高通力配合程度，促使各部門能夠做到心往一處想，勁往一處使，把貧困群眾的利益放在第一位，積極為貧困群眾謀福利，引導他們早日脫貧，共同邁進小康社會。