法治政府建設(shè)進程中的政府績效評價的研究

蔡京津

[摘要]現(xiàn)代化法治政府建設(shè)過程中，為了全面提升法制化建設(shè)水平，需要強化政府績效的評價工作，將績效評價與法治政府建設(shè)有效地聯(lián)系在一起，通過績效考核結(jié)果的有效應(yīng)用，倒逼法治政府建設(shè)水平的提高，并且為后期的政府實現(xiàn)有效的績效評價發(fā)揮有效的促進作用。

[關(guān)鍵詞]法治政府；績效評價；研究分析

在當前中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)的過程中，全面實現(xiàn)依法治國是總趨勢。其中，推進法治政府建設(shè)是核心和關(guān)鍵，同時也是推進中華民族偉大復興順利進行的重要保證。在偉大中國夢塑造的當下，政府作為國家連接和人民群眾的主要機構(gòu)之一，自從1978年改革開放以來，法治政府建設(shè)與組織考核評價等經(jīng)歷了多個階段的發(fā)展，且改革力度很大。在不同階段的發(fā)展中呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，在此過程中極大推動了法治政府的建設(shè)。

一、中國法治政府建設(shè)分析

（一）“權(quán)力關(guān)進籠子”的法治政府建設(shè)過程分析

中國法治政府建設(shè)的進程中，最為根本的目標是將政府的公共權(quán)力裝進籠子，在全面內(nèi)外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，保證人民群眾的利益最大化。當今這個時代，法治政府建設(shè)，依法建設(shè)法治政府，必須始終堅持為人民服務(wù)的原則，保證每一項公共權(quán)力的實施能夠符合人民群眾的利益。這一理念提出的主要依據(jù)則是政府工作人員承擔了相應(yīng)的法定責任和法律責任。在法治政府建設(shè)的過程中，具體工作主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨依法執(zhí)政、政府依法行政、公民依法參與國家管理三個方面。縱觀歷史而言，我國法治政府建設(shè)中，經(jīng)歷了四個階段，具體如下：

恢復重建階段。十一屆三中全會提出“有法可依”為法治建設(shè)目標。1982年頒布了新憲法，正式標志著法治建設(shè)回歸到正軌上。在全面依照人民當家做主的原則、法律科學原則、重新修訂憲法，重新確立了法律的至高地位和權(quán)威。同時，在憲法中明確規(guī)定國家行政機關(guān)都必須在法律范圍內(nèi)活動，任何組織和個人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)；恢復原有法制，重點落實立法，從根本上改變了我國政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域無法可依的局面；改革政府機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能。

初現(xiàn)效果階段。這一階段主要是從20世紀90年代初開始執(zhí)行的，在全面貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》基礎(chǔ)上，標志著我國法治政府建設(shè)取得了重大的突破，這也標志著我國法治政府建設(shè)進入了關(guān)鍵性的階段，這也是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的結(jié)果。這一階段行政管理融入更具“規(guī)范和控權(quán)”的職能；政府職能更加健全，責任政府、有限政府、誠信政府、透明政府、服務(wù)政府的建設(shè)成為法治政府建設(shè)的主要目標。

實質(zhì)法治階段。中共十五大之后，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，成為法治國家建設(shè)的重要目標。在實際全面建設(shè)中國特色社會主義法律體系的過程中，尤其是在黨的十四屆三中全會后，我國陸續(xù)出臺了《國家賠償法》、《行政處罰法》等法律與法規(guī)。對于政府依法行政的范圍、方向、手段等進行了明確的規(guī)定，在完善政府信息公開、行政訴訟和行政賠償制度建設(shè)基礎(chǔ)上，有效地提升了法治政府的建設(shè)水平。

全面推進階段。習總書記在黨的十八大后，明確提出了我國建成法治政府的時間進度，要求在2020年法治政府必須全面建設(shè)完成，實現(xiàn)全面建成法治政府的基本目標。黨的十八大形成的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確指出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的理念，嚴格要求在形成科學化的法治建設(shè)指標體系和考核標準的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對法治政府的法治建設(shè)狀況進行有效的績效評價，并且將績效評價結(jié)果反饋在政府的后續(xù)管理中。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對法治政府建設(shè)目標和建設(shè)時間進度表有了明確的闡述，整體上標定了法治政府建設(shè)的目標和建設(shè)的責任。

（二）“治國治權(quán)”的法治政府建設(shè)目標

法治政府建設(shè)目標是當前國家發(fā)展過程中目標體系的重要組成部分，也是依法治國總目標的子目標之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”正式確定為法治政府建設(shè)的六項目標，這六大目標設(shè)定的邏輯指向為“治官治權(quán)”。《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中同樣對中國進一步建設(shè)法治政府提出了明確的規(guī)定，從規(guī)范行政立法、科學民主決策、公正文明執(zhí)法、完善政務(wù)公開、明確有力監(jiān)督等方面加強對法治政府建設(shè)的測量和分析。

（三）中國法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀分析

就當前而言，中國大部分的政府機構(gòu)績效評價往往都是遵循的目標性考評，而無法全面落實現(xiàn)代化績效管理理念，尤其是政府績效評價的實現(xiàn)。而對于中國法治政府的建設(shè)而言，有效落實現(xiàn)代化績效評價理念，績效考核工作需要在政府目標引導基礎(chǔ)上，明確政府的功能定位，健全技術(shù)體系，完善政府績效考核評價的動力機制，健全政府績效考核評價體系，提升各級層面績效考核之間的關(guān)聯(lián)性，堅決避免形成各自為政、重復考評、無所適從的法治政府建設(shè)和管理困境，全面貫徹落實考評理論、豐富考評主體的基礎(chǔ)上，建設(shè)現(xiàn)代化考核制度，加強頂層設(shè)計，促使價值理性和工具理性等有效結(jié)合。通過政府績效評價，促進法治政府建設(shè)速度加快，提升法治政府建設(shè)質(zhì)量。大量的實踐證明，政府績效考核有效落實了政府管理的工具屬性，在推動提升政府法治性的基礎(chǔ)上，促使評價理論創(chuàng)新，擴大公眾參與力度，多方面引入多元評價主體，促使技術(shù)體系完善，促使制度建設(shè)完善，有效培育績效文化。從整體上而言，政府績效評價從目標考評到法治政府績效評價的轉(zhuǎn)變是全面落實貫徹現(xiàn)代化績效考核理念的重要工作，從理論和實踐上全面促進法治政府建設(shè)力度加快。

二、以政府績效評價推進法治政府建設(shè)的分析

（一）政府績效評價的結(jié)果與滿意度導向

法治政府建設(shè)中，政府績效評價的建設(shè)主要從1940年開始興起，最初是在克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量——行政管理評估標準的調(diào)查》中，首次提出并明確量化了政府績效評價的工作。在長期的發(fā)展過程中，政府績效評價的實現(xiàn)是一項較為復雜的、專業(yè)化的工作。在實際的工作推進過程中，無法在目標指引下，進行有效的分析，以此政府績效評價存在很大的爭議。而在總結(jié)多位學者研究結(jié)果之后，能夠發(fā)現(xiàn)績效評估是對政府活動、增進和人民群眾之間關(guān)系和結(jié)果的評價。政府評價更多成為一種市場責任機制，其通過“成本一收益”法將人民群眾作為政府活動的主要接受者，人民群眾是否滿意則是“顧客滿意”的測量對象。西方國家在政府績效評價中，從經(jīng)濟性、效率性和效果性、公平性等四個方面對政府進行績效評估，是當前被眾多國家所應(yīng)用的績效評估體系，其最終體現(xiàn)為結(jié)果導向和滿意度導向?？冃гu估在法治政府建設(shè)中的應(yīng)用，能夠提升人民群眾對政府的信任度，進而有助于提升人民群眾與政府的配合度。

（二）法治政府績效評價中人民做主與法律正義的價值訴求

首先，滿意度的價值導向。法治政府績效評價中人民群眾的滿意度是非常關(guān)鍵的競價標準，其主要關(guān)注公民的廣泛參與并為其參與提供有效的保障，這也是法治政府建設(shè)的重要目標之一。公眾是否滿意的前提在于公眾擁有“滿意權(quán)”，有參與和意見表達的權(quán)利與途徑，堅決避免公眾參與活動過程中形成的“被代表”、“被滿意”的現(xiàn)象，切實將公眾納入到法治政府建設(shè)中。公眾滿意度的評估切實需要通過當前電子政府和網(wǎng)上問政等渠道實現(xiàn)。其次，民主法治的依存關(guān)系。在政府績效評價過程中，需要在保證政府績效評價是否遵循民主性、保證政府公信力貫徹執(zhí)行以及注重平等、秩序、效率、公正等基本價值觀基礎(chǔ)上，促使政府績效評價從評價內(nèi)容、指標、標準的選擇與確定等方面，對政府績效評價過程實現(xiàn)全方面的監(jiān)督和管理。之后，形成決策的糾錯機制。政府績效評價涉及的重要方面則是深入到政府決策形成過程中，對政府績效評價中存在的“價值理性與工具理性整合”中的工具理性進行分析，在監(jiān)督民主性實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，對法治政府形成的決策進行監(jiān)督分析。

（三）法治政府績效評價的動力機制

法治政府建設(shè)過程中，政府績效評價工作的進行，主要在貫徹執(zhí)行目標管理理論下，從特殊性、可測量性、可實現(xiàn)性、時間基準性等方面設(shè)定法治政府建設(shè)的目標，并且在目標的引導下進行法治政府建設(shè)過程的績效評價。從這一方面上而言，法治政府績效評價主要體現(xiàn)在目標引導下而實現(xiàn)。而對于法治政府而言，目標管理是一個重要的管理過程，是在上下級有效溝通基礎(chǔ)上，規(guī)范管理責任領(lǐng)域，對管理部門和參與成員進行評價評估的過程。政府績效評價的功能是從激勵功能和整合功能兩個方面實現(xiàn)，以此在全面分析政府目標是否能夠?qū)φぷ魅藛T參與工作形成有效的激勵作用，并且加強人民群眾與政府之間有效聯(lián)系，全面溝通，將政府績效評價結(jié)果運用在改善法治政府建設(shè)的進程中，以此全面提升實際管理效率，推進法治政府建設(shè)。

三、小結(jié)

綜上所述，法治政府建設(shè)過程中，政府績效評價是當前法治政府建設(shè)的重要方法之一，在實際政府績效評價中，需要從政府績效評價的結(jié)果與滿意度導向、法治政府績效評價中人民做主與法律正義的價值訴求、法治政府績效評價的動力機制等三方面實現(xiàn)績效管理在法治政府建設(shè)中的作用最大化。