生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策評估

張叢林　喬海娟　王毅

摘要對生態文明背景下流域/跨區域水環境進行管理，不能僅從水環境問題出發，而應從中國水問題的整體復雜性著眼。從涉水空間開發保護，水資源節約和補償，水環境、水生態治理和保護市場，績效評價考核和責任追究四個方面對相關政策進行歸類，梳理出包含24項政策的政策體系框架，闡述了各類政策的目標定位和相互關系。對有關政策進行的評估，主要是政策執行評估，重點關注相關政策制定和執行階段出現的問題。采用指標評估法，遴選20項評估指標，定性與定量相結合，對流域/跨區域層面的水環境管理政策進行評估。評估結果顯示：黨的“十八大”以來，特別是生態文明體制改革“四梁八柱”構建之后，相關政策性文件制定工作的完成步入高峰期；分別有75%和41%的政策設置了階段性目標和約束性目標；近54%的政策由多部門組織制定，環保、水利兩部門牽頭制定的政策數量最多；有約66%的政策得到中央深改組審議，顯示黨中央對于流域/跨區域水環境問題的高度重視；有54.17%的政策需要開展試點工作，探索可復制可推廣經驗；對于考核牽頭單位、考核內容和考核作用等三項指標，均有50%以上政策達標；考核時間和評分方式的達標率往往不足25%。所有政策的改革工作均需要調整現行法律法規；約71%的政策需要調整現行管理體制；近55%的政策，目前仍處于試驗階段。通過評估發現的問題主要包括：政策制定存在盲目性，考核機制失之于寬；改革任務交叉重疊，存在部門利益導向；試點地區和政策數量空間差異顯著，試點選擇科學性不足；生態文明立法的完整性和協調性不足等。在此基礎上，提出了有針對性的建議，包括：進一步強化改革目標的引領作用，對改革任務進行調整、優化，優化試點地區和試點政策布局，調整與改革工作不相稱的法律法規和管理體制，進一步健全改革任務的考核機制。

關鍵詞生態文明；流域/跨區域；水環境管理；政策；評估；建議

中圖分類號X22

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2018）07-0076-09DOI：10.12062/cpre.20171206

生態文明的提出有著特殊的時代背景。中國已進入經濟發展新常態和全面建成小康社會決勝階段，經濟發展從高速向中高速轉換且下行壓力增大，增長動力從要素驅動向創新驅動轉變，社會經濟結構不斷調整、轉型和升級。與此相適應，中國的人口、資源和環境問題也處于相應的轉型過程中，呈現出前所未有的復雜性和獨特性。因此，無論是轉變發展方式，還是化解迫切需要解決的發展問題，都需要創新發展理念，而生態文明建設正是從頂層推動上述轉變的觀念創新[1]。自2012年黨的“十八大”提出生態文明理念以來，生態文明建設被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，以《生態文明體制改革總體方案》為代表的一批重要政策性文件相繼印發，生態文明制度建設迅速開展[2-3]。水是生存之本、文明之源、生態之要。作為生態環境的控制性要素，相較于其他資源環境要素，水資源具有特殊的自然屬性和明顯的社會特性，是人類和其他生命賴以生存的物質基礎。流域/跨區域水環境管理是中國現階段轉變發展方式中需要解決的重點、熱點和難點問題。水資源和水環境管理的條塊分割，經濟發展與資源環境保護彼此脫離，流域管理同區域行政管理之間以及地區與地區之間缺少協調，不利于生態文明建設的深化。相關政策體系是流域/跨區域水環境管理過程中所制定的行為準則[4]，也是立法、行政、市場、公眾參與等流域/跨區域水環境管理手段[5]發揮作用的重要保障。目前，與政策體系相關的部分改革工作存在進展緩慢、效果不如預期等問題，直接影響生態文明背景下流域/跨區域水環境管理效能的發揮，有待進行評估。對相關政策進行評估，應從政策過程著眼。政策過程是一項政策從問題出現到政策終結的整個運行過程，是一系列相互銜接的操作性程序[6]。本文擬梳理、總結生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策體系框架，從政策制定和執行階段的政策過程著眼，遴選政策評估指標體系，定量與定性相結合對有關政策進行評估，發現存在的問題，提出對策建議，以助于改善流域/跨區域水環境，加快推進在流域/跨區域層面的生態文明建設。

1文獻綜述

從政策評估在政策過程所處的階段來看，政策評估可以分為預評估、執行評估和結果評估[6-7]。執行評估是對在執行過程中的政策實施情況的評估，評估中容易出現兩方面的問題：一是政策制定階段存在的問題，二是政策執行階段存在的問題。結果評估是政策執行后對政策所取得結果的評估。已有水環境政策評估的相關研究主要包括執行評估和結果評估兩種類型，其中以結果評估為主。在結果評估方面，通常對一項以上的水環境管理政策進行評估，評估方法主要包括：水與污染平衡模型[8]、定性分析[9-11]、面板數據分析[12-13]、改進的層次分析和線性加權法[14]、水與土壤評估模型[15]、數據包絡分析[16]、動態仿真模型[17]、動態社會經濟模型[18]、演化博弈模型[19]以及層次分析法[20]等。在執行評估方面，Stefano等[21]使用定量化指標對歐盟《水框架指令》中的涉水環境政策進行執行評估；張煒鈴等[22]采用環境政策評估、調查問卷、統計分析等方法，對北京市再生水相關政策的執行情況進行評估；洪傳春等[23]綜合運用統計分析、邏輯推理及對比分析對中國化肥投入面源污染控制政策的執行狀況進行評估。Huang[24]對黃河流域水量分配政策的環境影響開展定性執行評估。總體來看，可以將政策評估的基本步驟劃分為：①評估籌劃，明確評估目的，選定評估對象，制定評估計劃。②評估實施，搜集政策信息得出評估結論。③評估總結，對前兩個階段的全面回顧。

總體來看，已有研究尚未對生態文明背景下流域/跨區域水環境管理的相關政策進行全面梳理、總結，進而從政策制定和執行階段的政策過程出發，對相關政策進行評估。

2評估對象和方法

2.1評估對象

長期以來，中國面臨水資源、水環境、水生態、水災害和水管理五大水問題，各種水問題之間不是相互獨立的，而是相互關聯、彼此加劇的復雜關系[25]。因此，對流域/跨區域水環境進行管理，不能僅從水環境問題本身出發，而應從中國水問題的整體復雜性著眼。

根據《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》對生態文明體制改革制度類型和內容的界定，結合2012年以來《國務院批轉國家發展改革委關于深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中對生態文明體制改革重點改革工作的部署，梳理出生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策24項，牽頭單位包括環保、水利、發改、財政、林業、農業等18個部門。在此基礎上將其分為涉水空間開發保護（A類），水資源節約和補償（B類），水環境、水生態治理和保護市場（C類），及績效評價考核和責任追究（D類）等四類，組成生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策體系框架（見圖1）。

其中：涉水空間開發保護類政策以用途管制為主要手段，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的水資源和涉水生態空間占用過多、水生態破壞、水環境污染等問題；水資源節約和補償類政策通過嚴格的水資源節約和體現受益者補償的流域生態補償，著力解決水資源使用浪費嚴重，保護流域生態系統得不到合理回報等問題；水環境、水生態治理和保護市場類政策以改善流域/跨區域水環境質量為導向，更多運用經濟杠桿進行水環境治理，著力解決水污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低、市場主體發育滯后、社會參與度不高等問題；績效評價考核和責任追究類政策通過反映水資源消耗、水環境損害和水生態效益的績效評價考核和責任追究，著力解決績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。

在上述四類政策中，A類政策為B、C類政策提供空間指導，應根據空間要求對水環境進行不同開發和保護程度的監管和管理；D類政策對A、B、C類政策的執行績效進行考核、追責，督促政府履職盡責；B、C類政策之間相互影響，相輔相成。

2.2評估方法

當前，大部分生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策已進入執行階段，但執行過程尚未完成，大部分政策預期在2020年前后取得階段性成果[3]。因此，對2.1節建立的政策體系框架中所包含政策的評估，主要是政策執行評估，重點關注相關政策制定和執行階段出現的問題。

本文擬采用指標評估法，設立指標體系，評估相關政策。綜合考慮生態文明建設的基本特點和流域/跨區域水環境管理的基本要求，遵循可持續性、系統性和務實性原則，通過梳理24項政策的相關政策性文件、法律法規規定和實踐進展，識別出20項評估指標，并將其分為政策制定、執行兩類：①在政策制定方面，評估指標主要包括：文件印發時間、有/無階段性目標、單/多部門牽頭、有/無約束性目標、主要任務數量、是/否經中央深改組審議、是/否開展試點、是/否明確考核牽頭單位、是/否明確考核內容、是/否明確考核時間、是/否制定評分規則、是/否明確考核獎懲辦法等。為保證指標內容的真實性、有效性，對于政策制定類指標，主要依據相關政策性文件的關鍵、共性內容，進行遴選。②試點是政策執行過程的重要環節，法律法規是政策執行的重要手段[4-7]。在政策執行方面，主要包括：是/否正在試點過程中；經/未試點可以推廣；法律法規已有規定，內容相對成熟/需通過試點細化法條內容；是/否需要調整現行法律法規；是/否需要調整現行體制；所處階段等。該類指標，主要根據政策試點工作的執行進展和相關法律法規規定，進行遴選。在此基礎上，通過統計分析，發現政策體系包含的規律，并指出存在的問題。

3評估結果

3.1政策制定

從開始時間來看，除C3、C1以外，其余各項政策的政策性文件均于“十八大”之后印發，占91.67%；于《生態文明體制改革總體方案》印發后完成文件制定工作的政策，占全部和D類政策的比例均為四分之三；于“十三五”期間印發文件的政策，分別占全部、A類和B類政策的62.5%、100%和87.5%。可見，黨的“十八大”以來，特別是生態文明體制改革“四梁八柱”構建之后，相關政策性文件制定工作的完成步入高峰期（見表1）。

從階段性目標來看，3/4的政策具有階段性目標，約三成的政策具有2個及以上階段性目標，12項政策階段性目標的時間節點包括2020年，這與生態文明體制改革目標的時間要求相一致，有助于檢驗相關改革成效。

從牽頭部門來看，半數以上政策由多部門組織制定。其中：A、B類政策由多部門牽頭制定的比例分別為50%、100%；C、D類政策則均僅為1/4。總體來看，除衛計委以外，中國水環境管理所涉及的主要部門均參與生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策相關文件的制定工作。其中，環保、水利、發改、財政參與牽頭政策為10項以上；農業部門牽頭的政策為7項。在四大類政策中，均為環保或水利部門牽頭制定的政策性文件數量最多。

在約束性目標方面，近四成政策的政策性文件具有約束性目標，包括：地表水質量、水功能區水質達標率、（新增）濕地面積、濕地保護率等。

在任務數量方面，任務數量為1項、2～4項和5項以上政策所占比例分別為25%、29.17%和45.83%，對改革任務進行分解和細化有助于降低改革工作難度，促進政策執行。

在審議情況方面，共有16項政策的政策性文件經中央深改組審議通過，占比為66.67%；四類政策得到中央深改組審議的比例，至少為1/2，顯示黨中央對于流域/跨區域水環境問題的高度重視。

在試點試驗方面，共有54.17%的政策需要開展試點工作；在A、C和D類政策中，均有超過半數的政策需要開展試點工作。通過部署開展系列改革試點，探索可復制可推廣經驗，可以發揮對全局性改革的示范、突破和帶動作用。在考核牽頭單位方面，A、C、D類政策中有3/4政策的政策性文件明確了考核牽頭單位，便于有關部門組織執行考核。

在考核內容方面，B、C、D類政策均有超過半數政策的政策性文件規定了相關的考核內容，對國民經濟和社會發展規劃綱要中確定的資源環境約束性指標以及國家生態文明建設重大目標任務進行了分解落實。

從考核時間來看，A、D類以及87.5%B類政策的政策性文件均未設定明確的考核開始和完成時間。

從評分方式來看，僅C、D類政策中1/4政策的政策性文件明確了評分方式，其余均缺少量化考核的依據。

在考核作用方面，A、B類政策均有超過62.5%的政策的政策性文件明確了考核作用，包括：將考核結果作為黨政領導干部綜合考核評價、改革工作財政資金支持力度等的重要依據。

總體來看，在政策考核類指標中，對于考核牽頭單位、考核內容和考核作用等三項指標，均有半數以上政策達標；考核時間和評分方式則表現相對較差，達標率往往不足25%。

3.2政策執行

由統計結果可知，A類政策均需要調整現行管理體制；其中，3項政策的改革工作已處于高級階段（見表2）。

在B類政策中，有3/4政策需要調整現行體制，并通過開展試點細化相關法律法規規定；半數政策仍處于試點試驗過程中，其可行性有待驗證。

在C類政策中，有62.5%的政策正處于試點過程中，

3.3存在的問題

3.3.1政策制定存在盲目性，考核機制失之于寬

目前，在四類政策中，58.33%的全部政策、半數A和D類、62.5%B和C類政策的政策性文件缺少約束性目標，尤其是可量化、可核實目標，生態文明體制改革工作無明晰“目的地”，考核工作缺少有力抓手。

同時，1/4全部政策和五成A類政策的政策性文件未制定階段性目標。部分政策沒有根據階段性改革任務設定相應的階段性目標，不利于對改革過程中的經驗教訓進行階段性梳理、總結，易使改革流于形式。

當前，中辦、國辦雖已印發《生態文明建設考核目標體系》和《生態文明建設目標評價考核辦法》，但對生態文明體制改革考核工作所涉及的考核牽頭單位、考核內容、考核時間、評分方式和考核作用等內容的規定仍較為原則。

總體來看，大部分政策的政策性文件未根據中央有關要求對考核工作作出詳細安排，有可能使考核工作走過場，導致改革成效大打折扣。五成的B類政策未明確考核

3.3.2改革任務交叉重疊，存在部門利益導向

囿于部門職能交叉和缺乏頂層設計，不同政策的改革任務之間存在不同程度的交叉重復，例如：A2和B1均涉及對水/濕地資源進行用途管制等。改革任務的交叉重復，造成大量的重復工作，分散了財力、人力、物力，增加了政策執行成本，可能導致生態文明體制改革事倍功半（見圖2）。

改革任務交叉重復較為明顯的政策類型包括：A-B類、A-C類、B-B類、B-C類，存在改革任務交叉重復的政策達5對（及）以上。改革任務交叉重復現象較為嚴重的政策主要包括：B1、A1、A32、C1、B4、B5等，均為5項以上（見表3）。

在改革任務存在交叉重復的42對政策中，從牽頭部門數量來看，兩項政策均為多部門牽頭的占50%；一方是多部門牽頭，另一方是單一部門牽頭的占40.5%。進一步統計可以發現，存在改革任務交叉重復的兩項政策，往往存在共有的牽頭部門，這種現象占42對政策的85.7%。其中，以環保、水利兩部門最多，分別為25對、23對政策，發展改革部門為11項。可見，“多龍治水”體現在改革任務的設定上，有關流域/跨區域水環境管理部門存在將自身承擔的同一項改革任務“嵌入”多項政策中，借此獲得更多改革配套資源，降低考核難度，提升自身在流域/跨區域水環境管理中的話語權。

3.3.3試點地區和政策數量空間差異顯著，試點選擇科學性不足

受經濟社會發展和生態文明建設基礎等因素的影響，不同區域試點地區數量和試點政策數量嚴重不均，不僅不利于在不同區域間平衡試點任務工作量，而且不利于在不同區域探索多樣化的試點工作經驗（見圖3）。

從區域層面來看，華北、華東地區的試點數量均超過50個，東北、華中地區的試點數量小于30個，而華南地區的試點數量僅為8個；在A、B、C、D四類政策中，各區域試點地區數量的最大值與最小值之差分別為8、34、14、4個；華東地區所試點的政策數量超過40次，華北、西南和西北地區的試點政策數量低于30次，而華南地區的試點政策數量僅為8次；在A、B、C、D四類政策中，各區域試點政策數量的最大值與最小值之差分別為8、6、14、3次。

3.3.4生態文明立法的完整性和協調性不足

當前，各類政策的改革工作均涉及調整現行法律法規，其中，半數的A、C類和3/4的D類政策，需要通過開展試點，細化法律法規內容。部分政策尚未在相關法律法規中得到有效體現，或與現行法律法規相抵觸，缺少足夠的法律授權；部分政策雖在相關法律法規中已有原則性規定，但缺乏可操作性。

此外，約七成的全部、所有A類、75%B類、62.5%C類和半數D類政策改革工作需調整現行管理體制，改革當前流域/跨區域水環境管理中“多龍管水”的弊端。

4相關建議

4.1進一步強化改革目標的引領作用

為改革工作設定明確的約束性目標，尤其是可量化、可核實目標，主要包括國民經濟和社會發展規劃綱要中確定的資源環境約束性指標，以及黨中央、國務院部署的生態文明建設重大目標任務完成情況，并突出公眾的獲得感，為衡量改革成效提供著力點。改革工作應根據生態文明建設的階段性任務，設置階段性目標，時間節點可以選擇2020年、2025年、2030年等標志性年份，推動落實改革的階段性任務，及時總結經驗教訓，確保改革工作不斷深化。

4.2對改革任務進行調整、優化

由第三方評估機構對生態文明背景下流域/跨區域水環境管理政策進行評估，著重對A-B類、A-C類、B-B類、B-C類政策的改革任務進行梳理，明確所有交叉、重復的改革任務。由水環境管理相關部門共同參與，對重復或交叉的改革任務，進行清理、整合和重新分配，以節約改革資源，降低改革成本，凝聚改革共識，增強政策體系的系統性、完整性和協調性，最大限度發揮政策合力。

4.3優化試點地區和試點政策布局

流域/跨區域水環境管理所涉及的矛盾問題多、攻堅難度大，要加強改革試點統籌部署和督查指導，綜合考慮改革需求和試點條件，并與中央確定的國家級戰略緊密結合，平衡不同地區的試點數量，在今后的工作中，尤其注意合理增加華南、東北和華中地區的試點數量和所試點的政策數量，合理減少其他地區的試點數量，以平衡不同地區的改革任務量，探索不同區域的水環境管理改革經驗，為今后試點經驗在全國推廣，奠定基礎。

4.4調整與改革工作不相稱的法律法規和管理體制

大部分政策與現行法律法規和管理體制存在矛盾、沖突，如開展試驗工作，需向國家有關機構提請在試點范圍內暫時調整相關法律法規和管理體制。某些政策（主要包括：50%的A和C類、75%B類政策）雖在相關法律法規中已有原則性規定，但缺乏可操作性，需要繼續通過試點工作，總結經驗，進而完善已有法律法規，尤其是與《水法》《環境保護法》和《水污染防治法》的修訂相結合。某些政策在法律法規中未有規定，但在實踐中證明有效，要及時形成相關法律法規成果。

以河長制、省以下環保機構監測監察執法垂直管理、按流域設置水環境監管和行政執法機構改革為突破口，為下一步的資源環境大部制改革積累經驗，針對水環境保護管理政策，未來國家生態環境管理相關職能，應主要由“二委一部一局”負責，實施分權化大部制改革，分別為國家發展改革委、自然資源資產委、資源與環境保護部、國家生態環境質量監測評估局[26]。

4.5進一步健全改革任務的考核機制

應根據《生態文明建設考核目標體系》和《生態文明建設目標評價考核辦法》等文件的相關要求，在政策性文件中細化各項政策改革任務的考核辦法，包括：①明確考核工作的主要牽頭單位，可以由一個單位，也可以由多單位聯合牽頭；②明確考核指標，除《生態文明建設考核目標體系》中規定的部分指標，還可以結合地區實際情況，提出其他約束性指標；③規定現場考核的開始和完成時間，完成考核報告的截止時間等；④制定考核工作的評分方式，以及成績的劃檔方式；⑤明確考核作用，考核結果要作為各級黨政領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據，并制定其他有力的獎懲措施；⑥考核結果要向社會公開，接受輿論和公眾監督。

（編輯：李琪）

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