重慶市公共支出減貧效應提升對策研究

譚 偉 張夢睿 程 令

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重慶市公共支出減貧效應提升對策研究

譚 偉1張夢睿1程 令2

（1.重慶三峽學院公共管理學院，重慶 404020） （2.中南林業(yè)科技大學商學院，湖南長沙 410004）

在我國經濟增長的“涓滴式扶貧”逐漸變弱的背景下，以公共支出為主的“瞄準式扶貧”成為反貧困的主要方向和措施。根據(jù)重慶市貧困和公共支出現(xiàn)狀及存在的問題，可從優(yōu)化財政支出結構、教育精準扶貧、拓寬醫(yī)療衛(wèi)生籌融資渠道以及強化基礎設施建設四個方面促進重慶市農村公共支出的減貧效應。

公共支出；貧困；重慶市

一、引 言

貧困問題是全面建設小康社會的短板，關系著社會穩(wěn)定發(fā)展的大局。解決貧困問題更是建設社會主義美麗新農村的應有之義。但市場配置資源的結果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”。公共支出則通過為貧困群體提供基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟等社會保障計劃以及教育培訓服務等實現(xiàn)了收入再分配，有效彌補了市場減貧效率的缺失，這也是世界銀行總結的國際社會反貧困的有效措施之一。對公共支出與貧困關系的研究也成為近年來理論界研究的熱點內容之一。從前期研究來看，總體可以分為兩類：一類是對公共財政與減貧關系的定性分析。閻坤、于樹一分析了公共財政在減貧中的定位及其職能作用，認為應當根據(jù)貧困的產生原因、貧困群體的切實需要以及政府宏觀調控的需要不斷優(yōu)化調整財政減貧政策，實現(xiàn)財政扶貧資金的投入、使用和管理效率不斷提高[1]。王海認為，財政支出可通過轉移支付進行直接減貧，也可通過發(fā)展經濟提高貧困人群收入實現(xiàn)間接減貧[2]。另一類是對公共支出減貧效應的實證研究。這方面的文獻較為豐富，例如盧現(xiàn)祥、徐俊武提出了一個分析轉移支付和不平等水平與貧困率之間關系的框架，并對公共政策是否符合有利于窮人增長的標準進行了分類和界定[3]。高遠東、溫濤、王小華基于省級層面，運用30個地區(qū)的數(shù)據(jù)從財政支農投入角度構建了減貧效應的空間計量模型，對財政金融支農政策的直接減貧效應進行了實證研究[4]。陳飛、盧建詞利用1991年到2009年我國各地區(qū)數(shù)據(jù)，對收入增長與分配結構所產生的農村減貧效應進行了實證分析[5]。也有學者從財政投入、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等多個角度對公共支出與減貧的關系進行了實證研究[6-9]。

在經濟增長的“涓滴式扶貧”逐步減弱的背景下，本文探討公共支出減貧效應的提升對策，研究結論可為政府調整和完善扶貧戰(zhàn)略與政策、提高財政減貧資源的投入、配置和管理效率、實現(xiàn)精準扶貧提供理論依據(jù)。重慶市是我國西部地區(qū)唯一的直轄市，也是長江上游地區(qū)的經濟中心、金融中心，具有“大城市、大農村、大庫區(qū)”的特征。近年來，重慶市經濟增速在全國名列前茅，但下轄的40個區(qū)縣中，有12個縣屬于連片特困區(qū)，特困縣數(shù)量占重慶市區(qū)縣的比例為30%。因此，選擇重慶市為研究對象，具有一定的代表性。

二、重慶市公共支出與貧困狀況

（一）重慶市公共支出情況及存在的問題

伴隨著經濟的快速增長，重慶市財政收入和支出持續(xù)增加（見表1）。人均財政支出總額由2010年的4 981元增長到2015年的7 816元，年均增長11.38%；其中，人均衛(wèi)生支出增長幅度最大，由2010年的245.38元增長到2015年的823.72元，年均增幅為28%；其次為人均農林水支出，年均增幅為22%，人均教育支出和人均社會保障與就業(yè)支出增幅略低，分別為18%和14%。可以看出，人均財政支出總額和各子項支出年均增長均達到10%以上。

表1 重慶市財政支出情況（2010—2015）（單位：元）

注：本表數(shù)據(jù)根據(jù)相應年份的《重慶統(tǒng)計年鑒》計算所得

重慶市財政收入和財政支出總量不斷增長，用于民生方面的支出總額也逐步遞增，但仍存在一些問題。一是教育支出相對規(guī)模不足、結構失衡。評價教育投入的主要指標是教育經費占國內生產總值的比重，這是國際公認的指標，發(fā)展中國家平均為4%左右。從2010年到2015年，重慶市財政教育支出占GDP比重從3.03逐步增長到3.41，最高為2012年的3.5。該比重既低于全國平均水平3.8%，也低于發(fā)展中國家的平均水平。教育支出不僅存在比重偏低的問題，還存在結構失衡問題，包括區(qū)域間資源分配失衡和城鄉(xiāng)間分配失衡。區(qū)域間經濟的非均衡發(fā)展，使得區(qū)域間財政狀況差距較大，直接導致區(qū)域間的教育支出規(guī)模產生較大差異。同時，城鄉(xiāng)間二元結構的長期存在，也使得城鄉(xiāng)間財政教育支出有著較大差異。雖然政府對農村義務教育的投入不斷增加，但由于原有基礎薄弱，農村中小學師資和教學條件與城市相比，仍然存在巨大差距。二是社會保障支出增速快，但城鄉(xiāng)間不合理。社保制度的建設與完善和政府的財力支持密不可分，當前，我國社會保障支出占財政支出的比重在不斷提高，從表2表3可以看出，2010年至2015年，財政全國社會保障支出比重僅從10.2%增長到10.8%，增長速度較為緩慢，而重慶市社會保障支出占財政支出的比重從8.63%增長到15.02%，增速明顯高于全國平均水平。在城鄉(xiāng)間分配方面，社會保障資金多數(shù)都投向了城市地區(qū)，用于農村地區(qū)的社會保障支出較少。雖然新農保制度的實施使社會保障公共支出對農村地區(qū)的投入增多，但與城市相比差距仍然較大。三是財政衛(wèi)生支出增長較快，但占比偏低。從總量來看，重慶市財政衛(wèi)生支出額逐年增加，但在財政支出中的比重卻仍然較低，從2010年的3.45%增長到2015年的8.28%。2013年，重慶市個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例為34.8%，略高于全國平均水平33.9%。個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例越高，則說明政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例越低。與其他政府支出項目城鄉(xiāng)分配一樣，衛(wèi)生資源也偏向投入城市，農村基層醫(yī)療機構的醫(yī)療服務狀況改善緩慢，設備水平、技術人員水平仍然相對較差①。

表2 重慶市公共支出占財政支出比重

表3 重慶市公共支出占GDP比重

注：數(shù)據(jù)來源于相應年份《重慶統(tǒng)計年鑒》

（二）重慶市貧困狀況

（1）貧困人口分布

2013年、2014年、2015年重慶市貧困人口總數(shù)分別為163.38萬人、162.97萬人、154.25萬人。從各區(qū)縣貧困率均值的比較來看（表4），貧困率較高的區(qū)縣位置都較為偏遠，經濟發(fā)展落后，且交通基礎設施建設落后。例如巫溪縣、酉陽縣、彭水縣、城口縣和武隆區(qū)。貧困率較低的區(qū)縣則經濟相對發(fā)達，工業(yè)發(fā)展水平較高，且交通條件較好。例如渝北區(qū)、璧山區(qū)、巴南區(qū)、永川區(qū)。

表4 重慶市各區(qū)縣貧困率均值

（2）重慶市貧困縣情況

重慶市是中國西部地區(qū)唯一的直轄市，其所管轄的區(qū)縣中有12個縣屬于國家扶貧工作重點縣，其中渝東北的城口、云陽、奉節(jié)、巫山和巫溪共5個縣屬于秦巴山連片特困區(qū)，渝東南的豐都縣、石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、黔江區(qū)、武隆區(qū)共7個區(qū)縣屬于武陵山連片特困區(qū)。特困縣數(shù)量占重慶市區(qū)縣的比例為30%。

表4顯示了這12個縣區(qū)人均國內生產總值、人均預算收入、農民人均純收入、人均消費支出四個指標與重慶市均值的對比情況。

表4 重慶市特困縣相關經濟指標情況（單位：元）

注：數(shù)據(jù)根據(jù)2016年《重慶統(tǒng)計年鑒》整理所得

從表中數(shù)據(jù)可以看出，12個貧困縣中，黔江區(qū)經濟相對較好，人均GDP為44 099元，略高于重慶市均值43 477元，但農民人均純收入僅為8 855元，明顯低于重慶市平均值11 563元。除去經濟相對較好的黔江區(qū)外，其他11個區(qū)縣，人均GDP均值僅為25 018元，人均預算收入為1 658元，農村居民人均純收入為8 406元，人均消費支出為7 129元，分別僅為重慶市平均值的57.54%、44.84%、72.69%、79.29%，可以看出，這四個指標遠低于重慶市平均值，充分說明了其經濟發(fā)展的落后情況。

三、提升重慶市公共支出減貧效應的對策

（一） 優(yōu)化財政支出結構，充分發(fā)揮財政支出的減貧作用

當前，重慶市財政支出中教育、醫(yī)療以及社會保障支出水平偏低且城鄉(xiāng)結構不合理，要充分發(fā)揮公共支出的減貧作用，重慶市政府就必須進一步優(yōu)化財政支出結構，繼續(xù)加大農村地區(qū)民生投入。

一是優(yōu)化教育支出結構。要加大教育支出，提高教育支出在財政支出和GDP中的比重，更為重要的則是進一步優(yōu)化財政教育支出的城鄉(xiāng)結構，采用有條件非配套撥款等多種方式，支持欠發(fā)達區(qū)縣農村地區(qū)教育的發(fā)展，縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育資源差距。二是縮小城鄉(xiāng)社會保障與就業(yè)支出差距。在提高社會保障和公共就業(yè)服務供給總量水平和績效水平的同時，各地方政府要加大對社會教育培訓事業(yè)的財政投入力度，提高農民受教育與培訓的程度，特別是對就業(yè)困難的貧困群體要進行技能培訓和就業(yè)扶持，增強其自身就業(yè)能力。三是優(yōu)化財政衛(wèi)生支出結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化。針對當前貧困縣、鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構設備陳舊、醫(yī)療條件差的實際情況，財政需要改變新增衛(wèi)生投入的區(qū)域流向，將公共資源更多地投入到市場功能不足或者容易發(fā)生市場失靈的領域，即農村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的醫(yī)療服務體系建設[10]。

（二） 提升農村教育質量，實現(xiàn)教育精準扶貧

教育對減少貧困有著非常大的貢獻，特別對于自身發(fā)展能力不足的農村貧困群體，為其提供高質量的教育是提高其收入、實現(xiàn)脫貧的有效途徑[11-12]。因此，重慶市政府必須加大農村財政教育支出，以達到教育支出的減貧效果。

一是加大貧困地區(qū)財政教育投入力度。優(yōu)化農村義務教育學校布局，重點改善貧困農村地區(qū)學校的辦學條件；加大貧困區(qū)縣教師隊伍建設，重點解決貧困農村地區(qū)師資短缺問題。二是制訂完善教育精準扶貧專項規(guī)劃。在深入調研貧困弱勢群體教育現(xiàn)狀及需求的基礎上，制定完善教育精準扶貧規(guī)劃。

（三） 拓寬籌資融資渠道，增加貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生投入

為破解因病致貧、因病返貧難題，重慶市近年來實施精準醫(yī)療扶貧財政政策，建立扶貧濟困醫(yī)療基金，基本構建了以社會保險為主體，以社會救助為托底的醫(yī)保資金保障制度。但是，相對較大的貧困群體醫(yī)療支出而言，扶貧濟困醫(yī)療基金仍然存在規(guī)模較小、結算復雜、資金保值增值能力不高等問題。因此，重慶市政府必須進一步完善精準醫(yī)療扶貧財政政策，充分發(fā)揮扶貧濟困醫(yī)療基金的作用。

一是拓寬籌融資渠道。單純依賴于財政補助來提高醫(yī)療保障水平，必然會使醫(yī)療保障水平的提升較為緩慢。因此，必須拓寬籌融資渠道，增加貧困地區(qū)的醫(yī)療保障資金。例如，可以通過發(fā)行農村健康彩票，在煙酒銷售營業(yè)稅中附加健康保險費等手段，拓寬農村醫(yī)療籌資渠道[13]。二是實現(xiàn)“一站式”運行模式。協(xié)調市人社局，在醫(yī)療保險信息平臺上搭建扶貧濟困醫(yī)療基金救助模塊，對貧困群體在基本醫(yī)療保險報銷、醫(yī)療救助后，扶貧濟困醫(yī)療基金能夠對目錄外費用實現(xiàn)“一站式”結算。三是科學管理和運作好醫(yī)療保障資金，使其保值增值。采用市場化手段，由保險機構來負責所籌集資金的保值增值、管理和運營，以此實現(xiàn)醫(yī)療保障資金的管理更加規(guī)范、保值增值能力不斷提升。

（四） 強化基礎設施建設，促進貧困地區(qū)資源要素的城鄉(xiāng)流動

交通基礎設施通過降低勞動力轉移成本以及農產品和農用物資的運輸成本，直接影響到貧困地區(qū)農民的收入[14-15]。黨的十八大以來，重慶市將農村公路建設納入重點民生實事和扶貧攻堅重要工程，使農村交通面貌得到了明顯改善。但由于重慶市地形特點，貧困地區(qū)大多處于山區(qū)，修路成本高，資金問題一直是制約重慶市貧困地區(qū)交通建設的瓶頸。因此，必須通過多方籌集資金，科學規(guī)劃，大力扶持貧困導向型交通建設，增強交通基礎設施建設的減貧效果。

一是建立多元化的交通基礎設施建設籌資體系。一方面，重慶市政府要逐步擴大財政支出，建立交通基礎設施建設資金穩(wěn)定增長的投入機制。另一方面，積極探索建立多元化的籌資體系。二是大力扶持貧困導向型交通建設。交通基礎設施建設薄弱是貧困地區(qū)的典型特征，要加強針對連片特困區(qū)的交通基礎設施建設規(guī)劃，推動鐵路、公路、機場等建設，尤其要加強貧困縣鄉(xiāng)村的道路建設，增加貧困群眾收入和自我發(fā)展能力，助推脫貧攻堅，達到脫貧。

[1] 閻坤，于樹一．公共財政減貧的理論分析與政策思路[J].財貿經濟，2008（4）：61-68．

[2] 王海．財政支出減貧：機理分析與政策啟示[J]．河南師范大學學報（哲學社會科學版），2013（3）：69-73．

[3] 盧現(xiàn)祥，徐俊武．公共政策、減貧與有利于窮人的經濟增長[J]．制度經濟學研究，2009（6）：112-125．

[4] 高遠東，溫濤，王小華．中國財政金融支農政策減貧效應的空間計量研究[J]．經濟科學，2013（1）：36-46．

[5] 陳飛，盧建詞．收入增長與分配結構扭曲的農村減貧效應研究[J]．經濟研究，2014（2）：101-114．

[6] 秦建軍，武拉平．財政支農投入的農村減貧效應研究[J]．財貿研究，2011（3）：19-28．

[7] 鄒文杰．醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化的減貧效應及門檻特征[J]．經濟學家，2014（8）：59-65．

[8] 曾福生，曾小溪．基本公共服務減貧實證研究[J].農業(yè)技術經濟，2013（8）：4-11．

[9] 范辰辰，陳東．新型農村社會養(yǎng)老保險的減貧增收效應[J]．求是學刊，2014（6）：62-70．

[10] 宮曉霞．財政支出結構的優(yōu)化路徑：以改善民生為基調[J]．改革，2011（6）：102-108．

[11] 周宗社，李孜，李向陽．人力資本理論視角下農村貧困代際傳遞研究[J]．重慶三峽學院學報，2017（4）：30-36．

[12] 劉晗．城鎮(zhèn)化、產業(yè)結構調整與城鄉(xiāng)收入差距實證分析[J]．重慶三峽學院學報，2016（2）：67-72．

[13] 韓宇，施若．我國貧困地區(qū)農村醫(yī)療保障的水平及其改革探析[J]．上海經濟研究，2015（3）：117-122．

[14] 汪三貴，王彩玲．交通基礎設施的可獲得性與貧困村勞動力遷移[J]．勞動經濟研究，2015（6）：22-37．

[15] 丁黃艷，廖元和．貧困地區(qū)基礎設施效率及其時空溢出特征[J]．貴州財經大學學報，2016（6）：99-107．

（責任編輯：張建升）

①本部分衛(wèi)生支出數(shù)據(jù)來源于《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒2015》。

The Promotion Countermeasures of Public Expenditure Poverty Reduction Effect in Chongqing

TAN Wei1ZHANG Mengrui1CHENG Ling2

At present, the “trickle-down poverty alleviation” of economic growth in our country has gradually weakened, while public expenditure as the main direction and measurement of “targeted poverty alleviation” has become the trend. Taking Chongqing as an example, this paper analyzes the poverty and public expenditure status quo and existing problems in Chongqing. It then gives the countermeasures to promote poverty reduction effect from five aspects: optimizing fiscal expenditure structure, targeting poverty alleviation of education, widening financial channel of medical and health care, and intensifying infrastructure construction.

public expenditure; poverty; Chongqing

C913

A

1009-8135（2018）05-0060-06

譚偉（1981—），女，重慶人，副教授，碩士生導師，主要研究農村經濟與社會發(fā)展。張夢睿（1993—），女，重慶人，重慶三峽學院碩士研究生，主要研究農村經濟與社會發(fā)展。程令（1986—），男，重慶人，中南林業(yè)科技大學碩士研究生，主要研究農村經濟與社會發(fā)展。

重慶市社會科學規(guī)劃項目“貧困異質性視角下重慶市農村公共支出的減貧效應及其制約因素研究”（2015QNSH14）；重慶市教委人文社會科學研究項目“重慶市農村公共支出減貧效果評估及其提升路徑研究”（15SKG146）。