成體系推進后勤領域軍民融合深度發展的思考

國家戰略研究院研究員 顧建一

顧建一原解放軍后勤學院研究員，博士生導師，國防經濟學科帶頭人。軍隊戰略規劃咨詢委員會委員、軍民融合技術裝備專業委員會委員、中國科學學與科技政策研究會軍民融合專業委員會委員、軍隊和武警部隊全面停止有償服務專家組成員、軍事科學院軍民融合研究中心專家委員。曾主持國家和軍隊課題100余項，發表論文260余篇。研究成果獲全軍學術成果特等獎2項、一等獎15項、二等獎10項。

習近平總書記指出，要確立現代后勤就是軍民融合后勤的理念，堅決破除自成體系、自我保障的傳統思維，主動把軍事后勤保障的力量之源扎根在經濟社會發展的土壤之中。要瞄準短板弱項，主動利用現代物流網絡等布局完善、通達全國的空間優勢，成體系推進后勤軍民融合發展。貫徹習近平總書記的指示，應當主動作為，創新保障模式，努力構建現代化的軍事后勤軍民融合體系，扎實推進軍民融合深度發展。

一、充分認識現代后勤的特點規律

軍事后勤就是籌劃和運用人力、物力、財力、技術，從經費物資、醫療衛生、交通運輸、裝備維修、基建營房等方面保障軍隊建設和戰爭等軍事行動需要的各項專業工作的統稱。軍事后勤保障主要包括五個方面的內容：一是財務保障，主要包括經費的籌措、分配、供應和發放等內容。二是物資保障，主要包括被裝、給養器材、油料、通用車輛器材、營房器材等物資的籌措、儲備、供應和管理等內容。三是衛勤保障，主要包括醫療后送、衛生防疫、醫療保健、衛生防護、藥品器材供應管理等內容。四是交通運輸保障，主要包括綜合運用各種運輸方式，組織實施人員輸送和物資運輸等內容。五是基建營房保障，主要包括制定營房工程建設計劃、施工管理和驗收，組織實施房地產的調配、使用管理及營房設施設備的維修保養等內容。

從世界大多數國家軍隊情況來看，后勤保障還包含武器裝備的技術保障，包括坦克、火炮、飛機等各種武器裝備的維護、修理、改裝、檢測等內容。因為體制編制等的特殊性，我國軍隊的裝備技術保障劃到裝備保障范疇。

后勤是聯結軍事與經濟的橋梁和紐帶，它的根本職能是把國家提供的經濟和技術力量轉化為現實的后勤保障能力。做好后勤保障工作，對戰斗力的生成、鞏固與發揮，具有十分重要的作用。我國老一代革命家對后勤工作都非常重視，毛澤東在1953年1月給后勤學院的訓詞中指出：“對于現代的軍隊，組織良好的后方勤務工作有極其重大的意義。任何輕視后勤工作，以為后勤工作不是重要的專門的科學，不需要系統學習、不需要精通業務的觀點是完全錯誤的。”

當今時代，后勤建設越來越成為影響戰爭勝負的重要因素及贏得戰略競爭主動權的重要力量，在強國強軍進程中肩負重大使命，在黨、國家、軍隊事業發展中具有重要地位。隨著科學技術突飛猛進的發展，國防經濟和社會經濟、軍用技術和民用技術、軍事后勤和社會后勤的聯系越來越緊密，融合程度越來越高。現代后勤與傳統后勤相比，呈現出一系列新的特點，大致有以下方面：

一是傳統后勤保障體制是條塊分割的，現代后勤保障體制是高度聯合的。傳統后勤是陸、海、空等各軍兵種自成體系、自我保障、相對分散。現代戰爭是諸軍兵種聯合作戰，聯合作戰就要聯合保障，在保障體制上就要實行三軍一體、聯合保障的體制。

二是傳統后勤是數量規模型的，現代后勤是質量效能型的。傳統后勤主要靠增加人力、物力、財力的投入，不斷擴大建設規模，通過外延式擴張來提高保障能力。現代后勤是集約型和質量效能型的，主要通過加大改革和科技創新，不斷優化結構、整合資源、綜合集成和提高保障人員素質，來增強保障能力，提高保障效益。

三是傳統后勤是相對封閉的自我保障，現代后勤是開放式的依托社會搞保障。傳統后勤是自成體系、自我建設、自我保障，形成了大而全、小而全的保障體系。我軍后勤歷史上曾經有數百個倉庫、數百個工廠、數百個醫院、數百個農場，保障攤子龐大。現代后勤是軍民融合大后勤，依托社會辦后勤，充分利用社會保障資源搞保障，也就是建立骨干在軍、主體在民的現代后勤軍民融合體系。

四是傳統后勤是垂直管理，現代后勤是網絡化管理。傳統后勤管理是經驗型的，分配供應是切塊式的，隨意性大，主要依靠行政手段，各管一攤、各搞各的。現代后勤是科學管理、依法管理，實行標準化供應保障，綜合運用行政、法律、經濟、科技等手段，搞立體交叉、縱橫結合、多邊協作。

五是傳統后勤主要是預置型的地面基地保障，現代后勤是立體投送型的保障。傳統后勤主要是依托基地，被動式地預置資源，實施以陸上為主的地面保障。現代后勤主要是以戰略投送為支撐，實施立體、精確、主動配送式的直達保障。

六是傳統后勤是相對粗放型后勤，現代后勤是精確后勤。傳統后勤根據戰爭規模、強度和軍隊員額進行保障，常常有很大的不確定性。現代后勤要求戰爭需要物資的規模、品種、結構、時間、空間與后勤所提供的保障完全吻合。美軍曾強調，要按照“適時、適地、適量”的原則，“將所需的物資在所需的時間送到所需的地點，對士兵提供保障”。實現后勤保障活動由傳統的粗放保障向精確保障跨越，最為關鍵的是信息技術的發展，要對戰爭的發展和需求有準確的預測與精確的計算，并且要有靈活和快速的輸送能力。現代后勤的這些特點是建立在經濟社會和科技發展水平基礎上的，后勤保障的物資來源和科技支撐都是以現代經濟社會為依托的，這些都決定了軍隊后勤要深刻融入經濟社會體系之中，現代后勤就是軍民融合大后勤。

二、成體系推進軍事后勤軍民融合發展 勢在必行

從近期發生的幾場局部戰爭來看，現代戰爭后勤保障呈現出兩個發展趨勢：一是直接從事作戰的人越來越少，從事保障的人越來越多；二是軍隊編制內從事保障的人越來越少，運用社會力量從事保障的人越來越多。現代后勤依托社會搞保障、成體系推進軍民融合發展是大趨勢。

一是有利于強化對軍隊的保障能力。后勤建設通用性、互補性強，軍民融合資源豐富、潛力巨大。現代后勤在戰略儲備、物資保障、醫療衛生、戰略投送等領域成體系推進軍民融合發展，一方面，可以收縮后勤保障攤子，減少非戰斗機構和人員數量，把本來應該由社會來辦的事情交給社會，把有限的人員編制用在重點崗位，把用限的經費用在刀刃上，最終把軍隊后勤搞精干、搞充實，把軍隊的核心保障能力搞強。另一方面，是把后勤保障活動融入經濟社會體系，充分依托社會力量為軍隊服務，從經濟社會發展中獲取軍隊現代化建設和未來戰爭所需的豐厚資源和強大支撐，以達到全面提升保障能力和保障效益的目的。

二是有利于提高后勤保障效益。建設現代軍民融合后勤體系，成體系推進后勤領域軍民融合，就是要打破我軍傳統的小而全、大而全的保障體系，打破軍隊自我保障的格局，把后勤保障活動深刻融入整個經濟社會的運行系統之中，統籌考慮軍事保障需求與社會資源供給，增強保障需求與民用資源供給的結合力度，減少軍地重復建設、分散建設所造成的社會資源浪費，實現軍隊保障資源與社會保障資源的有機融合、優勢互補，在軍事需求牽引下充分發揮市場在配置資源中的決定作用，實現人、財、物等保障資源在全社會的合理流動和優化配置，最大限度地降低保障成本，不斷提高軍民整體保障效益。

三是世界各國軍隊后勤建設的大趨勢。當今世界，無論是發達國家還是發展中國家，都在走依托社會、依托市場搞保障的路子。特別是冷戰后的幾場局部戰爭充分證明，美軍在戰場上利用承包商保障達到新的歷史高度。俄羅斯軍隊把軍民通用的保障實體全部交給了社會，后勤總規模壓縮了近40%。伊拉克戰爭中，美軍戰場承包商保障主要由地方公司承擔。美軍認為，歷史上及近期的局部戰爭經驗教訓都證明，與民間公司簽訂合同及獲取軍外資源，是迅速增強軍隊后勤保障力量的有效手段，承包商的技能和知識及其為軍隊提供的反應靈敏的保障，使其成為真正的后勤保障力量的“倍增器”，承包商給戰略、戰役、戰術各級行動都帶來了巨大的能力，合同保障不僅能夠根據作戰部隊后勤需求的變化，迅速增加或減少可供利用的后勤資源，而且能夠迅速擴充軍隊現有的建制后勤保障能力。可見，利用社會力量搞保障，已成為世界各國后勤發展的大趨勢，我們必須緊跟時代步伐，盡快建立軍民融合的保障體系。

三、成體系推進后勤軍民融合已經取得 階段性成果

軍隊后勤領域軍民融合工作是從推行軍隊后勤保障社會化開始的，大致經歷了以下發展階段：

“三化一改”階段。從2000年開始，主要內容包括飲食保障、商業服務、營房保障社會化和職工管理制度改革。

“七化一改”階段。從2002年開始，主要內容包括飲食保障、商業服務、營房保障、被裝籌措、通勤班車、醫療保障、油料保障社會化和職工管理制度改革。

“十化一改”階段。從2007年開始，主要內容包括生活保障、通用物資儲備、基礎設施建設、公務用車、非公務電話通信、人才培養、軍事文化事業、軍人子女教育、軍事科研、裝備生產和維修保障社會化，以及全面深化事業單位和職工管理制度改革。

軍隊保障社會化取得了以下明顯成效：飲食保障方面，全軍有數千個食堂，幾十萬人的飲食保障任務由社會承擔；商業服務方面，撤銷軍人服務社1500多個，其所承擔的商業服務全部由社會提供；營房保障方面，數千個營區不同程度實行了供水、供電、供熱、綠化、保潔等依托社會力量保障的項目；醫療保障方面，數千個小遠散單位、幾十萬人的門（急）診，納入地方醫療保障體系，十幾萬名正式職工參加地方醫療保險就醫；被裝籌措方面，上百個軍需工廠等保障型企業的幾十萬名職工移交國家或地方，大部分的軍隊被裝物資籌措由社會提供；油料保障方面，千余個單位實行了貨幣化供應或依托地方石油公司代儲代加。總體來講，軍事后勤領域正在推進社會化，走上軍民融合發展的道路，在強化軍事職能、收縮攤子、優化結構、降低開支、提升保障質量等方面取得了明顯成效。特別是黨的十八大以來，軍事后勤領域堅決貫徹習近平軍民融合發展戰略思想，積極探索、勇于創新，在進行國際維和與國際救援，對口支援老少邊窮地區發揮重要作用。由于軍事后勤軍民融合仍處于由初步融合向深度融合的過渡階段，體制機制還不夠健全，政策制度還不夠完善，軍事后勤領域軍民融合的深度和廣度還不夠，有些領域還沒有真正開展起來。特別是后勤領域軍地通用性、互補性強，軍民融合資源豐富，軍地資源共用共享潛力依然很大。

中央軍事委員會后勤保障部頒發的《“十三五”期間推進軍事后勤軍民融合深度發展的實施意見》，從運輸投送、軍事設施保障、醫療衛生、軍需能源、軍事物流、軍人待遇、生活保障、后勤應急動員等方面，提出了成體系推進軍民融合的部署安排。積極貫徹中央軍委的戰略部署，應當確立現代后勤就是軍民融合后勤的理念，依托國家主渠道、借助地方政府、融合社會力量，努力把國家經濟實力轉化為強大的保障力。

四、成體系推進軍事后勤軍民融合發展的宏觀思路

中央軍事委員會后勤保障部頒發的《“十三五”期間推進軍事后勤軍民融合深度發展的實施意見》，從運輸投送、軍事設施保障、醫療衛生、軍需能源、軍事物流、軍人待遇、生活保障、后勤應急動員等方面，提出了成體系推進軍民融合的部署安排。積極貫徹中央軍委的戰略部署，應當確立現代后勤就是軍民融合后勤的理念，依托國家主渠道、借助地方政府、融合社會力量，努力把國家經濟實力轉化為強大的保障力。從當前后勤領域實際情況出發，應著力做好以下工作。

一是從生活保障領域向其他專業領域拓展。軍隊后勤依托社會搞保障，以前更多地側重在飲食保障、商業服務、營房維修、物業管理等生活保障方面。隨著軍民融合向深度發展，后勤保障應當向采購、儲備、供應、醫療、維修、科研等領域拓展，真正成體系推進后勤軍民融合。特別是要依托國家快速鐵路網、高速公路網、海上運輸通道、高等級航道和航空網絡，統籌加強重點方向交通運輸體系建設, 積極推動機場軍民合用，在交通基礎設施建設和大型運輸工具中貫徹國防要求，抓好戰略投送能力建設，逐步形成軍民共建共享共用的綜合交通運輸體系，提高軍地聯合交通運輸保障能力。

二是從單向運用社會保障資源向軍地統籌利用拓展。以前更多考慮的是利用社會力量和地方資源搞保障，而對軍隊后勤系統相關資源利用得不夠，下一步應當統籌考慮利用軍地資源。特別是隨著軍隊體制編制調整改革，軍隊非戰斗機構和人員的減少，以及軍隊和武警部隊全面停止有償服務，軍隊將出現大量空余資源，如何深入貫徹軍民融合發展戰略，從軍民融合視野統籌利用好這些資源，對支持經濟領域供給側結構性改革意義重大。軍民融合的一個重要任務，就是要統籌增量和存量資源，要全面深入分析后勤領域存量資源現狀，對能直接利用的應管好用好，對通過改造能滿足保障要求的，就不再新建；對部分空余房地產、土地、倉庫等設施資源能夠為經濟社會服務的，創新保障模式，使之發揮應有的經濟效益。通過整合優化存量資源，充分發揮存量資源的質量效能，逐步形成國家統籌協調、保障需求牽引明確、市場運作高效、設施資源共用共享、相關技術轉移順暢、綜合效益較好的后勤保障格局。

三是從主要側重平時融合向應戰應急拓展。以前依托社會力量搞保障主要是側重在平時為軍隊建設和訓練做好服務保障，下一步要聚焦實戰需要，將平時為部隊服務的社會力量通過健全動員機制轉換成為支撐戰爭的保障力量，建設能夠適應未來作戰和重大軍事行動需要的軍民融合后勤體系。應當在對未來可能發生的戰爭規模和強度及其保障需求進行科學分析和認真研究的基礎上，依托軍地共享的信息系統，對戰爭的保障需求和經濟支撐能力進行量化分析，能夠準確、實時獲取軍品生產、交通潛力、衛生潛力、人口潛力、金融財政等情況，掌握可供動員的人力、物力、財力資源及其變化情況。健全后勤保障平戰轉換體制機制，統籌戰爭保障需求與社會經濟資源之間的關系，明確動員方式和規范動員渠道，一旦有戰事發生，能夠通過有效手段，將經濟力有效轉化為戰斗力。

四是籌劃布局一批軍民融合創新示范工程。習總書記指出：“要著力推進后勤軍民融合，依托國家主渠道、借力地方政府、融合社會力量，打造一批軍民融合創新示范工程，把國家實力轉化為強大的保障力”。貫徹習總書記指示，要通過戰略籌劃和頂層設計，結合現代軍事后勤特點和發展趨勢，成體系推進軍民融合工程化，在運輸投送、軍事設施、現代物流等重點領域，布局一批對后勤建設發展具有深遠影響，對提升后勤保障能力有重大帶動作用，對后勤保障瓶頸有重大突破作用的工程，通過對這些工程的精心組織實施，促進軍事后勤軍民融合發展邁出實質性步伐。這些年現代物流業發展很快，特別是民營物流發展迅速，而且這些優勢民營物流企業參與軍事后勤保障的愿望強烈。2017年10月23日，空軍后勤部與5家地方優勢物流企業簽署戰略合作協議，成系統、整建制、全覆蓋推進后勤物流軍民融合。從現代戰爭的特點和軍事后勤全局出發，應當進行統籌謀劃布局，在現代物流領域率先籌劃布局安排后勤軍民融合工程。充分依托國家物流力量和社會保障資源，引入地方云計算、大數據、物聯網等先進技術和經營方法，探索實行從廠家直達部隊的服務保障，逐步建成集采購、倉儲、運輸、配送于一體的現代軍事物流體系，全面提升后勤保障質量和效益。

五、成體系推進軍事后勤軍民融合發展的主要舉措

（一）做好成體系推進的戰略籌劃

習總書記提出，要“堅持實戰牽引、體系論證，運用先進理念、方法、手段，發揮專家智庫體系的作用，提高戰略籌劃水平”。成體系推進軍事后勤軍民融合，應當做好戰略籌劃，堅持戰略設計、目標牽引、問題導向相結合，注重發揮政府、軍隊和市場的作用，健全融合體制機制，創新保障方式，真正把后勤領域軍民融合的特點規律搞清楚，把后勤領域軍民融合的基本情況和矛盾問題搞清楚，把軍民融合深度發展的目標任務搞清楚。堅持體系設計、整體推進、重點突破的原則，按照軍事戰略、能力要求、建設任務、資源配置的步驟，精心組織后勤各領域、各專業、各系統、各部門的資源需求論證，制定科學的需求管理工作流程，發揮軍事保障需求對資源配置的調控和牽引作用，根據軍隊保障需求的規模、結構和質量要求，合理確定社會力量和保障資源的規模、結構、品種等內容，科學編制成體系推進軍民融合的總體方案和實施辦法，確保后勤領域成體系推進軍民融合規范有序、健康發展。

（二）健全成體系推進融合發展的運行機制

成體系推進軍事后勤軍民融合，軍地雙方要加強在融合需求、運行程序、組織實施等方面的協調溝通，保持軍地之間的有機聯系，良性運行，建立軍事需求牽引、政府部門引導、軍隊組織實施、社會力量參與、市場機制運作、依法保障實施的工作機制。成體系推進軍民融合，從運行過程來看，一是及時提出和傳遞軍隊后勤軍民融合保障需求。軍隊有關職能部門提出工程、物資和服務采購等保障需求后，需要跟政府相關職能部門進行對接，就政策指導、保障標準、企業資質、資產安置、相關資金投入等事項，與政府相關職能部門進行協調溝通，將軍隊軍民融合需求和相關支撐條件傳遞給政府相關職能部門。二是對擬進入軍隊采購領域的供應商進行監管。進入軍隊供應商庫的企業按市場運作辦法為軍隊提供工程、物資和服務保障，需要相關機構對承擔保障任務的企業在資質條件等方面進行評估，實行相應的監管。三是健全相關專業之間的協調機制。根據成體系推進軍事保障軍民融合的時間節點，協調地方相關職能部門，完善軍地交通設施和大型運輸工具貫徹國防要求的機制，健全交通運輸、通信、電力、城市設施，建設軍地投資協調機制，完善后勤科研與地方相應后勤科研機構合作交流機制，通過健全完善運行機制，確保后勤領域成體系推進軍民融合運行順暢、扎實有效。

（三）培育軍事后勤軍民融合創新服務平臺

目前，后勤領域軍民融合供需對接的平臺有軍隊采購網，其適時發布軍隊采購需求，并對想進入軍隊采購領域的供應商資質和條件進行了規范，對整體推進后勤領域軍民融合發揮了積極作用。但從總體上來看，軍地之間的供需對接還不夠順暢，還有相當多的民營企業對軍事后勤保障需求和渠道還不夠清晰，一些優勢民營企業還不清楚通過哪些渠道可以使技術和產品進入軍隊物資、工程和服務采購領域。由于軍地之間信息還不對稱，一方面，一些民營企業不了解軍方的需求；另一方面，軍方也不了解民營企業的技術和產品，這在一定程度上制約了軍民融合發展。培育軍事后勤軍民融合創新服務平臺，就是要拓展軍隊采購網的功能，發揮專家智庫體系的作用，利用“互聯網+”和大數據技術促進線上線下互動，架起連接軍隊后勤、政府、高等院校、科研院所、國企和優勢民營企業之間的橋梁，為解決供求雙方信息不對稱提供平臺支撐，引導優勢民營企業進入軍隊保障領域，實現軍地資源的共用共享，使軍隊能夠采購到更加優質的物品和服務，全面提升后勤保障質量效益。

（四）完善軍事后勤軍民融合發展的政策法規

成體系推進軍事后勤軍民融合發展，充分利用社會力量和保障資源搞保障，涉及企業和個人的切身利益。在市場經濟條件下，如果仍沿用計劃經濟時期單純依靠行政調控手段的做法顯然已不能適應時代發展的需要，必須樹立依法保障的觀念，加快建立軍民融合的政策法規支撐體系。應當根據軍隊后勤不同專業領域的特點，利用社會力量和保障資源對物資、衛生、運輸、營房保障等領域的保障活動進行規范，使依托社會力量和地方資源進行保障的活動有政策支持、有法可依。應當根據后勤各專業保障活動，制定針對性和操作性強的實施辦法。明確在推進軍民融合實踐過程中，軍地有關職能部門、有關單位及相關人員在利用社會力量和保障資源進行保障工作中的職責、任務、協作方式和實施辦法，明確社會各經濟主體保障軍隊的責任和義務，形成一套條款詳細、操作性強的管理辦法，規范由平時民用轉為戰時軍用的范圍、權限和補償辦法等，使軍地相關領域、相關部門在平時和緊急狀態下能夠互相配合、密切協同、供需銜接，確保成體系推進后勤領域軍民融合工作走上體系化、規范化、制度化、法治化的軌道。