加強領導力建設提升貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府執行力

李 楠

（國防大學軍事管理學院軍民融合發展研究中心，北京 100091）

習近平同志在中共中央黨校2013年春季學期開學典禮上強調：“很多同志有做好工作的真誠愿望，也有干勁，但缺乏新形勢下做好工作的本領，面對新情況新問題，由于不懂規律、不懂門道、缺乏知識、缺乏本領，還是習慣于用老思路老套路來應對，蠻干盲干，結果是雖然做了工作，有時做得還很辛苦，但不是不對路子，就是事與愿違，甚至搞出一些南轅北轍的事情來。”習近平同志為各級領導干部把了脈，看了病，是領導力不強的病。現階段，為實現軍民融合發展戰略目標，強化落實與執行，提升軍地執行合力勢在必行。作為軍地執行合力形成的必要條件，地方政府執行力建設日益凸顯其重要性。近年來，在貫徹軍民融合發展戰略領域，各級領導持續推進軍民融合發展戰略深入貫徹，在領導力建設方面取得了成效，但依然存在領導力有待于進一步提升，進而影響地方政府執行力效能的問題。

一、執行力與領導力的關系

關于執行力與領導力的關系，中共中央黨校（國家行政學院）劉峰教授明確指出，執行力與領導力成正比。執行力的大小就是領導力的大小。下級對上級要有執行力，但干部不是一個人去執行，而是去組織、服務、引導，帶著隊伍跟你一起去執行。這清晰地表明，已有研究對于領導力與執行力相輔相成的正比關系予以了充分地肯定，是以領導力建設為突破口，提升執行力的重要理論性支撐。

貫徹軍民融合發展戰略中的執行力與領導力是一個問題的兩個方面，是互為因果的關系。在地方政府層面，執行主體具有雙重屬性的特征，即同時作為領導者與執行者。唯有領導有方，擁有強的領導力，才能更好地引導、激勵、治理下屬，才能更好地統一思想、凝聚力量，更好地貫徹落實各種政策制度，確保取得實效，從而擁有了強的執行力。反之亦然，只有擁有強的執行力，才能擁有強的領導力。因此，在貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府執行力建設中，應統籌處理好執行力與領導力的關系，加強領導力建設，使各級領導帶著隊伍一起干的能力與影響力不斷增強，以領導力建設作為全面提升地方政府執行力的突破口，從而達到相輔相成的效果。

二、存在問題

現階段，軍民融合發展戰略的貫徹落實需要地方政府各級領導干部善于凝聚共識、善于決策與用人，這既需要執政能力的提升，又需要領導情境的優化，從而為領導力的提升提供基礎與條件。現階段，各級領導干部領導力生成的領導能力建設與領導情境建設有待于進一步提升，方能為貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府執行力建設提供有效的突破口。

（一）轉變自己的能力有待于進一步提升

軍民融合深度發展是一場深層次的變革。部分地方政府的領導干部看事情的角度、治理的著力點存在慣性，依據新形勢的變化，及時、快速、主動調整、轉變自己的能力有待于進一步提升。例如，在軍民融合發展已經上升為國家戰略之后，部分地方的領導干部，不能主動轉變自己的治理理念，這是在一些地區軍民融合項目落地地方困難重重，甚至落不了地的重要原因。

（二）領導者的決策能力有待于進一步提升

目前，在各級各地區貫徹軍民融合發展戰略的過程中，領導者的決策能力有待于進一步提升，主要體現在對軍民融合發展的調查研究機制建設不足，重點是常態化的調查研究機制建設不健全、科學化的調查研究方式方法建設不健全以及對調查研究結果合理分析與使用的機制建設不足等，這些降低了地方政府認識軍民融合發展的能力，進而降低了對推動地方軍民融合發展所進行的決策的質量與效率。

（三）選人用人的能力有待于進一步提升

現階段，貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府領導力建設的選人用人能力包括選拔任用具有專業能力和專業精神的各類人才與干部的能力、培養具有專業能力和專業精神的各類人才與干部的能力、治理具有專業能力和專業精神的各類人才與干部的能力等等。目前，地方政府在貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府領導力建設中相關體制機制建設有待于進一步提升，降低了選人用人的效能，不利于凝聚適合的人才為其所用，降低了地方政府治理的影響力。

（四）地方政府領導力生成的領導情境有待于進一步優化

靜態的領導能力轉化為動態的領導力需要一定的領導情境建設。領導情境理論告訴我們，領導者、追隨者與領導情境三要素共同決定著領導行為的效能。沒有精準、高匹配度的制度設計，例如環境、文化、法規政策制度等方面的頂層設計，領導者與所處的行政環境及目標任務之間難以形成精準匹配的格局，強的領導力自然也無法形成。目前，貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府領導力生成的體制機制、政策制度等建設不健全，不利于調動貫徹軍民融合發展戰略中的執行客體與領導者之間的良性互動，不利于形成強的領導力，不利于提升軍民融合發展戰略的貫徹效能。

三、對策建議

貫徹軍民融合發展戰略中的領導力建設應既重硬權力又重軟權力，既重決策力又重影響力，既重領導能力又重領導情境。具體是勇于變革自己，提升思想引領力、慣于依法用權，提升法治力、善作調查研究，提升決策力、善于用人，提升影響力。

（一）勇于變革自己，提升思想引領力

習近平同志指出：“縱觀世界，變革是大勢所趨、人心所向，是浩浩蕩蕩的歷史潮流，順之則昌、逆之則亡。領導我們這樣前無古人、世所罕見的偉大事業、最要不得的思想僵化、固步自封。”在領導軍民融合深度發展這場深刻的變革中，提升領導者變革自己的能力，應貫徹習近平同志指示要求，從解放思想入手，把自己的思想統一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來。作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，習近平軍民融合發展戰略思想是各級政府貫徹軍民融合發展戰略部署的根本思想指南與行動指南。各級領導者應主動適應變革的大勢，主動突破傳統的認識軍隊與國防建設同經濟社會發展關系的執政思路，以習近平軍民融合發展戰略思想引領各項工作的開展，全面提升其思想引領力。

（二）慣于依法用權，提升法治力

習近平同志指出：“各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政能力和水平”。這對各級領導干部不斷提升法治力，即依法治理的能力提出了明確的指示要求。當下，中國特色社會主義進入了新時代，軍民融合發展戰略寫入了黨章。在貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府領導力建設中，各級黨組織和黨員干部應更加自覺、主動維護以黨章為根本的黨內法規制度的權威，更加重視軍民融合發展，切實提升執行的定力與剛性，保障軍民融合發展戰略部署的貫徹能夠落到實處。

在黨的十九大報告中，習近平同志指出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”。貫徹落實習近平同志指示要求，提升各級領導的法治力還應注重國家層面的法治性制度設計，為貫徹軍民融合發展戰略中法治力的提升營造優化的法治環境，以推動各級善于用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、規范行為、化解矛盾與為民謀利。

一是加強法治文化制度建設。培育法治文化需要強化“遇事找法、解決問題靠法”的氛圍與精神。應建立健全法律制度建設、法律制度執行、政務公開機制，特別是對典型性案例的公開機制，進而形成“遇事找法、解決問題靠法”的示范效應，逐漸讓相關行為主體相信法不容情、法不阿貴，合理合法的訴求，能夠通過法律程序得到合理合法的結果。

培育法治文化需要多樣化法制宣傳教育制度。應將法治教育納入國民教育體系，作為精神文明創建的內容。應建立健全法治信用體系建設，完善守法與違法記錄，并做好及時的對外宣傳，通過約束與激勵機制的健全，固化守法光榮、違法可恥的氛圍。應堅持形式跟著需要走，根據不同的宣傳教育對象采用最有利于接受的方式方法。

二是加快建立健全重要領域立法的步伐。習近平同志指出：“我們要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據”。應貫徹落實習近平同志指示要求，加強全面深化改革重點領域立法，為法治政府建設提供法律制度前提。在立法的過程中，應堅持黨的領導，應注重提高立法效率與立法質量，堅持科學立法、民主立法與依法立法，深化立法體制改革。具體到軍民融合發展領域的立法工作，應將科學立法、民主立法、依法立法的指示要求貫徹落實到加快推進軍民融合發展綜合性法律立法盡快出臺、建立健全相關重點領域法律制度與清理現行法律制度的過程中，應注重總結軍民融合戰略深入實施的客觀規律，實現軍民融合發展相關制度的法治化、明確責任劃分法治化機制，明確并簡化糾紛解決的法制化流程等，以增強現有法律制度的質量。同時應建立健全高效的調查研究機制、建立健全高效的立法軍地協調對接機制、建立健全對高效立法的監督問責機制、建立健全高效、順暢、科學的立法程序、建立健全對成熟的改革經驗與行之有效的改革舉措規律的總結與法治化機制，以提高立法的效率。

三是建立健全依法履行職能的政府相關制度。習近平同志指出：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。”貫徹落實習近平同志指示要求，全面建成依法履行職能的政府應順應建設有中國特色社會主義法治體系的進程要求，全力推進政府機構、職能、權限、程序與責任的法定化。具體到軍民融合發展領域，應建立健全各級地方政府在貫徹軍民融合發展戰略中的法定職能、權限、程序與責任。

四是建立健全依法決策機制。應建立健全法定政府決策流程，主要視決策的類型，合理確定參與主體，并建立健全參與、論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定為一體的重大行政決策法定流程，確保決策的科學性與民主性，確保決策能更好地維護百姓的權益。具體到軍民融合發展領域，應堅持科學立法、民主立法、依法立法的原則，完善軍民融合法規政策制度建設的參與機制、專家評估機制、風險評估機制、合法性審查機制與集體討論決定機制，并固化法治化流程。

五是建立健全對行政權力的制約與監督體制機制。主要是建立健全對地方政府行政權力運行制約和監督體系。應建立健全內部與外部監督制度體系，主要是黨內監督與人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督與輿論監督制度體系。

六是建立健全全面改進執法方式方法相關制度。在黨的十九大報告中，習近平同志指出：“推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。”貫徹落實習近平同志指示要求，應全面改進執法方式方法。應建立健全執法全紀錄制度、行政裁量權基準制度并全面落實行政執法責任制，從而對執法流程、裁量標準、監督問責有更完善的制度要求，確保實現嚴格規范公正文明執法。

（三）善做調查研究，提升決策力

習近平同志指出：“調查研究是做好領導工作的一項基本功，調查研究能力是領導干部整體素質和能力的一個重要組成部分。”貫徹落實習近平同志指示要求，提升領導者調查研究的能力，提升決策力的著力點體現在以下幾個方面：

一是加強領導者調查研究能力建設的常態化機制建設。主要是建立健全軍民融合發展調查研究的常態化機制建設，為領導者調查能力建設提供常態化、長期性的機制建設基礎。毛澤東同志指出，馬克思、恩格斯努力終生，做了許多調查研究工作，才完成了科學的共產主義。中國革命也需要做調查研究工作，我們的調查，也是長期的。地方政府需要依托專門機構，建立健全調查研究的常態化機制，對軍民融合深度發展領域組織管理、政策制度與工作運行機制體系，以及政策執行過程的矛盾癥結等進行深入的、常態化的、長期的調查研究，以適應不斷發展變化的軍民融合發展情況，為各個時期的領導者做決策提供全面的、真實的、具有時效性的資料。

二是加強領導者調查研究方法建設。主要是建立健全優化調查研究典型性樣本的選擇機制與多樣化調查研究的方式方法。毛澤東同志指出：“調查的典型可以分為三種：先進的、中間的、落后的。如果能依據這種分類，每類調查兩三種，即可知一般的情形了。”加強領導者調查研究方法建設，應建立健全優化調查研究典型性樣本選擇機制。應優化選擇流程，結合調查研究的綜合分析法，建立健全對依據不同地區軍民融合發展總體情況進行分類的方式方法，針對某一特定問題，選擇最好的、中間的與落后的三類典型進行調查研究。

習近平同志指出：“調研中可以有‘規定路線’，但還應有‘自選動作’。”加強領導者調查研究方法建設，應貫徹落實習近平同志指示要求，多樣化調查研究的方式方法。既重對有準備的地方的調查研究，又重對沒有準備的地方的調查研究。同時，應加強短期調研與蹲點式調研相結合、現場問答式調研與問卷式調研相結合、領導調研與專家調研相結合等方式方法，確保領導者調查研究能力建設的成效。

三是建立健全領導者調查研究結果的有效運用機制。習近平同志指出，衡量調查研究搞得好不好，關鍵要看調查研究的實效，看調研成果的運用，看能不能把問題解決好。在貫徹軍民融合發展戰略中，領導者的調查研究能力關鍵要看調研研究的成果運用在解決實際問題的效能。建立健全領導者調查研究結果有效運用機制，應建立健全調查研究成果的研究機制、成果論證機制、成果與現行政策對比機制、成果與政策的轉化機制等，以切實提升領導者調查研究成果的運用。

（四）善于用人，提升影響力

應針對崗位的需要，建立健全選人用人的標準、流程，使用人單位的需求同人才與領導干部的供給實現精準對接。在建立健全選人用人標準的過程中，應將政治素質與專業素質作為必不可少的首要標準。政治信仰不堅定者堅決不能作為軍民融合發展領域的人才或領導干部來使用。需要領導者把合適的人放在合適的崗位，并做好引導與激勵。現階段，地方政府的領導者應特別注意完善引導與激勵機制，積極盤活與用好軍轉干部資源，調動他們的積極性、主動性和創造性，為他們在推動軍民融合發展戰略貫徹落實的實踐中提供建功立業平臺。此外，應高度重視發揮典型示范的“溢出效應”，從建立健全宣傳制度、激勵制度入手，培養好、宣傳好、運用好貫徹軍民融合發展戰略的各級、各類先進典型，不斷推進軍民融合深度發展。

（注：該選題為第58批中國博士后科學基金會面上資助二等資助（資助編號：2015M582876）“貫徹軍民融合發展戰略中的地方政府執行力問題研究”的階段性成果。）