我國生態環境損害賠償立法研究

郭江平

摘要：生態環境損害賠償是我國當前面臨的一項重要議題。本文論述了生態環境損害賠償立法問題提出的背景，分析了當前我國生態環境損害賠償立法的現狀，并就生態環境損害賠償立法事宜進行了探討。

關鍵詞：生態環境損失；賠償；立法

《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）將生態環境損害界定為因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化[1]。當前，隨著國家對于環境污染問題的日益關注和嚴格監管，雖然已實現了局部生態環境改善顯著，環境工作整體推進的格局，但生態環境損害現象依然時有發生，給人們的生命財產安全及國家的可持續發展帶來了極大的阻礙和威脅。《改革方案》提出將在2018年1月1日起實行生態環境損害賠償制度，對于遏制生態環境損害的發展態勢起到了重要作用，但在法律層面尚不完善，就生態環境損害賠償立法問題進行探討具有重要的現實意義。

一、生態環境損害賠償立法問題提出的背景

當前，我國正處于歷史遺留環境污染問題與當下生態環境損害俱存的時期。生態環境損害危害大、難治理，給人們的生產生活帶來了極大的困擾。按照公益訴訟制度，當發生生態環境損害事件時，相關機構、組織可通過提起公益訴訟的方式要求被告對被損害的環境進行修復和賠償，但就以往的處理結果來看，對于生態環境損害案件的審判結果多為行政處罰，處罰力度較輕，有效追責的手段較為缺乏，這與群眾的熱切期待相背離。2015年頒布的《生態環境損害賠償試點方案》（以下簡稱《試點方案》）就是應上述問題和缺陷而誕生的，《試點方案》提出在山東等7個省份實行生態環境損害賠償制度試點[2]。經過試點省份2年的不懈努力和摸索，生態環境損害賠償制度的實施取得了一定的成效，積累了很多有益的經驗。在此背景下，中辦、國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），將曾經試點實施的生態環境損害制度正式擴展到全國范圍內進行實施，并提出了在2020年之前達成構建完善的生態環境損害制度的目標。《試點方案》及《改革方案》對生態環境損害制度的全面建立、實施及生態文明建設起到了極大的推動作用，但在生態環境損害立法方面，除了《海洋環境保護法》對海洋生態環境損害給予了法律高度的規定外，尚無關于大氣、水體、土壤等生態環境損害賠償的法律條文。

面對當前較為嚴峻的生態環境態勢，究其原因在于環境由公眾共同享有，非個體私有物品，因而個體在進行環境行為決策時，容易傾向于個體或群體利益，從而導致了環境問題的產生。加之當前我國對于生態環境損害的懲處力度較小，間接地放任了環境污染行為，最終釀成了“公地悲劇”[3]。建立健全生態環境損害立法的目的不只在于強制擔責主體對被損害的環境進行修復和賠償，更在于通過法律的威嚴震懾、遏制公眾及企業損害生態環境的行為。同時，健全生態環境損害立法也是完善生態文明制度體系、推動生態文明進程的要求所在。

二、我國生態環境損害賠償立法的現狀

自從1982年《憲法》誕生起，我國就陸陸續續頒布了很多關于保護生態的法律法規。雖然我國現已形成以《憲法》為首，以環境保護法為軀干，以環境保護單行法律法規、相關環境標準為四肢的環境保護法律體系[4]。但就生態環境損害角度來看，上述法律體系尚存在一定的問題。首先，各款法律之間關于生態環境損害的具體規定不夠協調，甚至存在矛盾、沖突的現象。比如《民法通則》規定賠償需以違法性為要件，而《環境保護法》、《侵權責任法》等規定賠償不以違法性為要件；再比如《環境保護法》等規定由于不可抗因素引發的環境問題可實行免責，而《水污染防治法》等免責的條件為環境問題源于第三人過錯，《環境噪聲污染防治法》等則未設置免責條款。其次，關于生態環境損害的社會化賠償程度較低。當前，我國的生態環境損害尚處于民事救濟機制階段，側重于“誰污染、誰承擔”的個體化賠償機制。鑒于生態環境損害的賠償金額往往較大，因而對于個體的經濟能力存在一定的要求。在個體無法承擔修復、賠償責任的情況下，可能會導致被損害環境錯過了最佳的修復時機，從而間接加大了環境污染的嚴重性及未來管理的復雜性。

三、關于生態環境損害賠償立法的探討

（一）放寬主體資格

在當下的環境公益訴訟制度中，訴訟的主體基本都是機關組織，作為能夠起到最廣泛監督作用的公民卻沒有被包含在內[5]。這一方面是對公民所具有的環境權利的忽視，另一方面也埋沒了公眾在監督生態環境損害中的重要作用。因此，在進行生態環境損害賠償立法時應將主體資格放寬到廣大公民，這樣一來，既能激發公眾的主人翁意識，更好地起到全面的監督作用，同時也為解決個別機關組織褻瀆職守的現象提供了良好的解決途徑。從而為生態環境損害賠償制度的順利實施奠定了堅實的群眾基礎。

（二）放寬被告范圍

當前，在我國新修改的相關法律當中，被告基本局限于民事主體。縱觀近十年來的環境公益訴訟案件，民事訴訟案件的數量遠遠多于行政訴訟。放眼國外的環境公益訴訟制度，除了包含民事環境公益訴訟外，還包括對由于政府部門等行政機關管理不當引發的生態環境損害的行政環境公益訴訟。仔細考究，政府管理部門身處特殊的管理位置，掌握著整個社會生態環境損害事件的監督、管理、運營，的確有可能由于管理上的疏忽等引發生態環境損害，而當前的相關法律條款尚不能解決上述問題。因此，在進行生態環境損害賠償立法時，應將被告的范圍進行一定的擴展，實現被告主體的全面覆蓋，保證環境公益訴訟的全面、順利進行。

（三）適當延長訴訟時效

適當延長訴訟時效可有效保護環境利益。比如，德國《水法》規定30年內對于水體生態環境損害的環境公益訴訟均有效，這在很大程度上加強了對于生態利益的保護。《環境保護法》規定的環境公益訴訟的有效期限僅為3年，與國外相比極其短暫，無法有效保護歷史性遺留產生的生態環境損害。為對生態環境利益實行更徹底、更長久的保護，我國應借鑒、參考國外起步較早、經驗較為豐富的相關法律的條款和內容，適當延長環境公益訴訟的時間，以適應我國當前遺留性生態環境損害現象較多的實際。

（四）社會化賠償制度

1.環境責任保險制度

我國當前正處于環境風險相對較高的發展階段，實行環境責任保險制度不失為一條行之有效的途徑。在國外，比較流行的有強制險為主、自愿險為輔及自愿險為主、強制險為輔兩種模式。我國也曾于上個世紀末開始發展環境責任保險市場，但直到本世紀初的這段時間內基本處于原地踏步狀態，未曾充分發揮其遏制生態環境損害的作用。當前，我國對于環境問題的愈加重視及生態文明建設的不斷推進為環境責任保險市場重獲發展生機提供了良好的機遇。上述兩種環境責任保險中，后者對于企業的環境覺悟具有極高的要求，因而不太適合發展相較緩慢的我國。因此，我國應積極參考、借鑒以強制險為主、自愿險為輔的環境責任保險制度，使保險行業在遏制生態環境損害中的作用得以充分發揮。

2.環境共同基金制度

環境基金是實現社會化賠償的有效手段。德國、美國等西方國家在很久以前就發展出了一套實用完善、較為成熟的環境基金制度，在生態環境損害的社會化救濟方面取得顯著的成效，值得我國學習和借鑒。面對我國嚴峻的環境發展形勢，政府相關部門應積極參考國外的先進經驗，組織國內的相關企業等出資成立環境責任基金，以積極應對被告個體因經濟能力不足而導致的被損害環境無法及時修復的狀況。對于出資的企業，政府可給予相關政策上的優待，一方面幫助其發展壯大，另一方面可激發企業的社會責任感。

3.環境補償基金制度

環境補償基金制度亦是西方發達國家為輔助解決生態環境損害問題而設立并已發展較為成熟的一項社會救濟制度。當前美國、法國、日本等都已建立了較為完備的環境補償基金制度，且成效顯著。我國作為生態環境損害賠償研究起步較晚的國家，應虛心借鑒國外的先進經驗，嘗試建立環境補償基金制度，積極鼓動地方政府承擔生環境問題治理責任，實現哪里有環境損害，哪里就有政府扶助，從而達到及時修復生態環境，打造綠水青山宜人環境的目的。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.生態環境損害賠償制度改革方案[EB/OL].（2017–12–17）[2017–12–17].http：//news.china.com/domesticgd/10000159/20171217/31829820.html.

[2]《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發[2015]57號）.

[3]張梓太，李晨光.關于我國生態環境損害賠償立法的幾個問題[J].南京社會科學，2018 （03）：94-99.

[4]賴斐.生態環境損害賠償法律制度完善研究[D].浙江理工大學，2018.

[5]楊自豪.生態環境損害賠償法律制度研究[D].甘肅政法學院，2017.