外匯管理事中事后監管績效審計的若干思考

■肖 柳

近年來，為適應我國跨境資金流動在流入壓力和流出壓力之間頻繁切換、人民幣匯率由單邊升值趨向基本平衡和雙向波動的“新常態”，國家外匯管理局以簡政放權為突破口，統籌兼顧“推改革、促開放、防風險”的關系，主動實施外匯管理方式方法改革，不斷推進外匯管理理念與方式的“五個轉變”，實質性地減少行政手段的負面干預，外匯管理工作逐步從事前審批轉向事中事后監測分析，外匯管理部門加強事中事后監督管理顯得更為重要。如何加強和完善事中事后監管審計，提升事中事后監管工作成效也成為當前強化外匯管理局外匯管理監督工作的重要任務。

一、當前外匯管理事中事后監管模式

在外匯管理職能“五個轉變”中，一個重要的轉變就是從“事前監管到事后管理”的轉變。為適應這一轉變，外匯管理局近幾年在監管模式上進行了大量改革，取得了明顯進展，外匯管理事中事后監管工作機制已初步建立。

1.推進簡政放權，改變外匯管理行政審批模式。按照國務院關于簡政放權工作的統一部署，不斷縮減行政審批項目，將外匯業務事前審批權限取消或下放至銀行辦理，強化銀行“展業三原則”要求，由銀行審核辦理外匯前臺業務，外匯管理局則將重心轉向事中事后監管。

2.整合規章制度，構建外匯管理事中事后監管制度體系。進行政策梳理和流程簡化，形成了新的貨物貿易、服務貿易、外債、直接投資、銀行結售匯、國際收支申報、銀行考核等規章制度體系，為有效開展事中事后監管提供了明確清晰的工作流程。

3.優化系統建設，構建較為完善的非現場監測體系。先后開發了貨物貿易外匯監測系統、服務貿易外匯監測系統、資本項目信息系統、個人外匯收支監測系統、國際收支申報系統、外匯賬戶信息系統、跨境收支外匯監測系統等，不斷細化完善外匯管理事中事后監測指標體系，提高了監測預警能力。

4.完善監管手段，提升事中事后監管質效。采取分類管理、風險提示函、承諾書、誡勉談話等多種渠道實施外匯政策“窗口指導”，監督、引導涉匯主體依法合規經營。

二、開展事中事后監管績效審計的必要性

為適應外匯管理事中事后監管模式，外匯管理審計應從傳統的合規性審計轉向履職有效性審計，從注重審計外匯審批業務的合規性，轉變為審計事后管理的有效性以及是否有效開展事后核查。績效審計的本質特征是圍繞經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）、公平性（Equality）和環境性（Environment）開展的“5E”審計，實施績效審計，對于外匯管理事中事后監管職能的發揮起到重要的促進作用。

1.實施績效審計，有利于促進觀念更新，實現外匯管理職能轉變。為適應國內外經濟形勢發展，2010年外匯管理局提出從重審批轉變為重監測分析、從重事前監管轉變為強調事后管理、從重行為管理轉變為更加強調主體管理、從“有罪假設”轉變為“無罪假設”以及從“正面清單”轉變為“負面清單”的工作要求，外匯管理局逐步由管理型向服務型轉變。通過開展績效審計，有利于促進外匯管理局對傳統機制進行思考，更新管理理念，加快轉換職能，增強為地方經濟發展作貢獻的意識，提高外匯管理和服務工作的科學性、合理性和有效性。

2.實施績效審計，有利于規范外匯管理制度建設，促進外匯管理制度完善。開展外匯管理績效審計，能夠了解和掌握外匯管理政策法規的執行情況和執行效果，分析制度存在的缺陷和問題，從而有針對性的加以改進和完善。

3.實施績效審計，有利于規范外匯管理具體行為，提高外匯管理工作成效。開展外匯管理績效審計，在關注外匯管理行為合法合規性的同時，也關注外匯管理行為所產生的社會效益，促進外匯管理部門不斷創新，合理配置和利用有限資源，降低行政成本，提高工作成效。

4.實施績效審計，有利于提高工作透明度，樹立外匯管理部門良好社會形象。通過開展績效審計，可有效實現社會公眾參與對外匯管理行為的監督，促進外匯管理部門控制和防范履職過程中所面臨的法律和聲譽風險，提高外匯管理部門工作質量和效率，樹立依法、公正、高效、廉潔的社會形象。

三、外匯管理事中事后監管績效審計的內容

外匯管理部門作為公共服務的提供部門，不以營利為目的，其績效審計的范疇主要是通過審計對外行政及對內管理兩方面內容，來衡量外匯管理各項工作所產生的社會綜合效益和管理效益。即通過審計國際收支、經常項目、資本項目、外匯檢查等各項業務受理是否及時、事后監督檢查是否完善，以及外匯局內部辦公效率是否有所提高、內控制度是否及時更新、是否制定考核評價辦法、內部資源使用是否存在浪費等情況來評價外匯管理工作的經濟性、效率性和效果性。

外匯管理績效審計的目標定位是要通過對外匯管理履職的經濟性、效率性和效果性的綜合考核和評價，查找存在的不足，針對性提出改進意見，促進行政行為規范、行政效率提高、行政效果增強和行政資源的合理利用。外匯管理績效審計的具體內容應該圍繞政策制度的合理性、內部控制的健全性、風險防范的有效性、業務履職的效果性四個方面來進行。

1.政策制度的合理性。考核被審計單位制定的各項外匯管理政策制度是否及時有效，是否符合外匯監管和服務方向轉變的要求，促進外匯業務部門緊跟改革進程不斷修訂完善制度規定及業務操作規范。

2.內部控制的健全性。考核被審計單位各項內控制度是否完備，崗位設置、職責分工、權限管理是否明確和符合內控管理要求，業務是否按照制度要求合規辦理，財務管理是否合規等。

3.風險防范的有效性。考核被審計單位對可能出現的國際收支失衡風險、外匯儲備經營管理風險、金融機構外匯營運風險、跨境資金流動風險所制定的防范措施是否有力，手段是否科學，防范是否到位；風險化解和風險處置是否快速、有效，是否有利于國際收支平衡、金融運行安全和社會秩序穩定，公眾是否滿意等。

4.業務履職的效果性。考核被審計單位國際收支、經常項目、資本項目、外匯檢查等各項工作履職的質量、效率和效果，是否堅持監管與服務并重，是否有效落實便利化政策措施，是否加強外匯監管，是否有效維護外匯市場秩序。

四、外匯管理績效審計工作難點

1.對績效審計的認識不足。績效審計是外匯管理部門一項新的審計業務，一些基層外匯局對開展績效審計的意義、作用未引起足夠重視，有的甚至錯誤認為屬非盈利機構的外匯管理部門無需強調經濟性、效率性和效果性，績效審計沒有開展的必要。有的對績效審計內容的理解存在誤區，仍停留在合規性審計方面，難以跳出原來的審計模式和工作方法，認識上的偏差制約了基層外匯局績效審計工作的有效推進。

2.缺乏績效審計的規范性標準。近年來，外匯管理局積極探索開展績效審計，相繼出臺了《貨物貿易外匯管理績效審計操作指南》、《外匯檢查全流程監督績效審計操作指南》，但尚未制定出臺涉及資本項目、經常項目、國際收支等各外匯專業領域的全方位的績效審計標準和操作規程，而不同專業審計項目的審計目的、重點與方法以及具體操作要求卻不同。在績效審計實踐中，外匯局內審內控人員因缺少績效審計準則和操作指南的指導和約束，容易出現審計重點把握不準、指標評價標準不明確和評價方法不適用等問題，從而給內審內控人員客觀公正作出審計評價造成困難，削弱了績效審計的有效性。

3.部分績效審計指標難以直接量化。外匯管理局是不以營利為目的的公共服務部門，業務活動成果主要體現在社會效應方面，其績效審計范疇主要從社會綜合效益和管理效益兩方面進行考核。而外匯管理各項工作所產生的社會效益大多是無形的、非贏利性的，很多指標無法直接采用數量指標考核；管理效益所涵蓋的勞動生產率和資源節約率、工作目標完成情況、內控制度完善程度以及人力資源管理水平等通常也只能通過定性分析比較來加以判斷。這些都給相關指標的定量評價帶來相當大的難度，也給績效審計整體評估帶來直接困難。

4.隊伍素質難以滿足績效審計需要。績效審計既要查出問題，又要宏觀分析問題，工作要求明顯高于傳統合規性審計，要求審計人員既要有傳統的合規性審計能力，又要熟悉被審計項目的工作目標、工作重點難點、工作效率等各方面情況，能夠綜合分析評價被審計對象。目前，基層外匯局內審人員普遍缺乏績效審計相應的知識結構、專業素養和技能要求，加之長期從事合規性審計致使審計思維模式固化，習慣于查錯糾弊，綜合分析、判斷能力不強，難以達到績效審計工作的要求。

五、推進外匯管理績效審計的相關建議

1.確立正確的績效審計理念。著力加強績效審計的宣傳、培訓與引導，提高對績效審計工作必要性和重要性的認識，使基層外匯局管理層和內審內控人員能夠全面了解、主動抓好績效審計，重視運用好績效審計成果，發揮績效審計在提高工作效率、促進高效履職方面的積極作用。

2.制定科學合理的績效審計制度體系。外匯管理局要以人民銀行內審工作制度為指引，借鑒外界績效審計的先進經驗，研究制定符合自身內部管理要求的績效審計工作制度和操作指南，明確內審部門開展績效審計的任務、要求、審計標準和績效評價辦法。同時，要積極探索已有的貨物貿易和外匯檢查績效審計操作指南在實踐中的應用，不斷豐富審計方法和審計內容。

3.建立規范統一的績效評價指標。遵循定性與定量相結合、長期效益與短期效益相結合，從規范工作流程、衡量履職能力等方面設置外匯管理工作績效評價指標。細化績效評價指標，對于評價指標內容盡可能用量化指標來描述，對于難以量化的社會效益和管理效益評價指標，可以制定一些原則性較強的定性規定，然后再逐步細化調整。通過建立一套動態調整、科學合理、相對完備的績效評價指標體系，確保績效評價的一致性和公正性。

4.提高內審隊伍的整體素質。首先，要補充和優化審計人員結構，將具有現代審計理論知識的復合型人才充實到外匯局內審隊伍。其次，要加強和規范內審內控人員的后續教育培訓，定期開展專業知識技能、新型內審內控理論與方法、最新外匯政策法規、職業道德教育等多元化培訓，提高外匯局內審內控人員的理論水平和實戰能力，加快實現內審內控轉型。