政策性農業保險存在的問題及審計對策

■程光亮

政策性農業保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。我國政策性農業保險將財政手段與市場機制相對接的動作模式，對提高財政資金使用效益，分散農業風險，促進農民收入可持續增長具有積極的作用。但是，由于多方面的原因，政策性農業保險政策及政策執行還存在一些問題。審計實踐證明，政策性農業保險特別是水稻保險成為保險機構、鄉村干部騙保的重點領域，造成中央和省級財政資金的巨大損失。

一、政策性農業保險存在的問題

一是農業保險保了保險人、協保人。一些縣（市、區）通過墊交保費的形式，利用虛假材料投保和理賠，在理賠款中違規返還農戶自繳保費、支付協賠費等，造成中央、省級財政保險補助資金損失近億元。損失的資金主要流入保險機構和協保員口袋，如某縣除去33%的水稻保費返還，保險公司獲利33%、協保勞務費等25%，實際保險受災賠付惠及農民的僅9%。

二是基層政府黨員干部參與騙保。一些縣（市、區）的基層黨員干部以完成上級農保任務、落實國家惠農政策為名，在保險機構承諾不管受災與否均返還保費本金，并支付相關利息費用等條件誘惑下，直接參與或配合保險機構虛假投保和理賠。如某縣村組提供虛假的代種證明、土地流轉合同，農技員在虛假的現場驗標記錄上簽字。某區協保員提供虛假的災情現場查勘照片，保險機構在虛假的受災現場抽樣記錄、農業損失鑒定報告、定損及理算清單等材料上冒簽農業專家、被保險人名字。

三是保險資金體外循環隱藏腐敗。一些縣（市、區）每年數百萬元的協賠費、勞務費等均由保險機構直接轉到協保員或鄉村干部的個人銀行賬戶上，有的被協保員或鄉村干部貪污私分；鄉村干部代收和墊付的保費，一部分由鄉村干部轉入保險業務員個人銀行賬戶，再由保險業務員刷卡投保。期間，巨額保費均在保險員個人賬戶上運行，資金安全性無法保障，如某市保險業務員將收取農戶的保費168萬元違法用于炒股或高利轉借。

二、存在上述問題的原因分析

1.利益驅動誘使騙保成災。

保險機構覬覦高達65%的中央與省級財政補助，而不惜違法承保和理賠；鄉村干部和協保員為了勞務費、協賠費，而不惜以身試法，直接參與或配合保險機構騙保；有關主管部門和鄉鎮干部為了政績考核，同樣置國家法律于不顧。在巨大的利益誘惑面前，保險人、協保人自發形成騙保“同盟”。

2.制度缺陷導致執行走樣。

保險人與被保險人、協保人合謀騙保問題普遍存在，說明農業保險制度設計存在缺陷，從而導致農保政策執行走樣。

首先，財政等部門聯合發文，將“政府引導、市場運作”的總體原則，演變為各級政府及其主管部門的政治任務，層層分解下達，要求應保盡保，指定鄉鎮或村委為投保人，并將保險任務完成情況列入鄉鎮目標考核，制度設計為騙保提供了依據。

其次，省市縣每次關于農業保險的制度出臺，都與某財產保險公司聯合下文，實際上明示了該財保公司為全省農業保險業務唯一合法的保險機構，制度執行為保險機構壟斷式騙保提供了保護和操作空間。

再次，省政府轉發省金融辦等七部門的通知，將此前財政等部門通知規定的工作費用必須全額入賬、實行專款專用，調整為直接落實到鄉村兩級有關單位或鄉鎮“三農”保險服務人員及協保員。制度“矛盾”導致保險資金、工作經費等賬外收支泛濫成災。

3.監管缺失助推行業任性。

一是行業內部控制缺失。縣級保險機構專門從事農業保險的業務人員多不過5人，少則2人，簡單粗放式管理不可避免；保險業務員既是承保員又是理賠員，鄉村協保員同時又是被保險人，利益相關無法控制；省、市保險公司對下屬縣公司的投保和理賠審核把關不嚴，投保與理賠材料造假明顯也同樣通過審核。

二是行業外部監管缺位。如某區保險公司擅自將水稻政策性保險保單一分為三，違規搭售商業險和雇主責任險（實為機動車險），保監部門未對其違規搭售或開展新險種進行有效監管；地方審計、監察等部門對央企的監管制度缺位，造成央企在地方成了方外之地。

三、審計對策或建議

1.斬斷利益驅動鏈條。

廢止相互矛盾的農保政策，如禁止所有將工作經費或協賠費、勞務費等直接發放給個人的做法，斬斷利益驅動鏈條；結合轉移支付制度的完善，將村組干部待遇的穩步提高納入制度設計中，以充分調動村組干部協保的積極性和責任心。

2.完善農業保險制度。

一是堅持農業保險“政府引導、市場運作”的總體原則，取消政府以任務考核方式強推農業保險惠農政策的做法。

二是提高省級財政補助標準，實行以縣（市、區）政府統一為轄區內農戶投保的模式，并組成官方農業專家組參與定損理賠；廢除免賠制，30%以下災情損失，由中央財政預算安排的農業防災救災資金給予適當救濟。30%以上災情損失，由商業保險機構承擔。

三是提高水稻保額，實行基本費率+浮動費率計收保費，上年無受災賠付的本年適當下浮費率；同時，保險機構的涉農保險財務收支必須接受中介機構專項審計，年終結余或虧損滾動轉入下年預算，以促使保險機構加強管理，提高風險控制意識。

3.規范保險行業監管。

災情發生后，應由保險機構聘請有資質的資產評估公司與官方農業專家組共同核定災害損失；鄉村協保員要建立完善的農保備查檔案，便于監管部門監督檢查；保監部門要將政策性農業保險列入日常監管內容，并嚴格問責；通過省政府協調，允許地方審計、財政、監察等部門擁有延伸調查保險機構政策性農業保險業務收支的權力，不留央企監管盲區。