試論國外貸援款項目審計購買社會服務

■帥智軍

近年來，江西省審計廳根據《中華人民共和國審計法》和審計署授權審計的規定，組織省市縣三級審計機關對世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織貸款項目進行審計。僅2018年上半年，江西省審計廳完成審計國外貸援款項目12個，涉及縣以上項目執行單位42個，向國際金融組織提交審計公證報告12份,審計監督覆蓋率100%。從審計力量投入情況看，組織審計人員累計87名，現場審計工作日達1700余天。在促進項目執行單位和主管部門依法辦事，積極合理有效地利用外資，維護國家利益，改善投資環境等方面發揮了重要作用。但也存在審計時間緊、任務重、人手少，審計隊伍整體素質有待提高，審計廣度、深度、力度不夠等不容忽視的問題。為有效解決審計監督全覆蓋總體要求與審計機關現有人員不足的矛盾，通過加強國外貸援款項目購買社會服務管理，充分發揮外資審計監督合力，提高審計質量和效率，提升審計成果的綜合利用水平。

一、國外貸援款項目審計購買社會服務的必要性

1.有利于審計全覆蓋理念的強化落實。

《國務院關于加強審計工作的意見》提出，通過強化審計隊伍建設、推進審計職業化、向社會購買服務、加強內部審計等措施來實現審計監督的全覆蓋。隨著審計全覆蓋要求的提出和強化，國外貸援款項目審計的內容及要求也與日俱升。首先工作量大為提升，尤其是全覆蓋理念的強化落實，提高了國外貸援款項目審計項目的數量和推進密度；其次涉及領域及對審計人員素質要求大幅度提升。在這種情況下，借力社會服務是較好的選擇。

2.符合國家治理現代化建設的要求及趨勢。

在國家治理理念下，國家審計必須成為國家經濟安全的免疫系統，必須為一系列政策的落實提供保障。在這種情況下，包括國外貸援款項目審計在內的政府審計工作的任務是由其本身的歷史使命決定的，而不能因為既有資源或團隊情況而減少。主動購買社會服務，適當地借助外部智力，從審計角度利于推進國家治理現代化建設的不斷深入。

3.提升國外貸援款項目審計質量的可行選擇。

在政府審計工作中，國外貸援款項目的審計對象最為特殊，審計范圍涉及林業、農業、交通、航運、水利和能源等多領域，而且隨著審計理念的發展而不斷豐富。國外貸援款項目審計理念的變遷，需要審計質量的及時跟進支撐。在審計管理機制及行政事業編制暫時沒有大幅度改革的情況下，利用外部智力是當下最為明智的可行選擇。

4.審計管理機制創新的有益嘗試。

購買社會服務解除了體制內審計機關編制人員和國家審計項目之間在責任方面的絕對對等關系，撬開了審計機關管理及審計項目管理的創新途徑，實際上是推進審計管理機制創新的有益嘗試,也是貫徹落實中央審計委員會第一次會議精神的具體措施。

二、國外貸援款項目審計購買社會服務的風險

1.法規制度方面。

《中華人民共和國審計法實施條例》第十一條規定“審計機關根據工作需要，可以聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計工作”,《中華人民共和國國家審計準則》第二十條規定“審計機關可以聘請外部人員參加審計業務或者提供技術支持、專業咨詢、專業鑒定”,審計署外資司《關于加強外資審計工作的意見》第十六條規定“完善購買社會服務方式。總結外資審計利用社會服務方式方法，嚴格執行審計署相關規定，加強聘用人員管理及服務質量控制”是購買社會服務的法理依據。該規定不夠具體和明晰，無法提供充分的法理支撐。

2.人員定位方面。

如何限定需要社會服務人員涉入負責的工作范圍？如何對社會服務人員進行定位？如何在社會服務人員及既有審計機關團隊之間實現確切分工等等均需要深入摸索。否則可能導致審計機關異化為審計業務的包工部門，滋生嚴重的尋租風險。

3.市場及費用方面。

社會服務機構基本上都是以勞務市場為主的競爭主體，其費用水準和市場競爭態勢存在密切關系。在對社會服務需求情況無法預先明確確定的情況下，很難事前確定適當的相關預算，部分審計應急性購買社會服務的需求可能致使資金危機，社會服務人員頻繁跳槽、“騎驢找驢”等現象不同程度存在，甚至可能面臨著暫時沒有社會服務購買的風險。

4.配套機制方面。

長期以來，社會審計和政府審計之間一直并行存在，基本上沒有交叉點。國外貸援款項目審計購買社會服務，需要在資質、程序及規范要求等方面有相對完善的配套機制。

5.獨立性方面。

獨立性是推進審計工作的基礎性要求，因此在國外貸援款項目審計購買社會服務的時候，如何確保獨立性同樣是比較隱秘但嚴重的問題，國外貸援款項目主管部門尤其項目執行單位的人脈資源四通八達，簡單的背景調查很難徹底明確涉及人員和審計對象之間存在的關聯情況。

另外，國外貸援款項目審計在保密等方面有嚴格紀律。對于社會服務人員來說，類似的紀律意識偏弱，容易滋生審計風險。

三、國外貸援款項目審計購買社會服務的注意事項

1.強化規劃。

審計機關思考制定審計計劃的過程中，需要額外思考購買社會服務的系列事項，比如在總體上明確具體什么項目什么方面需要引進社會服務，需要多長時間，具體頻率情況，具體采納什么方式，準備安排多少預算等等。在系列規劃內容中，需要強化明晰度，避免含糊；堅持穩健原則，保持適當的限度；另外需要設置一定的彈性范圍，具備一定的靈活度。

2.強化培訓。

社會服務人員在審計職業能力方面一般水平較高，但對于國外貸援款項目審計而言存在系列不適應的情況。充分發揮社會服務人員的素質優勢及積極作用，在每一次引進或借用之前，針對諸如保密等相關事項均應該安排專門的培訓設置，強調類似培訓的剛性推進，對擬涉入人員及團隊進行高度針對性的專門培訓。“打鐵還需自身硬”，要加強審計機關隊伍建設，努力打造政治強、業務精、作風優、紀律嚴的審計鐵軍，做到忠誠、干凈、擔當。只有審計機關自身過硬，才能影響和帶領社會服務人員。

3.強化流程。

審計機關推進國外貸援款項目審計購買社會服務，對合作程序或流程有極高的依賴度。要強化流程或程序設置的嚴密性，強化流程或程序管控的嚴謹度，以確保委托或引進高勝任能力的社會服務人員推進高質量的審計工作。各審計組應當將輔審人員編入相關審計項目的審計組，但不得擔任審計組組長、副組長和主審；審計組組長在審計實施中應當加強對輔審人員的督導和業務復核，審計組所在處室應當加強對輔審人員工作的監督檢查，有效保證其審計質量；輔審人員應當在審計項目完成后，及時移交審計實施過程中所形成的全部紙質資料和電子資料；輔審人員不得將參與輔審工作獲取的相關信息用于與所審計事項無關的目的。輔審人員應當對其工作結果負責，審計機關應當對利用其結果所形成的審計結論負責。

4.強化溝通。

審計機關應加強對參與審計的社會服務人員溝通，參與實施符合審計機關的相關審計要求。定期召開社會服務人員碰面會，明確審計方案和目標要求，交流審計思路、取證方法以及操作規范，及時總結審計成績、指出存在的問題、討論解決措施和辦法，切實提高社會服務參與審計的水平和能力，并增強質量意識、風險意識和責任意識。審計機關購買社會服務的過程中，應該安排人員及時跟進。負責跟進人員的職能重心是溝通引導和備用咨詢，在具體跟進過程中需要注意對接的工作方式，既要規避對方工作方向失誤風險，還要避免損傷他們的工作積極性。在這個過程中，需要絕對避免帶有過于濃重的監督及監控色彩。

5.強化評估。

社會服務一旦參與審計項目，就要求其必須按照審計實施方案規定的質量及進度完成項目實施，建立協審單位考核制度，加強業務質量和審計行為考核，并與服務收費掛鉤。要與社會服務人員簽訂《勞務派遣協議》，明確審計進度及時限，并在審計實施方案中詳細列出輔審人員在各個時間段應完成的工作任務，并隨時進行檢查落實。對于時間較長工作量較大的委托項目或工作，不僅要求評估最后的審計結果，還要強化事中評估，定期不定期地檢驗對方的具體工作進展及體現審計結果的系列材料。

6.強化問責。

強化對社會服務的科學管理，實行動態評價機制。一是加強日常監督管理。按項目建立臺賬，對項目進展情況進行詳細記錄，動態反映社會服務的履約意識、業務能力、工作效率、職業道德、廉政建設等相關情況，強化對中介協審過程進行量化考核。二是建立社會服務信用庫。逐步建立社會服務不良行為“黑名單”制度。三是建立競爭淘汰機制。加強對社會服務出具的審計證據、審計結果、審計評價是否真實、合法、有效，通過抽查復審等方法進行監督檢查。建立優勝劣汰獎懲機制，對于業務水平低下、審計結果嚴重偏差和發現嚴重違反審計紀律的社會服務機構或人員取消協審資格。從而建立起與優秀社會服務長效合作機制，把業務能力強、人員素質高、團隊精神好的社會服務機構或人員作為審計機關的“智庫”。