論北京市社區養老機構監管立法

袁春蓮

[摘 要]文章對北京的社區養老機構監管立法進行研究。研究總共分為三部分：首先，闡述養老機構監管立法的主要內容及對老年人合法權益保護的重要性；其次，分析了北京市養老機構監管立法的現狀；最后，針對養老機構現存的問題在養老機構的監管立法方面提出立法性建議。

[關鍵詞]養老機構；監管立法；老齡化；法制化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.28.035

1 養老機構的總體情況

養老機構是社會養老的物質載體，是指為老年人提供飲食起居、檢查身體健康狀況和安排各種娛樂活動的綜合性服務的專門機構。它可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。養老機構的種類眾多，主要有七大分類：敬老院、福利院、養老院、老年公寓、護老院、護養院以及護理院。現在年輕人工作業務繁多，很少有時間陪在老人的身邊，而養老機構恰好為老年人提供一個舒適安逸的養老環境，可以減輕年輕人的負擔，讓他們能夠安心工作，為社會和國家分憂。

2 養老機構的監管立法

（1）主要內容。養老機構在當今社會發揮著不可替代的作用，其行政監管顯得尤為重要。養老機構監管政策的基本趨勢是從管控到規制，具體表現在政策定位的去行政化、政策支持功能的強化、政策內容的具體化、政策目標的技術理性化四個方面。我國在養老機構監管方面也制定了很多制度，主要體現在以下四部法律法規之中：《老年人權益保障法》《社會福利機構管理暫行辦法》《養老機構管理辦法》和《養老機構設立許可辦法》。一方面，《養老機構設立許可辦法》對登記的程序內容和人員管理、設備采購、安全保障等實體內容做了具體的規定；另一方面，《養老機構管理辦法》做出了規定，縣級以上地方政府民政部門對依法設立的養老機構的日常運行活動進行監管，包括對服務質量、價格、安全的監管以及對內部管理工作的監管。2013年，民政部制定的這兩部部門規章標志著我國養老機構監管政策開始走向成熟。2017年3月，國務院在“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃上提出“到2020年，多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續的社會保障體系更加完善，居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加完善”的發展目標。總體上，我國在養老機構行政監管的立法方面既有運營、準入的規定，也有退出的規定。現階段，我國已經初步形成了關于養老機構的監管立法制度，但在具體的行政監管內容上還不夠完善，存在許多不足之處，仍需繼續修改補充。

（2）重大意義。完善養老機構行政監管立法制度至關重要。第一，當前我國養老機構行政監管還存在著許多無法可依的情況。加強對養老機構的監管立法，會給行政機關的監管行為提供更多的法律依據，讓行政工作人員能夠依法行政，規范行政工作人員的行政行為，進而提高其監管立法的工作效率。第二，加強對養老機構的監管立法，有利于增強養老機構運作的規范化，使越來越多的老年人受益，有一個舒適的養老環境。第三，加強對養老機構的監管立法，有利于更好地保障老年人的合法權益。老年人由于能力上的缺陷，對其自身的合法權益的維護是有一定難度的。加強監管立法使得老年人能夠有法可依，維護自己的合法權益。

加強養老機構行政監管立法十分必要，我國近年來在這方面不斷加強。2018年2月26日起北京市養老機構內設醫療機構，取消審批，在線辦理十日拿證，給人們提供極大的便利。為加快推進醫療領域“放管服”改革，進一步促進醫養結合發展，國家衛生計生委印發《國家衛生計生委辦公廳關于養老機構內部設置醫療機構取消行政審批實行備案管理的通知》，要求養老機構內部設置診所、衛生所、醫務室、護理站取消行政審批，實行備案管理。這一規定使得養老機構行政監管更加具體化。

3 北京市社區養老機構監管立法的不足

（1）養老服務機構供需矛盾突出。中國的老齡化現象不容樂觀，養老機構力量十分薄弱，不但與發達國家相比差距甚遠，與發展中國家相比也有很大的差距，供需矛盾十分突出。作為中國首都的北京，老齡化問題也刻不容緩。北京市雖然在養老事業上做了很大的努力，建立了數個養老機構，但仍存在供不應求的問題。顯然，現階段北京市養老機構接待老人的能力不足。

（2）養老機構經營管理存在困難。養老機構是偏公益性的機構，其收益微薄，因而少有人愿意主動投資養老機構項目。再加之養老機構的資金缺乏，故而里面的娛樂、醫療設施不完善，不能滿足老年人的娛樂、健康需求。老齡化是近幾年發展起來的一個趨勢，且愈演愈烈，在養老機構的人員管理方面還沒有確切的立法制度，工作人員的能力和素質仍然有待提高。

（3）養老機構整體布局不合理。就北京的情況而言，養老院的布局不甚合理。如最火的公辦養老院“一床難求，要排隊100年”，而有的養老院“床位大量空置”等。位于西城區、東城區等核心區域的養老院，養老床位使用率接近七成，有很多養老院基本上都需要排隊等候入住，以戶籍老年人口與現有養老機構床位的數量進行對比，核心區域確實存在一定的床位缺口。而郊區養老機構普遍數量較多，但由于醫療、人才、交通等諸多原因，多數郊區養老機構入住率不高，有的僅一兩成，其中公辦的鄉鎮敬老院空置情況尤為突出，極個別的擁有幾百張床位，收住的老年人卻常年保持在個位數，床位使用率遠低于同區位的社會辦養老機構。

（4）政策措施落實不到位。促進養老業發展的法律法規不健全，扶持養老機構發展的優惠措施落實不到位。民辦的養老機構在獲取土地劃撥、資金劃撥等方面還存在許多困難。這在很大程度上影響了社會資本投入興辦養老服務機構的積極性。

4 關于社區養老監管立法的建議

（1）制定和落實相關法規和政策。加快推進社會福利化進程，我國應該盡快出臺關于一些促進養老機構健康發展的法律法規，政府積極鼓勵社會各方面力量積極投入到養老事業中來，興辦多種形式的社會養老服務機構，這樣就可以減緩當下現存的養老機構床位供需矛盾的狀況，促進養老服務機構的發展。

（2）確立規范的準入行政監管制度。第一，要審查申請入住養老機構的老年人的資質條件。第二，要嚴格規定養老機構護理員的資質條件及配置比例，選擇掌握知識技能多、服務態度好的人，將其均勻分布在各個地區。第三，可以對養老服務機構按設施、服務、收費等項目進行評比，以提高各類養老機構的積極性，加強自身建設。第四，建立健全各項規章制度和服務標準，制定的各項規章制度和服務標準應當公示，并報民政部門備案，增加制度的透明度，讓行政行為在陽光下運行。

（3）規范養老機構管理。第一，規范各類養老機構名稱。按照《老年人社會福利機構基本規范》的規定，養老機構以其自身的設立條件、規模大小、服務能力來命名，若有不符合規范的，要重新命名。第二，分類登記、管理養老機構，養老機構分類登記，但每種類型的養老機構都由養老機構所在地民政部門統一監管，這樣有利于使養老機構的管理更加系統化、統一化。基于我國養老機構現狀，可看出完善養老機構行政監管立法尤為重要。

參考文獻：

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