精準發力 確保打贏脫貧攻堅戰

付英彪

摘要： 河南省在脫貧攻堅過程中，采取了切實得力的措施，取得了很好的效果， 脫貧攻堅中的一些探索和做法得到中央領導和國家部委的充分肯定，通過學習了解河南省的先進經驗，為打贏脫貧攻堅戰而努力工作的廣大干部提供借鑒。

關鍵詞：扶貧；財政；創新

對省級黨委和政府脫貧攻堅工作成效進行考核，是習近平總書記對扶貧工作提出的明確要求。按照國務院扶貧開發領導小組的統一部署，筆者作為黑龍江省交叉考核工作組成員于2018年1月5日至22日，參加了對河南省2017年扶貧成效考核工作，在考核過程中，發現河南省在脫貧攻堅過程中，采取了切實得力的措施，取得了很好的效果。在此，筆者作以推介，供為打贏脫貧攻堅戰而努力工作的廣大干部借鑒。

一、基本情況

河南省國土總面積16.7萬平方公里，轄18個市、157個縣（區），全省總人口1.08億人、常住人口9532萬人。河南省是脫貧攻堅任務較重的省份，現有國定貧困縣36個、省定貧困縣15個；2016年底有4397個貧困村、317萬農村貧困人口。2017年，河南省委、省政府深入貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，堅決落實黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，對照國務院扶貧開發領導小組審定的年度減貧計劃，強化責任落實、政策落實、工作落實，扎實推進精準扶貧、精準脫貧，脫貧攻堅工作取得了新進展新成效。河南省脫貧攻堅中的一些探索和做法得到中央領導和國家部委的充分肯定，習近平總書記、汪洋主席對該省探索金融扶貧新路子的做法作出批示；全國扶貧車間現場會、全國金融扶貧現場會先后在該省召開。

二、做法和成效

2017年，河南省委、省政府在脫貧攻堅工作中，勇于創新，措施有力，探索出了盧氏縣金融扶貧、特色“扶貧車間”等諸多先進成功經驗。

（一）構建四大體系，匯聚金融合力，筑就貧困人口小康路。

三門峽市盧氏縣地處河南省西部，是秦巴山片區國家扶貧開發工作重點縣和河南省“三山一灘”扶貧開發工作重點縣。2017年，全縣仍有未脫貧貧困戶16301戶50628人，貧困發生率15.23%，是河南省貧困發生率最高、貧困程度最深的革命老區縣。習近平總書記指出：“要做好金融扶貧這篇文章，加快農村金融改革創新步伐”。落實好總書記指示，關鍵在于做好政策落地文章。2017年初，盧氏縣通過創建金融試驗區為破解小額信貸扶貧政策落地進行了積極探索。

中央有政策。《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出了金融支持脫貧攻堅20條舉措，為金融助推脫貧攻堅提供了有力抓手。發展有需求。群眾要致富、企業要發展、產業要壯大，沒有金融支持，盼發展、難發展的現象普遍存在，資金是最大的瓶頸制約。落地有障礙。2014年，國家出臺了“5萬元以下、3年之內、兩免（免抵押免擔保）、一貼（財政全貼息）”的扶貧小額貸款優惠政策，但金融機構在實施過程中有障礙。一是貸款投向為貧困農戶，且免抵押、免擔保，敞口裸貸，風險難控，放貸風險高；二是盧氏縣僅有8家金融機構，鄉鎮一級只有農商行設有服務網點，平均每名信貸員要服務1000戶以上，人員力量跟不上，服務能力弱；三是農戶貸款筆數多數額小，銀行放貸成本高。圍繞破除“風險怎么防控、信用怎么評定、服務怎么保障、項目怎么選擇、成本怎么降低”這五大障礙，盧氏縣積極進行了大膽探索。通過構建“金融服務、信用評價、風險防控、產業支撐”四大體系，形成了可復制、可推廣的“政銀聯動、風險共擔、多方參與、合作共贏”扶貧小額貸款落地模式。

——金融服務體系架起“連心橋”。組織行政和金融機構力量，形成了“牽頭推進有機構、辦理服務有人員、貸款發放有流程”的工作格局，彌補了農村金融服務短板，實現了金融服務從“沒人管”到“管到底”的轉變。目前，建成了1個縣級服務中心、19個鄉級服務站、352個村級服務部。通過明權賦責，固定專人，強化保障，簡化流程，做到厘清職責、定崗定人、銜接有序。按照“村部受理初審，鄉站審核把關，縣中心推薦核保，合作銀行接單放款”的貸款流程，讓金融監管關口前移，實現貸前實地實時審核把關，架起了銀行和農戶的“橋梁”，填補了銀行服務基層的空白，把快捷便利的“小銀行”開到了農戶家門口，讓農戶足不出戶4天內就能拿到貸款。“三級聯動、政銀融合”，真正使金融服務體系“活”起來，解決了“誰來管貸款”的問題。

——信用評價體系曬出“紅黑榜”。建立覆蓋全部農戶的信用信息數據庫，實現了農戶信用信息從無到有、信息評級從識別難到認定準的轉變。按照“三好三強”（遵紀守法好、家庭和睦好、鄰里團結好，責任意識強、信用觀念強、履約保障強）、“三有三無”（有勞動能力、有致富愿望、有致富項目，無賭博吸毒不良習氣，無失信欠貸不良記錄、無好吃懶做不良行為）的定性標準和144項定量指標，集中3000余人，歷時60余天，完成對8.7萬農戶的信息采集，采集率達94.6%，其中貧困戶1.86萬戶，采集率達95%。按照以分定級（每戶基礎分100分，實行加分扣分和治安失信欠款一票否決制，共劃定A級、AA級、AAA級、AAA+級）、按級授信（5萬元、10萬元、15萬元、20萬元純信用貸款）原則，進行信用等級評定。截至2017年10月底，授信農戶7.1萬戶，有信率達82%。同時，對全縣2009家中小企業進行了信息采集，錄入率達100%。實行“及時更新、定期更新、全面更新”，強化信息動態管理，專人負責、部門配合，實現信息真實完整、即時共享，真正使信用評價體系“準”起來，解決了“貸款放給誰”的問題。

——產業支撐體系澆灌“搖錢樹”。圍繞盧氏縣特色產業優勢，探索“龍頭企業+合作社+農戶+基地”發展路徑，實現產業項目從“小散弱”向“專精深”轉變。按照“綠色、特色生態”和“三產融合”思路，確定了以“果、牧、菜、菌、藥”為重點的綠色農業，以農副產品深加工、中藥材精深加工等為重點的特色工業，以生態旅游和電子商務為重點的現代服務業，積極實施“四個一百”工程（“十三五”末，全縣核桃樹面積超過100萬畝，連翹面積超過100萬畝，規模以上企業超過100家，旅游年接待量超過100萬人次），確保每個產業都有兩個以上的龍頭企業，新型農業經營主體超過1000家，全縣建成350個產業扶貧基地，每村都有兩個以上扶貧車間，每戶都有3個以上增收項目、貧困戶年人均增收5千元以上。形成“龍頭企業帶動、合作社組織、農戶參與、基地承載”利益聯結機制，真正使產業支撐體系“實”起來，解決了“貸款干什么”的問題。

——風險防控體系筑牢“防火墻”。加強貸前信用提示、貸中用途管理和貸后違約追責，設好防火墻，實現了銀行不敢貸向快放貸的轉變。建立服務體系監控機制，縣、鄉、村三級金融服務機構按照職責分工，加強貸款的初審、審核及貸后監管，確保貸款資金用在發展產業項目上，實現資金安全。堅持“寬授信、寬啟用、嚴管理、嚴懲戒”的原則，對經營主體50萬元以上貸款，參照項目資金監管辦法，嚴格監管資金投向，確保用在扶貧脫貧。建立保險跟進防范機制，與中原農險開展特色農業互助保險試點，與中保財險、中國人壽、中華聯合等保險機構合作，針對建檔立卡貧困戶設計了小額扶貧貸款保險、小額人身保險、自然災害保險、學生平安保險等產品。設立5000萬元的風險補償金，縣政府與合作銀行、省農信擔保公司、省擔保集團簽訂了《金融互助合作協議》，對建檔立卡貧困戶和帶貧企業或農業經營主體的貸后風險，政府設立的風險補償金與合作銀行、省農信擔保、省擔保集團再擔保按照相應的比例分擔，形成了“四位一體”的風險緩釋模式。同時，采用政銀企、政融保或政、銀、擔、保、投等多種方式，有效緩釋了金融風險。對于全村信用戶比例達到70%以上，授予“信用村”。對于全鄉信用村比例達到65%以上，授予“信用鄉鎮”。在扶貧項目安排資金分配、政策傾斜等方面對“信用村”、“信用鄉鎮”優先考慮。設定貸款熔斷機制，凡行政村貸款不良率超過5%的，全縣所有金融機構停止對該村的授信、貸款發放；鄉鎮30%的村被熔斷的，全縣所有金融機構停止對該鄉鎮授信、貸款發放。五個機制精準發力，真正使風險防控體系“硬”起來，解決了合作銀行“敢不敢放貸”的問題。

服務體系是保障，信用體系是基礎，產業體系是支撐，防控體系是關鍵，四大體系互為一體、協調聯動，組成了金融扶貧的整體架構，實現了服務有平臺、信用可評估、風險可把控，使金融機構敢放款、有收益，也使貧困戶貸得到、用得好。截至10月31日，貧困戶、帶貧企業及新型農業經營主體三類貸款主體2017年新增扶貧貸款累計90312.9萬元，是2016年全年8818萬元的10.2倍。其中建檔立卡貧困戶6086戶30723.9萬元，貧困戶戶貸率25%；合作社107家33289萬元；龍頭企業10家206300萬元，使用人民銀行扶貧再貸款5.67億元。金融扶貧試驗區建設的縱深推進，有效破解了金融扶貧政策落地的五大障礙，對農村治理方式和農村發展方式形成了正向影響，發揮了綜合乘數效應，提升了農村整體發展水平。

探索創新“非貧帶貧”的金融扶貧新模式。繼開展盧氏縣金融扶貧模式之后，河南省又出臺了扶貧小額信貸助推脫貧攻堅試行方案等多個方案和文件，采取戶貸戶用、企貸企用帶貧、非貧帶貧等措施，有效解決制約金融扶貧的瓶頸問題。截至2017年11月底，全省新增扶貧小額貸款190.68億元，是上年同期新增額度的5.3倍。三門峽市陜州區探索了政府、銀行、保險“三位一體”、“非貧帶貧1+1”的金融扶貧新模式，實現貧困群眾精準幫扶。通過高標準建立區鄉村三級金融服務機構，讓貸款主體2—3日內拿到貸款。通過深化信用等級評定，讓貧困戶和非貧困戶、合作社、龍頭企業等新型農業經營主體，都有了獲得金融貸款的機會。落實“政、銀、保”風險防控責任，按比例分擔貸款風險，提高了貸款效率。把非貧困戶與貧困戶一對一結成幫扶對子，由鄉村黨組織“牽線搭橋”，明晰雙方權責，實現了“以強帶弱、以富帶貧”。

（二）積極復制推廣“扶貧車間”新模式帶動就業，實現貧困人口就地就近就業、增收脫貧。

濮陽市積極探索貧困勞動力轉移就業新機制，創出了“扶貧車間”建到貧困村，全省各地積極復制推廣“扶貧車間”帶動就業的“濮陽模式”，目前，全省已建成“扶貧車間”4375個，帶動25萬人在家門口實現務工就業，其中貧困群眾6.2萬人，年人均可實現收入2萬元左右，加快了脫貧攻堅步伐。

——示范引領，推動“扶貧車間”就業模式。2016年9月，國務院扶貧辦副主任洪天云深入臺前縣、范縣“扶貧車間”進行調研指導，堅定了該省快速推廣模式的信心。3月5日，召開了全省產業扶貧現場會，對臺前縣、范縣、滑縣的“扶貧車間”進行了觀摩。提出年內力爭做到“一鄉一園”、即一個鄉鎮有一個創業孵化園區，“一村一點”、即一個貧困村有一個扶貧加工就業點或規模養殖種植點，“一戶一策”、即每個貧困戶有針對致貧原因的具體扶持措施。會后，各市縣高度重視“扶貧車間”建設，“送崗上門，就近就業”深受廣大貧困人口歡迎。

——政策引領，破解“扶貧車間”建設瓶頸。一是破解政策瓶頸。“扶貧車間”帶貧模式有效吸引了一大批掌握了勞動技能和市場信息的外出務工人員返鄉創業，為此，河南省順勢而為，先后出臺金融助推產業扶貧的六個文件、《關于支持農民工返鄉創業的實施意見》、《財政支持農民工返鄉創業二十條政策措施》，設立“河南省農民工返鄉創業投資基金”，設計總規模達100億元。各市縣結合當地實際，圍繞返鄉創業和“扶貧車間”建設，紛紛出臺優惠政策，形成了省、市、縣三個層面對產業扶貧及“扶貧車間”等就業扶貧模式的政策支持體系。二是破解資金瓶頸。采取了財政專項資金支持、涉農資金整合支持、融資貸款支持和鼓勵企業直接投資等多種形式建設“扶貧車間”，解決了“錢從哪里來”的問題。商丘市“扶貧車間”共投入財政資金2.33億元，利用社會資金2.34億元，許昌市共投入各類資金2.57億元用于“扶貧車間”建設。三是破解土地瓶頸。各地充分利用空心村閑置集體建設用地，村旁未利用土地建設“扶貧車間”，對于沒有存量建設用地的村，各地抓住新一輪用地規劃調整機遇調整轉用，有效解決了“扶貧車間”落地難題。

——完善提升，打造“扶貧車間”升級版。一是全社會參與。省人社廳充分發揮就業扶貧的牽頭作用，不斷加大就業培訓力度，2017年以來已累計培訓7.43萬人，為扶貧車間提供了大量的熟練工；省扶貧辦和省婦聯聯合下發了《實施巧媳婦工程的意見》，充分發揮全省2000多個各類巾幗示范基地、240個河南省“巧媳婦”工程示范基地和2萬多個“巧媳婦”工程示范點的作用，加強崗前培訓，使更多的婦女特別是貧困婦女加盟扶貧車間；河南省服裝協會積極參與“巧媳婦”工程建設，先后在商水縣、鶴壁市召開巧媳婦工程產業扶貧現場會，組織全國部分服裝企業與全省扶貧車間招商對接，極大地提高了服裝企業的“扶貧車間”入住率；省發改、財政、工信等相關廳局也都結合各自的職能圍繞扶貧車間建設共同發力，“扶貧車間”帶貧模式不斷完善。二是多業態拓展。扶貧車間建設之初，其業態主要以勞動密集型的加工制造業為主，由于其帶動就業的選址優勢和綜合成本優勢，在扶貧工作實踐中其生命力不斷增強，各地因地制宜，完善創新，提升標準，拓展業態。目前，扶貧車間已涵蓋了制造業及種、養、加等生產領域和服裝加工、汽車零配件、電子元件、紙業加工、菇業種植加工、工藝飾品加工等多種生產業態，“扶貧車間”的升級版日漸成熟。

提升了鄉村文明。扶貧車間的最大特點是送崗位到村，讓群眾掙錢持家“兩不誤”，有效解決了部分家庭因主要勞動力長期外出務工所帶來的社會問題。長期以來，由于青壯年紛紛外出務工，村里的老人孩子自顧不暇，鄰里關系不盡人意，現在大家聚在“扶貧車間”打工，有了聊天交流、互相關照的平臺，鄰里關系得到了修復改善，鄉村文明得到了提升。

實現了穩定增收。到“扶貧車間”打工人均月收入在1800元至2000元左右，工資收入雖然不算高，但吃住在家，既節省了外出務工及返鄉的費用等，還能同時兼顧家里種養業，算綜合收入賬并不算少，同時，由于扶貧車間多屬技術含量相對較低的勞動密集型企業，用工條件相對寬松，不適合外出務工的老年人和殘疾人有的也能干活掙錢，貧困群眾參與生產、靠自己的兩只手增收脫貧的內生動力得到了極大的釋放。

助推了產業發展。產業支撐“扶貧車間”，“扶貧車間”助推產業發展。通過巧媳婦工程的實施，服裝企業紛紛入駐“扶貧車間”，企業在帶貧的同時，自身成本也降低了不少，企業生產加工立足于貧困鄉村，產品遠銷世界各地，河南服裝行業總規模得到了不斷壯大。內鄉縣、西峽縣依托菇業龍頭企業在不少貧困村新建了香菇種植加工車間，既增加了就業，又直接帶動貧困戶參與種植，進一步做強了基地，做大了龍頭。滑縣金泰服裝有限公司大力創新經營管理模式，采取“總部+扶貧車間+貧困戶”的聯動聯利機制，17個扶貧車間全部建成投產，就近安置農村留守婦女及貧困戶家庭就近就業近2000人，人均年增收可達3萬元左右，企業的生產規模也得到了快速擴張。一個個不起眼的“扶貧車間”就是一個個產業孵化器，對扶貧產業的助推作用已經初步顯現。

帶動了集體經濟。各地抓住機遇，依托“扶貧車間”增加集體積累，凡利用財政資金或村級自有資金及土地入股等方式建設扶貧車間的，村集體均可通過收取扶貧車間租金而增加集體經濟收入，從而填補村級集體經濟“空白”，增強了村級扶貧攻堅工作的主動性。

三、幾點啟示

（一）聯動農村信用建設，淳樸了文明風尚。通過構建信用評價體系，使廣大農戶在歷史上第一次擁有了信用等級，獲得了身份認同。讓守信激勵、失信懲戒，形成了誠實淳樸、重諾守信、文明禮讓、鄰里和睦的社會風尚。不少農戶為了取得信用等級，主動歸還積欠債務積極化解鄰里糾紛，改變自身不良習氣，倡導了向上向善的文明新風，促進了農村精神文明建設，金融生態環境得到優化，這一試點性工作，為將來不良貸款熔斷處理做了有益探索，化解了金融風險，提振了銀行信心，促進了政銀融合，倡導了誠信意識。

（二）聯動農村社會治理，激發了內生動力。在扶貧實踐中發現，“等著扶，躺著要”，“靠著墻根曬太陽，等著上面送小康”等懶漢思想，讓國家精準扶貧政策以及各級干部的扶貧熱情受到冷遇。為此，以金融服務部為平臺，以“扶窮不扶懶，幫窮不幫懶”為導向，探索打通農村社會治理“一頭熱、一頭冷，管則死、放則亂”的“腸梗阻”。通過建立三級金融服務體系，特別依托村級金融服務部，搭建起了解政策、爭取政策、享受政策的橋梁，不僅使盼發展想致富的農戶找到了“金鑰匙”、吃下了“定心丸”，進一步增強了脫貧信心，激發了內生動力。同時，也讓有困難有訴求的農戶，找到了說理的地方、求助的平臺，真正讓民意民憂、村務村情的“腸梗阻”變成了“直通車”，打通了聯系服務群眾的“最后一公里”。

（三）聯動農村產業調整，提升了產業水平。針對廣大農戶致富路上“單兵作戰”生產效益低、抵御風險能力弱的現狀，在金融產品設計中，緊密聯結帶貧龍頭企業和新型農業經營主體，注重貸款主體培育，促進了一批企業聯農戶、基地聯農戶、合作社聯農戶的新型經營主體快速成長，推動了產業轉型升級，有效降低了金融風險，實現了抱團取暖、同舟共濟的多贏局面。金融扶貧試驗區的創新發展，優化了經濟社會發展環境，拓寬了融資渠道，極大地激發了市場活力，帶來了良好的金融生態效應。

（四）聯動基層黨建，鞏固了戰斗堡壘。注重農村基層黨組織在金融扶貧工作中的引領作用，組織動員基層優秀黨員干部到縣、鄉、村金融服務機構兼職，發揮在信息采集、評級、更新和貸前把關、貸中服務、貸后監管中的作用，拓寬了基層黨組織為民服務的渠道，提升了黨組織的號召力、向心力和戰斗力，實現了農村基層黨建與金融扶貧有機結合，助推了農村繁榮發展。

（五）聯動合理布局，實現了帶貧效果。要緊密結合脫貧規劃布點將扶貧車間優先布局在貧困發生率高的深度貧困村；要結合產業規劃布局，依托產業優勢布局扶貧車間；要結合支柱產業布局，尤其是要緊密結合本地勞動密集型龍頭企業布局扶貧車間，使之形成龍頭企業的“衛星工廠”；要結合企業意愿布局，替企業算賬，使其將履行社會責任與加快自身發展同頻共振。脫貧攻堅旨在脫貧，帶貧效果是衡量各類扶貧模式的根本指標。為此，在脫貧推進過程中著力提高帶貧比例，并將帶貧比例與入住企業優惠政策相掛鉤，凡帶貧比例低的帶貧企業，不予認定為“扶貧車間”，不得享受租金、貸款等優惠政策，實現了政府、投資企業、貧困戶共贏。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：凌玉