美國網約車服務質量監管制度淺析

引言

近期，國內網約車惡性事件頻發，凸顯分享經濟背景下強化監管效能的必要性。美國是分享經濟的主要發源地，當前各州普遍建立起針對網約車的法律監管體系，是分享經濟為代表的新興服務業監管的良好實踐。研究美國網約車行業的質量與安全監管模式，對我國建立健全以網約車為代表的新興服務業的法律監管體系，保障消費者安全，促進產業健康發展有較高借鑒價值。

一、監管概況

美國將網絡約租車運營商稱為“Transportation Network Companies”（以下簡稱“TNC”），一般定義為“獲授權，僅通過數字網絡連接乘客和司機，提供網絡預約出行服務的個人、公司、合伙企業、獨資企業或其他實體”。

優步（Uber）作為首家TNC，于2010年誕生于舊金山，曾被定性為非法商業活動。創立伊始，Uber平臺上的司機均為職業司機，2012年后主要由非職業司機提供服務。2013年，加利福尼亞州率先承認其合法性，并首次將其定義為TNC；2014年，科羅拉多州率先頒布TNC監管法律。保險要求始終是TNC監管的重中之重。2015年，美國保險立法會議頒布TNC保險示范法，為各州制定包含保險要求在內的TNC詳細監管法律提供框架。截至2017年8月，全美48個州與華盛頓特區，都出臺了至少一部TNC監管法律。

美國各州享有高度自治權，法規政策方面的差異普遍存在，但在TNC監管方面已呈現較多共性，體現著TNC監管的普適要求。在經營許可、背景審核、保險要求、顧客保護等方面，TNC監管方法適用于其他分享經濟產業。因此，對各州的監管共性進行總結歸納，是洞悉TNC乃至其他分享經濟產業的監管要點的最佳路徑。

另一方面，TNC保險示范法是美國國家層面頒布的唯一一部TNC監管法律。除保險要求作為該法的主要內容外，亦對TNC的定義和一般監管要求作出簡要規定，可作為國家層面立法的參考示例。

總體而言，美國監管TNC等服務業新模式的核心理念始終為“保障公眾安全，且不對新興行業的創新與發展造成阻礙”。鑒于美國各州的高度自治權，TNC監管主要由各州獨立制定法規并實施。故下文首先對各州監管TNC的情況進行說明：

1. 43個州和華盛頓特區，已出臺關于經營許可證、經營費用、背景審查要求、運營準則、乘客保護方面的法律；

2. 5個州：夏威夷州、阿拉巴馬州、路易斯安那州、明尼蘇達州、華盛頓州，出臺了僅涵蓋保險內容的法律。

美國各州開展監管的執行機構有所不同，其中以公共服務（公用設施）管理部門、綜合監管部門、交通主管部門三類機構為主，具體如表1所示。

美國各州在TNC監管法律方面呈現出一些顯著共性，主要包括：

1.TNC和TNC司機的相關保險要求；

2.將網絡約租車公司定義為TNC；

3.開展司機背景審查；

4.TNC公司向乘客公開乘車費用信息；

5.將部分或全部TNC監管立法權從城市收歸州有。

對美國各州TNC監管法律的各領域共性條款的歸納，具體內容如表3所示。

不同于美國各州監管政策的趨同，其他國家在TNC監管方面差異較大。以加拿大為例，阿爾伯塔省的監管政策與美國相似，規定TNC需制定明確的責任制度，同時需有相關保險政策。而馬尼托巴省則完全支持TNC這一新模式，限制較少，甚至為此解散了馬尼托巴省出租車委員會。

二、政策焦點

美國對TNC立法監管的進程中，在公共安全、對交通行業的影響、TNC的經濟和社會效應等方面出現了較為激烈的探討，主要集中在以下7個議題。

表1 美國各州TNC監管機構

1.TNC不適用于“汽車承運商”的法律監管框架

TNC與TNC司機提供的是與商業汽車承運商相似的商業運輸服務。針對商業汽車承運商，各州有著適用的監管法律。TNC和TNC司機是否應納入該法律框架下進行監管，存在爭論。有研究提出：

（1）TNC可能不被視為商業汽車承運商，因TNC明確聲明其對司機不具有控制權；

（2）TNC駕駛員可能被視為商業汽車承運商，因其直接運營車輛開展商業行為。

最終，美國保險立法會議2015年頒布的TNC保險示范法明確TNC公司與TNC司機并非商業汽車運營商，不適用于過往相關監管法律，而是單獨立法監管。

2.立法監管的優先權應該收歸州有

關于州與地方城市在立法監管TNC的優先權方面，討論主要集中于一些具體政策（如背景審查），以及如何推動TNC達成經濟目標和社會目標（如促進當地經濟發展）。州層面開展立法的主要關注點始終為：如何在保證公眾安全的前提下，不對新興行業的創新與發展造成阻礙。通常，州層面的立法較地方城市層面的立法更為寬松，為TNC提供了更開闊的發展空間。

表2 美國各州TNC監管主要領域

表3 美國各州TNC監管法律具體條款

3.TNC與危險駕駛

數據顯示，30歲以下人群使用TNC相對較高，而該部分人群酒駕的風險也相對較高。該部分人群飲酒后選取TNC作為替代出行方案，將可能降低酒駕風險。TNC與危險駕駛概率下降的關聯尚未得到明確論證。

4.司機背景審核

美國主要通過兩種方式開展司機背景審核，分別為：基于姓名的背景審核、基于指紋的背景審核。基于姓名的背景審核主要對接公開的犯罪數據庫（源于各級法院，包括國際法庭）。基于指紋的背景審核主要對接聯邦調查局（FBI）犯罪數據庫，較前一種方式而言，審核內容更為具體、嚴苛，但面臨犯罪數據庫更新不及時導致數據信息缺失的風險。

除個別城市（如紐約、休斯頓等）要求基于指紋的背景審核外，當前美國各州主要規定了基于姓名的背景審核。對于推動背景審核的開展以及背景審核的標準，各州有所不同。由TNC公司內部審核、政府審核、第三方機構審核的方式均存在。若政府委托第三方機構進行輔助審核，則該機構主要負責信息的搜集和分析。

政府部門對TNC司機背景審核的方式主要由直接審核、認可TNC公司內部審核方法兩種形式。事實上，政府部門也會對TNC公司內部審核質量進行抽查、驗證、規范，起到雙重安全保證的作用。例如：

（1）馬薩諸塞州公用設施局于2017年重新審核了71000名TNC司機的犯罪和駕駛記錄，超過8000名司機被取消TNC駕駛資格;

（2）休斯頓市長對Uber下達重新開展背景審核的指令，Uber在內部審核的過程中發現500名資質失效的司機，并做出相應處置。但由此引發了關于背景審查的方法科學性和可持續性方面的進一步討論。

5.保護公共安全

公共安全是交通法規和政策的首要考慮因素。司機年齡最低要求、無現金支付、司機培訓、車輛檢查以及對駕駛時間的限制都可以提供安全保障。這些政策在不同的州以不同的形式實施。然而，這些政策可能帶來其他影響，需要在制定法規的過程中權衡考慮。例如，電子支付可能增加司機的安全，但無法服務于不使用信用卡或電子支付的個人。

在運用技術保障公眾安全方面，美國運輸部汽車運輸安全管理局（FMCSA）實施了名為“合規、安全、責任（CSA）”的數據驅動型安全合規和執法項目。CSA由三個核心要素構成，包括安全測評系統、干預機制和安全健康打分系統。

6.平等與無障礙

一些數據表明，TNC主要服務于城市較高收入群體，具備一定的不均等性。是否以及如何維護均等性，法律尚無定論。

此外，關于反歧視、拒載、無障礙人群服務也是政策的關注點。

7.數據共享與運用

TNC運營數據可以為了解TNC的作用和作出有關運輸政策的決策提供信息支撐。然而，由于TNC對隱私和競爭的擔憂，TNC與政府機構之間的數據共享協議并不常見。提供具體和準確的數據、保護TNC乘客和司機的隱私、不限制TNC競爭的數據共享協議，可以更好地輔助政府管理部門作出交通決策。

當前已經通過數據共享協議，從Uber獲取數據的州與城市包括加利福尼亞州、芝加哥市、新奧爾良市、紐約市、波特蘭市、圣安東尼奧市和西雅圖市。其中，加利福尼亞州獲取的數據主要包括：能夠為殘疾人服務的車輛數、按郵編劃分區域的服務供應情況、司機問題報告、司機行駛時長、司機行駛里程、司機完成培訓的情況。全國城市交通官員協會（NACTO）于2017年發布指導文件，具體闡述了涵蓋TNC在內的私人交通服務商可提供的數據框架。

結語

以網約車為代表的分享經濟對提高社會資源利用效率，便利人民群眾生活，推進供給側結構性改革有著重要意義。國務院印發《“十三五”市場監管規劃》指出，“網絡經濟、分享經濟、眾創空間、線上線下互動等新產業、新業態、新模式不斷涌現，顛覆了許多傳統的生產經營模式和消費模式，對市場監管提出了新要求、新挑戰。市場經濟在繁榮發展，市場監管也要與時俱進、開拓創新，不斷探索市場監管新機制，才能更好地適應發展變化的需要”。如何應對以網約車為代表的新興服務業模式所帶來的公共安全和監管挑戰，是未來我國服務業質量與安全監管的一個關注焦點。他山之石，可以攻玉。作為網約車這一業態的發源地，美國多年來所積淀下的立法監管模式，為我國應對該行業所帶來的監管挑戰提供了可參考的解決方案，為強化分享經濟監管效能提供了有意義的借鑒。