創優江蘇營商環境的調查與建議

黨的十九大作出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的科學論斷。江蘇省委十三屆三次全會明確，推動高質量發展，是江蘇作為東部發達省份必須扛起的重大責任。作為江蘇經濟發展的重要支撐、創業創新的主體力量、吸納就業的主要渠道和創造社會財富的主要來源，民營經濟的高質量發展在江蘇經濟轉型中的作用不言而喻。

截至2017年，江蘇全省民營企業累計達259萬戶，占企業總數的89%。實現增加值58326.7億元，占全省GDP比重達67.9%；規模以上民營工業企業累計實現增加值占全省規模以上工業增加值的54.7%，對全省規模以上工業經濟增長貢獻率達58%；完成投資37485.5億元，占全部投資的比重為70.7%；納稅7617億元，占全省稅務部門直接征收總額的62.0%；進出口總額超過1500億美元，占全省出口總額的31.4%。2017年8月發布的中國民營企業500強（入圍門檻為120.52億元）中，江蘇82家企業上榜，20家進入前100強。

營商環境就是生產力，營商環境就像是民營經濟生存和發展的水和空氣，放水才能養魚，凈化空氣才能健康呼吸。只有激發民營經濟活力、提升民營企業競爭力，才能激活高質量發展的微觀基礎。實現江蘇民營經濟高質量發展，迫切需要更加優良的“水環境”與“空氣質量”。中共江蘇省委黨校第28期省管干部進修班課題組通過走訪企業、問卷調查等形式，集中開展了相關調研活動，并結合江蘇省工商聯近一年對民營企業走訪調研的情況，整合形成了本文。

一、調研的基本情況

課題組采用了江蘇省工商業聯合會正在試用的《政府營商環境調查問卷》，對蘇南A區、蘇中B市、蘇北C縣（均為縣域）開展了問卷調查。該問卷包括“保障民營企業公平參與市場競爭”“平等保護民營企業合法權益”“營造尊重和激勵民營企業的政商關系以及社會氛圍”在內的3大類30小項調查內容，每個縣域發放問卷不少于200份，累計發放問卷690份，收回有效問卷636份，問卷有效率92.2%（見表1）。

從被調查企業規模看，636家企業中，年度營業收入在2000萬元以下的企業有279家，占43.87%；在2000萬—5000萬元之間的企業有172家，占27.04%；在5000萬—1億元之間的企業有76家，占11.95%；在億元以上的企業有109家，占17.14%（見表2）。從被調查企業所屬行業看，制造業企業占比分別達47.3%、90%和86.5%，其他行業企業占比均不超過10%。

調查數據反映，在政務環境方面，企業對當地的總體評價多為“很好”或“比較好”，各經濟板塊無明顯差異（A區81.5%、B市88.7%、C縣84%）；絕大多數被調查企業（A區84.9%、B市95.5%、C縣96.5%）認為，當前官員懶政、不作為、不主動服務等現象“基本沒有”或“有改善”。在民營企業與政府部門的溝通渠道方面，三地均有超過70%的企業認為與政府部門的溝通渠道“很好”或“比較好”，說明江蘇各地優化政府營商環境措施到位，尤其是蘇中、蘇北地區重視程度更高，企業的認同度也較高。在司法公正方面，民營企業認可程度較高。在涉及產權糾紛時，民營企業普遍將司法程序作為首選的處理方式（A區59%、B市68.8%、C縣65%），并且認為當地司法機關在處理產權糾紛時比較規范（A區51.7%、B市71.4%、C縣56.5%）。

二、江蘇省營商環境存在的突出問題

地方政府對企業經營干預過多。被調查企業針對地方政府或相關部門過多干預企業經營的反映不少，尤其是蘇中、蘇北地區企業普遍對“政府主導要求企業做大做強、企業做出超計劃擴張”的反映較為強烈（B市43.7%、C縣37.5%），蘇南企業反映政府各類涉企收費、監督檢查活動過多（A區43.4%）。

行政檢查過多和擾民是企業較為反感的現象。在回答“行政檢查‘擾民表現”時，“多個單位或一個單位的多個部門反復檢查”（A區43.4%、B市39.8%、C縣40.5%）和“短時間內集中重復檢查（尤其是節日前）”（A區29.3%、B市25.1%、37.5%）高居前兩位。對于地方政府為了應對上級各種檢查而要求企業停工，三地企業均反映強烈（A區59%、B市66.2%、C縣61%）。由于每年重要活動較多，為了營造活動日當天的“藍天”，地方政府往往在若干天前即要求產生污染源的企業（包括建筑施工企業）停工，但不提供任何經濟補償。此類企業用工多以農民工為主，停工期間既不能遣散員工（否則人員走散無法隨時復工）又不能不計發工資，對企業因此造成不小的經濟損失，同時因停工導致工期違約的風險也在增加。據了解，這一類問題在南京等中心城市更為普遍。

民營企業獲得公平待遇的供給不足。調查顯示，三地均只有極少數企業（5%以下）感到因為民營企業身份而被排除在市場準入之外，說明在市場準入的公平性方面，全省各地方政府大多能做到“一碗水端平”，但在市場準入后的公平待遇上，則出現了較明顯的分化。A區和C縣的調查結果顯示，與國有企業相比，民營企業信息獲得程度不對稱（A區55.6%、C縣51.5%）；B市逾半數的企業（50.2%）認為，部分領域限制或在客觀上隔絕了民營企業的進入。在民營企業不能享受公平待遇的主要表現上，“融資貸款”（三地加權平均后41.7%，下同）、“政策落實”（37.4%）和“項目申報”（30.8%）成為比重最高的前三項。從B市反映的情況來看，在民營企業不能享受公平待遇方面，規模不同的企業呈現出不同需求，規模較大的企業認為主要體現在土地供應和融資貸款上；中小企業認為主要體現在項目申報上，感到條件過高、享受不到。

融資難、融資成本高一直是頗受民營企業垢病的頑疾。2017年，江蘇省工商業聯合會在開展“萬企大走訪大調研”活動時發現，民營企業融資缺口占比超過60%，部分地區占比接近80%。除了民營企業自身原因外，金融系統片面理解和執行去杠桿政策，也使得民企融資難、融資貴的問題更加突出。調查表明，國企累積的金融風險較大，應該是去杠桿的著力點，但在實際的政策實施過程中，落實去杠桿政策卻“柿子撿軟的捏”，民營企業首當其沖。拆遷補償不公平也是民營企業反映較多的問題。調查中，18%（A區）、9.5%（B市）和20.5%（C縣）的企業認為拆遷過程中曾遭遇“補償不公”或“補償過低”。

惠企政策空轉多落實難。近年來，國家和江蘇省委、省政府先后出臺了一系列含金量較高的惠企政策，但民營企業的政策獲得感并不強。調查中，A區、B市、C縣分別有31.7%、64.9%、47%的企業認為，“當地促進民營企業發展的政策得到了充分落實”。但同時，三地各有高達46.3%（A區）、25.2%（B市）和23%（C縣）的企業表示“沒有相關促進政策”或對是否有相關政策“不清楚”。A區、B市、C縣分別有36.1%、13.9%、27.5%的企業表示，是“通過私人關系渠道”或根本“沒有渠道”了解到當地各類涉及民營企業發展的政策。由此可見，相當多的惠企政策因為沒有得到充分的宣介，難以落實到位。

對政府出臺的行業指導政策，分別有57.6%（A區）、25.5%（B市）和35%（C縣）的企業做出差評，主要理由是“制定政策時沒有充分征詢本行業企業的意見”（A區34.1%、B市16%、C縣17.5%）。至于民營企業沒有享受到相關政策優惠的原因，超過40%（A區40.5%、B市60.6%、C縣42.5%）的調查對象表示，優惠政策的“申請手續繁瑣，不愿意申請”。據企業反映，有的優惠政策看起來很好、用起來很難，申請時需要提供大量材料，手續繁瑣復雜，申請成本大于收益，不得已只能選擇放棄。一些優惠政策門檻設置過高，如創業投資企業所得稅優惠政策，要求中小企業必須是“高新技術企業”；認定孵化企業要求“企業產品要符合《國家重點支持的高新技術領域》規定的范圍”。很多中小科技企業，特別是初創期科技企業被排除在外。

三、優化江蘇營商環境的對策建議

好的營商環境不僅是企業家投資興業的沃土，更是企業發展壯大必不可少的條件。江蘇要實現經濟高質量發展，必須從優化營商環境入手。優化營商環境最核心的工作是按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，處理好政府與市場關系。江蘇改革開放過程中培育形成了“強政府、強市場”的機制優勢，以政府“強而有道”保障市場“強而有效”。面對高質量發展的要求，更應該明確政府和市場不是誰大誰小、“有你無我”的對立關系，而應“各就各位”，成為優勢互補的“黃金搭檔”。

建立“負面清單”，厘清政府與市場的邊界。“強政府”的“強”不是強在對市場資源配置的替代，不是“強干預”，而是強在優化投資環境、建設法治經濟，為各類市場主體提供高效的政府服務，為“強市場”提供強有力的保障支撐。也就是要求政府當好國民經濟的“掌舵人”、市場規則的制定者、市場運行的“裁判員”、基本公共服務的提供者、公平正義的維護者。正如調研時某企業董事長所說，企業并不要政府給錢給政策，只要維護好各類企業平等參與公平競爭的市場秩序就可以了。建議省政府建立政府干預市場和企業經營的“負面清單”，明令禁止政府插手企業經營、干預企業發展規劃、以重大活動為由強令企業停工和干擾企業正常經營等行為，并以從嚴問責的手段來推動負面清單的落實，確保政府“定好位”“不越位”。

實施“正向激勵”，構建善待民營企業的體制機制。民營企業在市場競爭中的弱勢地位和不公平待遇，表面看是政府行為的后果，實則背后有深厚的社會心理定勢。“強政府”的“強”不是體現在面對企業時的強勢，而是適應市場經濟的應變能力強、環境改造能力強。各級政府應創新激勵機制，發揮導向作用，盡快營造善待民營企業的社會氛圍。一是建立制度化的民營企業家表彰獎勵制度。建議制定“功勛蘇商”“卓越蘇商”“新銳蘇商”等榮譽稱號，定期對不同發展層次的優秀企業家進行表彰，擦亮“蘇商”品牌，打造江蘇特有的弘揚企業家精神的宣傳品牌，在全社會營造尊重企業家、善待企業家的濃厚氛圍。2018年恰逢紀念改革開放40周年，可以借此機遇舉行表彰活動，形成輿論氛圍。二是加快推出“容錯機制”的操作細則。民營企業在市場運行中得不到公平對待，很大程度上是因為政府官員與民營企業家打交道時有心理障礙。建議江蘇盡快推出科學有效的容錯機制操作細則，厘清政商關系邊界、細化行為標準、設定“親”“清”底線。只有盡快出臺操作細則，明確規定哪些錯誤可以免責，才能為敢作為者提供清晰的行動準則和穩定的心理預期，從而加快構建善待民營經濟的有效保障機制。

優化決策機制，推動各項惠企政策真正落地開花。“強政府”的“強”主要體現在政府的制度和政策制定能力強、決策能力強、執行能力強。讓政策具備科學性、包容性和可操作性，各級政府可以從以下幾個方面發力。一是要防止朝令夕改和“一刀切”傾向。江蘇當前正處于經濟社會發展的轉型期，政策取向時常需要調整。但是政策的穩定性不強，會讓企業無所適從。政府各部門在研究和出臺政策時，要跳出局部眼光和短期行為，跳出部門利益，出良政、行善治、促發展。特別是防止政策朝令夕改和政策簡單化，提高政策的穩定性和針對性。二是建立強制性的政策論證制度。建議每項重大涉企政策出臺前都要先召開論證會，凡是沒有經過論證會的政策，一律不得出臺。一是相關政府部門論證會，不應該一個部門關起門來自己出政策，而應該進行多部門的磋商；二是多領域專家論證會，請各領域專家從專業的角度充分論證一項政策的社會影響；三是政策享（承）受主體論證會，請政策的主要受益者和政策實施后的主要利益受損者充分發表意見，將政策實施后的負面影響降至最低。可以發揮工商業聯合會和行業商協會的作用，向企業家和從業者問計求策，摸清企業一線的真實需求。三是形成系統化政策體系。目前江蘇在扶持民營經濟發展過程中形成了不少政策。單從某一方面看，政策都有其合理性，但是從高質量發展和系統化思維的角度看，政策的碎片化問題也很突出。特別是產業政策往往是賦予特定產業以特權，歧視其他產業，或者賦予同一產業某些特定企業以特權而歧視其他企業。從政府維護公平的市場競爭環境職能目標定位來看，產業政策需要克制使用，只能允許市場失靈時的例外。公平競爭政策應該優先于產業政策出臺、推進、落實，而不能順序倒置。

開展區域營商環境評價，定期發布江蘇區域營商環境指數。2018年，國務院首次常務會議明確提出“要借鑒國際經驗，抓緊建立營商環境評價機制，逐步在全國推行”。江蘇作為經濟大省，在營商環境評價工作中應有首位意識。一是建立營商環境評價指標體系。參照世界銀行營商環境評價指標體系以及上海、廣東等地已有先進經驗，制定符合江蘇實際的營商環境評價指標體系。以提高行政效率、增強營商便利性為主要方向，重點圍繞增強市場和產業的開放度、政府服務的高效度、依法管理的有效度、企業經營活動和獲取社會資源的便利度，進一步量化各項指標，形成一套科學系統、嚴謹規范、操作性強的指標體系。二是組織開展營商環境測評與評估。建議委托獨立第三方，如省工商業聯合會、省社會科學院、獨立的評價機構等，組織全行業各類型的企業代表和辦事群眾對各市政府營商環境情況進行測評。測評可采取定性評估和定量評估相結合的方式：定量評估主要依靠現有統計口徑數據或資料，參照現有評價指標體系研究成果，直接獲取量化數據的評價類指標；定性評估主要是針對企業負責人、人大代表和政協委員、辦事群眾等人群，通過座談、發放調查問卷等方式，獲取基本情況和分析資料。三是定期發布江蘇省區域營商環境指數。在營商環境評價的基礎上，每年定期發布江蘇省區域營商環境指數，直觀反映各市的營商環境狀況。同時將營商環境測評和評估中發現的問題及時移交當地政府，提出創優營商環境的具體目標和實現路徑，助力各級政府明得失、補短板，改善當地營商環境，釋放出更強、更穩定、更有持續性和可預期性的投資吸引力。

（執筆人：李曉林，江蘇省工商業聯合會副主席）

責任編輯：劉志剛