加強檢察機關對公安機關行使刑事拘留權的監督

摘 要 由于法律規定的概括性、局限性，公安機關在實施刑事拘留措施過程中，存在濫用刑事拘留措施、以拘代刑、刑事拘留期限延長至30日常態化、對被刑事拘留人的救濟權利不足等問題。造成該類問題的主要原因是監督方式被動滯后、監督力度不夠、監督效果差強人意、外部監督缺失等。本文認為解決該類問題則應樹立正確的監督理念、建立科學的監督制度、形成系統的監督體系、實現密切的信息共享。

關鍵詞 刑事拘留 以刑代拘 監督理念 監督制度

作者簡介：劉變葉，青島市市北區人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.174

刑事拘留是偵查機關在辦理案件過程中，在法定的緊急情況下，對現行犯或重大嫌疑分子所采取的臨時剝奪其人身自由的強制措施。刑事拘留的適用既關系到犯罪嫌疑人的人身自由，關系到刑事訴訟能否順利進行。當前，法律明確了偵查機關進行偵查活動過程中可采取刑事拘留措施的范圍，但這些主要體現在刑事訴訟法的部分條款中，存在過于概括、粗糙，可操作性不強等問題，因此公安機關在實踐適用時存在諸多問題；同時，檢察機關對偵查活動的監督主體地位雖得到法律界定，但實踐操作中的監督效果卻不盡如人意。

一、當前公安機關刑事拘留適用中存在的問題

（一）濫用刑事拘留措施

司法實踐中，公安機關在適用刑事拘留措施時，往往存在錯誤理解刑事拘留條件，濫用刑事拘留措施的情況，導致適用過程中的隨意性和擴大化。部分辦案人錯誤地認為刑事拘留適用的條件相對寬泛，只要是刑事案件，不管符合不符合條件、情況緊不緊急、需要不需要都可采取刑事拘留措施。甚至一些可以采取取保候審、監視居住的案件，也一律適用刑事拘留措施，導致刑事拘留人數直線上升。比如一些可以調解的傷害案件或者明顯證據不足的案件，以一方當事人強烈要求或者影響社會穩定為由，實施刑事拘留措施；對一些身患嚴重疾病影響羈押的犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施等。

（二）以拘代刑現象普遍存在

依照刑訴法的規定，公安機關對于被刑拘的嫌疑人，應區分不同情形作出相應的處理：一是不應當拘留的，應立即釋放；二是認為需要逮捕但目前證據還不充足的，則應繼續偵查，可采取取保候審或監視居住等強制措施；三是認為需要逮捕的，應提請檢察院審查批準，對符合相應條件的可依法延長刑事拘留期限；四是已經提請批準逮捕檢察院決定不予批準逮捕，需要繼續偵查的，可依法取保候審或監視居住。

但司法實踐中，公安機關對一般刑事案件，拘留時間為七日；對流竄作案、結伙作案、多次作案的重大嫌疑分子，刑拘時間最長為三十日。刑事拘留期滿后，由于證據不足或者沒有逮捕必要的，不向檢察機關提請批準逮捕，轉為取保候審、監視居住措施。造成這一現象的原因是對于刑事拘留延長的時間到底是報捕時間還是偵查時間的認識上存在誤區，根據《刑事訴訟法》第89條的規定，“公安機關對被拘留的人，認為需要逮捕的，應當在拘留后的三日以內，提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下，經縣級以上公安機關負責人批準，提請審查批準逮捕的時間可以延長一日至四日”，可以看出，刑事拘留的延長時間為報捕時間，刑事拘留期限的延長是以提請檢察機關批捕為前提條件的，而不是所有案件都可以隨意延長拘留時間。

（三）刑事拘留期限延長至30日常態化

根據《刑事訴訟法》第89條的規定，一般情況下，“應當”在刑事拘留后三日內報捕；特殊情況下，報捕時間“可以”延長1至4日；對于流竄作案、多次作案、結伙作案的“三類案件”、“可以”延長至30日。刑訴法條文中的“應當”是“必須”的意思，其立法本意和訴訟效率原則都要求盡量縮短刑拘時間。但是，由于部分偵查人員缺乏嚴格執法的意識，將“一般情況”視作“特殊情況”、濫用“特殊情況”延長刑拘時間，將“三類案件”統統延長至30日的違法現象較為突出，且延長理由多為“案情復雜”。

（四）被刑事拘留人的救濟權利不足

一是執行拘留時的告知內容不充足。拘留后，偵查機關告知的內容只包括將嫌疑人被拘留的原因及羈押處所告知其家屬或單位，一般不告知嫌疑人其享有的具體權利尤其是如何行使這些權利；二是犯罪嫌疑人不享有異議權。嫌疑人沒有任何的申請復議、申訴權；三是強制措施變更申請權適用不足。立法規定了被追訴者享有強制措施變更申請權，但實踐中，大多數被刑事拘留的人都沒有行使這項權利的意識和行為，即使行使，偵查機關也未很好地審查并予以變更。

二、檢察機關監督公安機關行使刑事拘措施中存在的問題及原因分析

檢察機關作為法律監督機關，對偵查機關采取的刑事拘留措施的合法性有權進行監督和制約。刑事訴訟法對這一權利進行了規定，但這種規定相對抽象，缺乏具體的操作規范，使這種監督缺乏相應的力度。

（一）監督方式被動滯后

檢察機關主要在審查批準逮捕階段對公安機關適用刑事拘留措施進行監督，而偵查機關采取刑事拘留措施事先不必取得檢察機關的同意，導致檢察機關無法監督公安機關的濫用刑事拘留權的行為，無法進行提前介入。也就是這種事后監督無法挽回被拘留人權益被侵害的事實。

（二）監督力度不夠

法律規定公檢法“分工負責，互相配合，互相制約”的訴訟原則，操作中卻容易出現三部門相互之間“只講配合，不論制約”的情況。檢察機關偵查監督部門與公安機關偵查部門由于業務溝通密切，導致監督乏力。實踐操作中，檢察機關常采用口頭糾正和發《糾正違法通知書》、《檢察建議書》等方式對公安機關濫用刑事拘留的活動進行監督。但是口頭糾正監督作用有限，屬隔靴搔癢；僅發《糾正違法通知書》和《檢察建議書》沒有相應懲戒手段，雖然能引起公安機關一定程度的重視，但檢察機關沒有法律依據讓其承擔不利的法律后果。因此，司法實踐中對刑事拘留的檢察監督難以發揮應有的作用。

（三）監督效果差強人意

檢察機關監督偵查機關行使刑事拘留權在內的偵查活動，主要通過審查其移送的提請批捕的書面材料來進行，審查書面材料很難發現公安機關存在的瑕疵。除此之外，檢察機關幾乎沒有其他了解刑事拘留信息渠道，導致信息滯后和信息來源單一，對刑事拘留的檢察監督無法同步開展。

（四）外部監督嚴重缺失

作為刑事訴訟的強制措施，刑事拘留措施在適用中卻常常表現出強烈的行政化色彩。公安機關對現行犯或者重大嫌疑分子進行刑事拘留時，只需辦案部門提出申請，經縣級以上公安機關負責人批準即可。整個刑事拘留過程是公安機關自行決定、執行和變更的，是一種單向性、封閉性的內部行政審批流程。該行為不受其他機關和部門的監督，也不接受被刑拘者近親屬的意見，無任何外部監督機制，導致適用的隨意性。

三、強化檢察機關對公安機關實施刑事拘留措施的法律監督

（一）樹立正確的監督理念

首先，樹立依法監督的理念。刑事拘留檢察監督應是一種有力且有效的監督。檢察機關應增加監督的自信、自覺的同時，應有界限觀念：刑事拘留檢察監督應做到不越權、不越位；其次，樹立理性監督理念。著眼突出問題和重點情形，堅持有所為有所不為，講究方式方法，防止監督權濫用。

（二）構建科學的監督制度

任何權力的行使都必須受到相應的制約。在對公安機關刑事拘留措施的監督中，可借鑒英美法系的有證逮捕制度，賦予檢察機關對刑事拘留決定的審查權。由于刑事拘留具有緊急性，法律規定的“公安機關對現行犯或重大嫌疑分子拘留三日，特殊情況下可以延長一至四日”的權力應進行保留，但公安機關在作出決定后，應在三日內報檢察機關備案；而公安機關對 “流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子拘留期限延長至三十日”的審批權應交由檢察機關行使，檢察機關應根據實際案情在三日內作出是否批準延長拘留期限的審查決定。

（三）形成系統的監督體系

對于公安機關實施的違法刑拘行為，檢察機關應針對不同違法程度采取不同處理方式，適用多層次監督手段和方式；若公安機關實施的刑事拘留行為屬于合法但不恰當或者工作不到位的情況，可以檢察建議的形式提出；若公安機關實施刑事拘留存在錯誤，情節較輕的，可提出口頭糾正意見；若公安機關實施刑事拘留違法行為的情節較重，可報檢察長批準后發出《糾正違法通知書》。

（四）實現密切的信息共享

檢察機關可與公安機關加強配合與聯動，利用現代互聯網監督體系，實現網內信息共享。在行使拘留權監督方面，檢察機關可以在網上同步查看公安機關的案件信息、刑事拘留信息、重點情形備案信息等及。具體操作上，可通過一定的手段，使檢察機關具有進入警務綜合平臺的權限，便于檢察機關進行更加深入細致的監督。