深化區域合作推進精準脫貧的湘贛邊試驗

摘 要 區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展集中連片貧困地區長效脫貧的工作思路。2016年，湘贛開放合作試驗區開啟通過深化區域合作推進整體脫貧的探索。本文在總結湘贛邊區域合作推進精準脫貧基本狀況的基礎上，探索其扶貧合作的基本原則和主要政策，具有一定的理論價值。

關鍵詞 區域合作 精準脫貧 湘贛邊試驗

作者簡介：黃勇，中共瀏陽市委黨校理論教員，主要從事區域經濟的研究和教學。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.187

探索中國特色扶貧開發道路，實現扶貧治理體系和扶貧治理能力現代化，是國家治理體系和治理能力現代化有機組成部分。

用區域合作的辦法來解決區域性貧困問題是新時期實現扶貧攻堅任務的基本方略。決勝全面建成小康社會，集中連片貧困地區成為扶貧工作的主戰場，統籌片區發展與精準扶貧成為扶貧工作的的主路徑。《“十三五”脫貧攻堅規劃》指出：“推動貧困地區深度融入‘一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大國家戰略，與有關國家級新區、自主創新示范區、自由貿易試驗區、綜合配套改革試驗區建立緊密合作關系，打造區域合作和產業承接發展平臺探索發展‘飛地經濟，引導發達地區勞動密集型等產業優先向貧困地區轉移。”通過區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展，是解決貧困戶發展致富所面臨的共性約束，實現貧困縣、貧困村長效脫貧、加快連片特困地區發展的基本方略。當前，省、市、縣三級政府把精準扶貧當做一項嚴肅的政治任務，集中大量人力、財力、物力資源，針對集中連片特困地區高位推進精準扶貧，通過發展增收項目和社會保障兜底，是實現貧困人口在規定時間內實現脫貧必要舉措。但這種高強度“挺舉式”脫貧，難以保障長效脫貧。精準扶貧解決的根本問題是經濟發展不均衡問題，這要求從全局的高度統籌區域發展，理順區域分工，從而實現資源最優配置，形成布局合理、結構優化、發展均衡的區域經濟體系；同時，區域合作扶貧是一個促進區域經濟結構調整，實現區域經濟持續增長的過程，這必然要遵循經濟發展規律，通過促進區域經濟協調發展來解決經濟發展中的問題，從根本上消除產生貧困的區域環境因素。

一、深化區域合作推進精準脫貧的湘贛邊試驗區基本狀況

2014年底，湘贛邊12縣市區（后均稱縣）共同發起成立湘贛邊區域開放合作試驗區（簡稱試驗區，下同），試驗區涵蓋了羅霄山集中連片貧困地區北段的平江、修水、蓮花、遂川、永新和井岡山市等6個國家級貧困縣。2016年，試驗區萬載主題會議簽署了《促進區域內精準扶貧備忘錄》，開啟了區域合作精準脫貧的實踐探索。受產業基礎、資源條件、交通區位等因素影響，試驗區縣域經濟發展水平不均，特色各異。瀏陽市、醴陵市、上栗縣和湘東區交通區位條件較好，主導產業優勢突出，經濟實力雄厚。而六個貧困縣遠離區域經濟中心，經濟結構單一，基礎薄弱，但是生態條件優越，綠色農業和旅游發展資源豐富。

相對于其他集中連片貧困地區，試驗區具備合作的良好基礎。該區域連接長江中游三大城市群，鄰近珠三角、長三角和海峽西岸經濟區，承接產業轉移優勢明顯；自然資源相對豐富，特別是稀有金屬礦產資源富集，儲量大，在世界上占有重要地位；生態條件相對優越，農林產業基礎雄厚，是長江中游的重要的生態涵養區和水源補給區；文化積淀深厚，特別紅色旅游資源聞名中外。但同時障礙因素也相當突出。從自然地理的角度來看，貧困縣多分布在山川阻隔的獨立地理單元，交通通訊網絡末梢難以連通到位；從經濟地理的角度來看，貧困縣大多遠離經濟發達城市，省級經濟中心難以輻射到位；從政治地理的角度來看，山水相連的貧困縣往往受制于行政區劃分割，發展規劃難以溝通到位；從生態地理的角度來看，貧困縣大多屬于生態環境保護和生態資源科學利用的核心區域，環境保護難以協調到位。地理阻隔和行政分割導致試驗區缺少統一規劃，產業發展同質競爭嚴重，制約著區域合作的有效推進。

二、深化湘贛邊區域合作推進精準扶貧的基本原則

（一）平等合作與扶持落后相結合原則

一方面，參與合作各縣是互不隸屬的平等合作主體，要避免相對發達縣忽視貧困縣財力和資源的實際困難，強勢推進合作的做法；又要克服貧困縣“等要靠”依賴思想，不積極承擔合作義務的消極行為。另一方面，簡單化的平等和絕對化的平均也難以合作。精準脫貧示范帶建設的目標是同步整體脫貧，各縣發展水平的差異，必然要求在資源的時空配置上向貧困縣，貧困村傾斜，要求相對發達縣提供力所能及的幫助，優先為貧困區域提供發展機遇，安排資金項目，以促進區域均衡發展，比如，在就業培訓，干部培訓，相鄰縣產業配套設施建設，就學、就醫等民生服務方面，相對發達縣就可以承擔更多責任。

（二）整體推進與突出優勢相結合原則

一方面，推進區域整體脫貧的客觀要求是實現整個區域脫貧效益最大化，從長遠看，整體效益的最大化是實現個體和局部利益的保障，片面追求個體利益、局部利益的最大化必然難以持久。另一方面，參與縣資源稟賦，發展水平和區位條件的差異，既是開展合作的現實基礎，更是各縣利用優勢資源，發展優勢產業，避免同質競爭，實現資源優勢、發展優勢和區位優勢互補的關鍵。如瀏醴萬上四縣是全球范圍的鞭炮煙花主產區，該產業布局受地理條件和環境制約較小，脫貧致富帶動效果十分突出。協調四縣產業發展的政策和產業發展的方向，避免產業內耗，縣內斗，是更好發揮鞭炮煙花產業扶貧效益的重要條件。

（三）綠色發展與長效脫貧相統一原則

實現集中連片貧困地區持久脫貧，關鍵在于產業，而傳統的“高投入、高消耗、高污染”產業扶貧開發模式因為會對環境造成影響而難以為繼。順應我國發展方式轉變和生態文明建設潮流，實現貧困地區產業動力大轉換，重新構建包括綠色環保產業、林業、生態畜牧業、現代有機農業、新能源產業和新型戰略性產業，以及以此為核心的新型生產性服務產業，如生態金融、生態旅游和文化創意產業等綠色發展動力源，是實現集中連片貧困區域長效脫貧的新動力、新支撐和新路徑。從試驗區現有的合作看，旅游產業，文化創意，綠色農業及農產品加工正是符合綠色發展理念的長效脫貧產業。

（四）政府介入與市場參與相結合原則

在區域合作促進精準脫貧過程中，產業扶貧是重點，這必然要求遵循市場經濟的一般規律，讓“市場在資源配置中起決定性作用”，通過供求、價格、競爭、風險等市場機制，引導資源在區域之間和區域內優化配置。政府不要直接干預區域內市場主體的經濟活動，而要著力為實現區域率先精準脫貧提供必要的引導和服務。如果以政府取代市場，以規劃取代規律，按全能型政府的職能定位思維，過度干預區域內的微觀經濟活動，結果導致區域內資源配置的低效率或無效率，甚至使區域間的發展差距進一步拉大。但是，強調市場參與絕不意味忽視政府作用，精準扶貧工作注重的是經濟效益的均衡、共享，社會效益的合理、長效。政府的有效介入，正是為了能有效克服市場機制的消極作用。政府的作用主要表現在加強政策協調和立法合作，為區域協調發展提供政策法律方面的支持；依據客觀條件和經濟規律，從宏觀層面制定區域發展規劃；發揮協調功能，為跨區域的交流協作搭建平臺；運用財政貨幣政策、產業政策手段，引導和支持市場主體開展經濟活動；提高區域內基本公共服務供給水平，保障和改進民生等方面。

三、深化湘贛邊區域合作推進精準脫貧的主要對策

（一）協調區域合作扶貧的政策環境

構建促進區域合作扶貧的政策法規體系是促進區域合作長效發展的基礎工程。綜合考慮羅霄山區的生態環境、資源稟賦、產業特征和區位條件，均衡經濟布局、集約利用資源、有效防治污染、積極保護生態是制定區域扶貧發展整體規劃，制定扶貧開發區域政策的基本依據。加強森林保護、水源保護等區域環境保護法規，旅游開發、特色種養等產業發展引導政策、交通通訊、電力能源等基礎設施共建共享規劃等扶貧相關重點領域的立法合作和政策協同，是優化區域扶貧合作政策環境的重點領域。試驗區《生態環境聯合治理合作框架協議》、《共創全國農產品質量安全示范區宣言》等合作成果正是區域合作政策協同的有益嘗試。

（二）優化區域互聯互通的流通環境

改善區域互通的流通環境是深化區域合作推進精準脫貧的關鍵。要盡快打通交通、通訊、電力、水利、物流等基礎設施最后環節，破除人力財力物力的自由流通的“硬制約”；致力于構建人力、資金、物流、信息全區域無障礙流通機制；破除相對發達縣生產要素向欠發達縣流動的戶籍制度、土地流轉制度、地方保護主義等“軟障礙”，培育生產要素自由流動、平等交換的現代市場體系；加快人才制度、投融資體制改革，建立信息、物流共建共享平臺，發揮相對發達縣輻射帶動作用，推動資金、技術和人才等要素資源的實現最優配置。

（三）構建綠色發展的扶貧產業體系

堅持綠色發展理念，合理布局扶貧產業，構建緊密協作的產業鏈是推進區域整體長效脫貧的核心。要根據比較優勢原則，優先發展優勢產業，并依此確定本縣及在試驗區分工協作體系中的地位；要發揮試驗區的整體比較優勢，充分參與長江經濟帶、長株潭城市群區等經濟區的協作關系。立足現有產業發展基礎，扶貧產業體系重點領域包括發展以幕阜山—羅霄山區自然風光和風土民情為依托，以湘贛邊秋收起義建立井岡山根據地為主題，包括神秘森林旅游、美麗鄉村體驗、養生度假休閑、紅色文化旅游等深度融合的旅游扶貧產業；依托電子商務和龍頭企業營銷體系，培育設施農業、蔬菜水果、茶葉茶油、林下種養等生態農業和綠色食品產業鏈；借助信息化物流產業，合理布局以生物醫藥、電子信息、高端制造、煙花鞭炮、新材料等區域優勢產業為依托的產業鏈配套精品園區；依托電網建設，推動光伏發電、風力發電、小水電等清潔能源產業整合發展。

（四）推動公共服務的平等共享

受制于行政區劃的分割，公共服務資源無法在各主體間均衡配置，但是可以通過區域協作，實現公共服務政策協同、優質資源共享并向貧困縣、貧困人口適度傾斜。如推動相鄰區域學校共建，學籍互認和資源共享，鼓勵發達縣學校適度參與貧困縣教育扶貧；推動勞動就業服務區域合作，重點推動產業發達縣為貧困縣提供更多就業崗位和就業培訓服務；推動社會保險區域互認、基本醫療衛生優質資源共享等。

（五）開展區域智力扶貧合作

統籌全區域各方資源，搭建科技扶貧工作平臺，引導政府部門、企業、社會組織、科技工作人員共同參與，建立穩定的科技扶貧合作機制；精選輻射帶動能力強范圍廣，增收效果好的科技扶貧項目，積極支持符合條件的企業、科研院校借助產業基地、合作社與農戶建立穩定的科技扶貧機制，帶動外部資源向貧困地區聚集。改變傳統“物質扶貧”觀念，將著力點放在對“人”的改造和提升扶貧脫貧能力上，注重改變貧困落后地區干部群眾的落后思維理念。充分總結各縣扶貧工作先進經驗特別是相對發達區域發展經驗，依托先進縣的培訓基地機構，幫助貧困縣培訓精準扶貧幫扶干部、貧困村村干部、扶貧產業人才，為扶貧工作提供智力支撐。通過選派技術骨干，致富能人和優秀干部駐村指導，選送貧困村中青年創業帶頭人外出掛職學習等方式，著力培養一支帶不走的“扶貧工作隊，扶貧接班人”。