新時代基層警察盤查勤務規范化研究

劉政 嚴凱 南京森林警察學院

盤查，即盤問、檢查。盤查作為我國基層警察的日常勤務，對預防、發現違法犯罪，維護社會治安秩序、輔助刑事偵查方面發揮著至關重要的作用。而在實際操作中，由于盤查勤務的不規范，導致了許多問題和爭論。

如2016 年深圳“女孩當街被警察盤查并強制帶走”事件，引發了大眾對盤查勤務的廣泛關注。該事件也明確反映出，在新時代的基層警察盤查勤務中，警察執法水平不高、執法程序不規范等實戰問題。

一、盤查的概念及性質

（一）盤查的概念

盤查，是指公安機關人民警察在履行職務的過程中，為預防、發現違法犯罪行為，依法對有違法犯罪嫌疑的人員進行盤問和檢查的一種警察勤務活動。

根據《中華人民共和國人民警察法》第九條規定：“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查。”此外，公安部“關于組建城市治安巡邏網的意見”、《城市人民警察巡邏規定》、《公安機關事實留置措施備案規定》、《公安機關適用繼續盤問規定》、《公安機關人民警察盤查規范》等文件也規定了基層警察的盤查權。由此可見，盤查權是法律賦予警察執行職務的一項重要權力。

通過上述法律分析可知，法律規定的盤查勤務應具有以下四個法定要件：從主體上看，盤查主體為公安機關人民警察；從客體上看，盤查對象是由現行違法犯罪行為、有違法犯罪可能或可疑的人；從手段上看，盤查可分為當場盤問、檢查，繼續盤問；從目的上看，盤查為了維護社會治安秩序，預防、發現違法犯罪活動。

（二）我國盤查權的性質特征

一是盤查對象具有不特定性。《公安機關適用繼續盤問規定》規定了，“當場盤問、檢查的對象是不特定的有違法犯罪嫌疑的人員。······對特定的有違法犯罪嫌疑的人員，即公安機關已掌握其姓名、住址、正處于某一特定場所，如其住處或者單位的有違法犯罪嫌疑的人員，應當依法采取傳喚或者拘傳等措施，不能適用繼續盤問。”在實踐中，盤查的啟動是基于盤查對象確有的客觀因素以及警察主觀方面的“合理懷疑”。因此站在盤查對象的角度來看，盤查是不特定的。二是盤查具有即時性。首先，盤查的啟動是臨場遭遇的。在判斷其有違法犯罪嫌疑后，需要警察快速、及時的執行盤查。其次，盤查的時間是短暫的。實踐中發現，盤查的主要手段是證件檢查，其持續時間是有限的、短暫的。三是盤查具有直接強制性。《人民警察法》第三十五條規定了拒絕或者阻礙人民警察依法執行職務應當受到治安管理處罰，情節嚴重的應當受到刑法處罰。

根據法律性質來看，盤查是指民警在巡邏、守望、堵截及履行其他職責過程中，依法對有違法犯罪嫌疑的人員所進行盤問和檢查，隨著信息的不斷獲取和法定要件的充足，盤查將會上升為繼續盤問等。

二、盤查勤務不規范引發的爭議與問題

（一）盤查勤務啟動標準不規范

在2016 年深圳“女孩當街被警察盤查并強制帶走”中，事件發生的原因是警察看兩位女行人“不順眼”，即進行盤查。同樣在2013 年深圳男子因長得瘦被緝毒警察當作吸毒者抓去驗尿。“不順眼”或者僅憑“長得瘦”這一單一因素發動盤查，我們不禁疑問，盤查的啟動標準是否太過隨意？

課題組挑選了人流量較大的時間點，在地鐵站安檢口，暗中觀察警察對進站乘客的盤查情況，并隨后輔以訪談。結果詳見表 1：

青少年特發性脊柱側凸（AIS）是指冠狀位彎曲＞10°并伴有椎體旋轉的一種脊柱三維畸形［1］。AIS的病因仍然未知，雙胞胎研究和家族聚集研究顯示遺傳作用在AIS的發生過程中起到了重要作用［2-4］。但截至目前，只有AKAP2基因和POC5基因被證實可以導致AIS［5-6］。此外，幾項全基因組關聯研究已經確定GPR126、CHL1和LBX1基因中的單核苷酸多態性（SNP）位點與AIS發生相關［7-8］。這些研究結果均表明AIS具有遺傳異質性。本研究試圖通過全基因組測序的方法來探索中國漢族AIS患者中呈復合雜合隱性遺傳的致病基因。

觀察時間同行人數 性別 行李 被盤查人反應1 人 2 人以上 男 女大件行李（拉桿箱、編織袋等）小件行李（背包、挎包等）或無行李配合 抵觸2018 年4 月7日8：30至9：04 40 76 89 27 18 98 93 23 2018年6 月17 日 17：15至18：00 43 83 81 45 32 94 82 44 2018 年10 月29 日10：29至10：43 9 33 38 5 7 35 37 5

課題組發現警察盤查的對象多為20 歲至45 歲的成年男性；對比獨自出行，盤查結伴出行的人員可能性更大，尤其愿意選擇盤查異性同行的情況，且在異性同行中，盤查對象大多為男性，對女性幾乎沒有盤查。對于攜帶大件行李的人員，基層警察檢查幾率約為94.4%。而且，課題組在實踐中發現，對于打扮樸素、外觀更像進城務工的人員被盤查的幾率更高。以上說明，基層警察對于盤查對象的選擇上具有明顯的傾向性。

觀察實踐中，兩名警察平均要在一分鐘內盤查三個人，如此算來，每天進入此地鐵站的“違法犯罪嫌疑人員”數以千計，這顯然不符合常人的認知。在一分鐘內排除三個人的違法犯罪嫌疑，說明基層警察對于盤查對象的選擇存在較大的隨意性。

（二）盤查勤務的語言不規范

課題組研究發現，在實行盤查過程中，絕大多數的警民沖突是由于警察盤查過程中語言不當、強硬，甚至粗鄙所引發的。

例如：2016 年深圳“女孩當街被警察盤查并強制帶走”事件中，涉情民警的言論不僅大肆挑戰公眾的法律常識，甚至還包含“我懷疑你是男人······你脫衣服給我看一下”這種公然猥褻婦女的言辭，并且威脅稱“還要銬你”、“還要關你”、“把你跟那些艾滋病，跟小偷，跟強盜關在一起，我讓你慢慢去享受”等不規范用語。正是這些發泄自我的語言，激化了群眾的情緒。從本質上看，這起案件中民警的執法程序并無較大過錯，如果換之以平和、規范的語言，或許就不會出現這樣轟動全國的輿論事件。

課題組研究發現，在實踐中，即使警察盤查時言談舉止缺乏禮節，但由于公民必須履行支持和協助警察依法執行職務的義務，這種不滿會被正式的制度吸收，因此極大多數公民選擇了容忍；甚至有時警察盤查時用語強硬、粗鄙，多數公民依然選擇了容忍。主要原因是公民認為，為了這些瑣碎而不重要的事情，沒有必要去較真，最多當場與警察爭辯、發泄情緒，極少數會選擇復議、訴訟或上訪。

但是，在每日巨大的盤查量下，公民這種容忍將會逐漸地積累，尤其當執法主體的語言與規范相差較大時，正式的制度也難以吸收、抑制盤查對象的不滿，積怨極有可能顯現出來，導致警民矛盾的爆發。

三、盤查勤務不規范的原因分析

(一)盤查主體執法水平不高

公安機關作為一個實戰部門，在平日中自然更加注重體能方面的訓練，而忽視理論知識、法律素養的培訓。

課題組在問卷中設置了“所遇盤查中，有幾名民警？”“所遇盤查中，幾名輔警？”等相關問題發現，由于警力的匱乏，基層派出所執行任務時，多采用一名警察帶一至兩名輔警的模式。在偏遠地區，甚至出現輔警單獨執行任務的情況。而輔警在招錄的時候，入職門檻低，對學歷的要求不高；與警察同工不同酬，也消磨了他們的工作積極性。

綜合上述原因，整體上看，警察隊伍法律意識淡薄，執法素質水平低下。

(二)警察的自由裁量權過大

盤查權的范圍和限度需要在個人利益和社會利益之間進行博弈。盤查權如果沒有限度，絕對的賦予警察隨意盤查的權利，那么它就有可能非但不促進社會利益，反而被利用來進行有損社會利益的活動。這顯然與盤查權設立的初衷背道而馳。

在警察執法過程中，其實存在著很多的社會利益關系，如個人利益與社會利益的沖突、打擊違法犯罪與保障基本人權的沖突。有利益沖突必然有利益權衡，如何權衡相互沖突的利益，才是問題的關鍵。

人民警察在開展巡邏執勤、維護公共場所治安秩序、偵查案件、現場調查等勤務活動中，對現行違法犯罪行為、有違法犯罪可能或可疑的人員，有權當場進行盤問和檢查。但無論是我國的實踐，還是美國的經驗，有一個共同的特征，即“有違法犯罪嫌疑”或“形跡可疑”的標準完全由警察的職業經驗和自由裁量來確立。在我國，無論是在法律上，還是在部門規章中，都沒有對盤查啟動標準進行具體的規定和解釋。僅僅在極少數地區的公安局，為指導基層民警更易理解“有違法犯罪嫌疑”或“形跡可疑”的內容，對該標準做了簡單的分類。實踐中，這項標準是通過警察對被盤查對象所確有的客觀因素或者現場情境的感知與體察而建立的，并且這項標準在每個執法主體的思維中不盡相同。這將導致一旦盤查勤務與利益、任務指標掛上鉤，種族、膚色、地域、穿著引起的歧視將加倍顯露。警察的自由裁量權過大，盤查勤務的啟動標準將會以“職業經驗”為由不斷降低，甚至于最后歪曲了盤查勤務的目的與性質。

(三)盤查勤務的內部監督制度不完善

我國在《公安機關實施留置措施備案規定》、《公安機關使用繼續盤問規定》中，引入了督察的備案制度，公安機關督察部門可以采取明察暗訪、隨機抽查等多種方式，監督基層警察在執行繼續盤問的過程是否規范；而對于當場盤查，我國暫無相關制度進行監管。同時，課題組以“盤查 督察”為主題檢索CNKI 期刊數據庫和學位論文數據庫，發現也無相關論文搜索結果。

四、盤查勤務規范化的建議

（一）盤查勤務的立法完善

縱觀我國有關盤查的法制，對盤查權的啟動要件、執行要件與監督制度的規定均不甚明確。針對本文的問題，課題組提出以下兩點建議：

一是以立法方式明確盤查的啟動標準。對比英美法系國家，英國基于經驗，對盤查的啟動標準建立了較為明確的立法解釋；而美國，雖然未做出立法解釋，但通過大量的判例，以“遵循先例”的方式，使模糊的法律概念得到進一步的明確。對比其他大陸法系國家，例如法國，進行身份檢查時必須有 “可以說得通的理由”，即懷疑當事人犯罪或者為調查某一犯罪提供有益情況，如嫌疑人在某一機動車周圍轉悠、試圖隱藏某個手提包等。

我們依然承認，無論是英美法系，還是其他大陸法系，對盤查啟動標準的確定是相對的，依然存在著自由裁量的余地。因為對于一個不確定的法律概念，我們或許不能把它變成一個固定的常量，但可以通過進一步的規范制約自由裁量權過大這一問題。

課題組查閱資料發現，有臺灣學者曾收集并分析出一百五十個嫌疑“征兆”，最終總結出“違常物品型”、“動作失常型”等七大類型的“嫌疑征兆”因子。通過對比，我們發現大陸警察和臺灣警察在對嫌疑的認知方面，有著相似性。我國可以援引相關的研究，并結合大陸具體的社會情況，規范詳細的立法解釋，一定程度上規制自由裁量權過大這一問題。

二是完善當場盤查的監督制度。警察盤查勤務的不規范，貫穿于整個盤查過程。而我國警察法，僅在繼續盤問中引入了督察備案制度。

為了更好的保護公民的基本權利，法律應當允許公民撥打報警電話反映現場情況，并規定指揮中心迅速派遣督察抵達現場了解情況。若發現確有違法違紀情況的，及時糾正，或依法給予行政處分；涉及犯罪的，追究其刑事責任。

為了預防基層警察盤查勤務的不規范現象，可以信息平臺為依托，要求派出所在開展盤查工作前備案。督察部門可以通過在平臺上備案的信息，以明察暗訪，或定期抽查執法記錄儀等方式，開展監督工作。這種監督工作具有預防性和震懾效應，讓執法時不注意自身言行的警察直接明確自己的一舉一動都在監督之下，使不規范的行為被扼殺在搖籃之中。

（二）利用教學視頻開展盤查規范化培訓

課題組在對浙江、江蘇等派出所的走訪調查中發現了以下問題：首先，基層警察的工作量大，遠超負荷；其次，警務工作的專項培訓由于時間和地點的限制，基層警察往往分身乏術，應付了事；再次，專項培訓的組織費時費力，導致培訓的次數有限，基層警察不能完全的掌握所有內容；最后，純理論化的講解過于枯燥乏味，更加消磨了基層警察的興趣。綜上所述，實踐中開展的專項培訓僅流于形式。

針對上述問題，課題組認為多元化的教學方式，如利用視頻的方式固定盤查勤務的規范化程序，更加適合新時代基層警察的工作局勢。

根據設想，教學視頻通過實戰演練的表現方式，周全各類突發情況，著重指出盤查時應注意的細節，用語規范，針對不同情況合理運用法律法規，并采取相應措施。

采取這種教學視頻展開培訓具有諸多優點。一是節省了人力物力；二是通過易于理解、活潑有趣的方式，由淺入深，有助于提高基層警察的積極性；三是教學視頻在警察隊伍中普及便捷，基層警察可在實踐的基礎上反復觀看、反復推敲，更易掌握規范的盤查程序。自然而然地提高了基層警察的執法水平。

（三）科技裝備在盤查中的應用

根據法律及相關部門規章，盤查的啟動標準是 “形跡可疑”、“有違反犯罪嫌疑”。僅僅依靠人力辨別疑點，一是給予警察過大自由裁量的權力，導致警察隨意盤查的現象屢見不鮮；二是嫌疑的表現形式不勝枚舉，盡管我們可以通過立法減弱它的不確定性，但依然是一個模糊的、感性的認識輪廓，不能覆蓋方方面面。基層警察需要一個準確、統一、全面的方法，篩選出盤查對象。

比起人們有意識地做出表情，“微表情”更能真實的反映人的心理狀態。它是一種心理應激反應，從人類的本能出發，不受思想的控制，無法掩飾、也無法偽裝。其不受控制性和能夠反映真實情感的特征，極為符合我們明確盤查啟動標準的要求。而“微表情”持續時間極短，人類難以依靠肉眼察覺。但隨著現代科技迅速的發展，人工智能能夠將“微表情”精確地捕捉，并基于計算機視覺技術等加以分析；或利用圖片比對技術等，對攜帶物品、身上的異常痕跡，進行判別。篩選出有針對性的盤查對象，反饋給執法警察。執法警察結合實際操作的客觀環境，啟動盤查程序。

通過人工智能篩選盤查對象的方法，可以限制警察自由裁量權的同時，使得盤查的啟動有理有據，對規范基層警察盤查勤務有著重要的意義。