農作物種子生產經營備案制度實踐探討

張祝明，唐 莘

（1邵陽市種子管理處，湖南邵陽422000；2邵陽市農業綜合行政執法支隊，湖南邵陽422000）

農作物種子生產經營備案是新修訂的《中華人民共和國種子法》［1］（以下簡稱《種子法》）一項新創的制度。備案管理涉及四類種子生產經營主體，這四類主體不是持證種子企業，分別為接受委托生產種子、接受委托代銷種子、經營不再分裝種子和持證企業異地設立分支機構四種情形。《農作物種子生產經營許可管理辦法》［2］（以下簡稱《許可辦法》）對應備案的四類生產經營主體及備案內容做出了明確規定。

《種子法》及相關配套管理辦法實施以來，農作物種子生產經營備案與生產經營檔案制度相互銜接，極大的規范了種子生產經營主體的市場行為，基本實現了種子全程可追溯制度的設計初衷。保障了用種安全，為維護生產經營者、使用者合法權益提供了一條新的制度，為管理者依法規范市場提供了一個新的抓手，但也暴露出了一些不容忽視的問題。

1 種子生產經營備案工作現狀及存在的問題

1.1 四種應備案的生產經營主體備案率偏低且沒有及時備案

據統計，邵陽市9縣3區共有A、B類持證企業各1家，在本市從事種子種苗生產的企業35家，種子經營門店1531家。通過匯總在《許可辦法》實施以來的實際備案情況，2017年全市4種生產經營主體的備案率為64.73%（其中3區備案比例73.68%，縣市備案比例為64.38%）（表1）。本市在全省的備案網點數量與備案單數均排在全省前列，其它地州市比例更低。2018年春季市場種子銷售旺季，4類生產經營主體備案數未達到半數，說明部分備案主體未按要求在銷售前履行備案責任。

表1 邵陽市種子生產經營主體備案情況統計

1.2 種子標簽二維碼可讀性、與備案系統兼容性差，增加了備案主體工作量，導致部分生產經營主體抵觸或放棄備案

種子標簽二維碼沒有全國統一的賦碼系統，加之部分企業鏈接網頁更新不及時，可讀性差，信息不全，甚至部分二維碼與備案系統不兼容。這些因素導致部分種子企業小包裝種子在備案時，備案信息需要手動輸入，既影響備案效率，又增加了備案者的工作量。部分文化程度不高的生產經營主體人員甚至難以獨立完成備案工作，是備案工作全覆蓋的一個制約因素。

1.3 非主要農作物種子備案沒有實現全覆蓋

管理部門對主要農作物，特別是大宗糧食作物種子關注度高、要求嚴，宣傳引導比較到位，但往往忽視了非主要農作物種子的備案工作。非主要農作物種子種類繁多，批次多、數量小，生產經營主體為了應付管理部門檢查，采取部分備案的方式應付監管。

1.4 縣級種子監管部門人手不足，年齡與知識結構老化，難以適應監管要求

近年來，農業主管部門機構編制變動頻繁，新舊種子監管體系的轉換速度跟不上監管要求，部分縣級農業主管部門甚至沒有設立種子監管機構；大部分縣級種子監管機構只有2～3名工作人員，難以應付上百的經營門店；由于編制限制，專業技術人員難以更新換代，青黃不接。這也是種子生產經營備案工作推進不力的重要原因。

1.5 法律法規對生產經營主體提交的信息是否應該進行實質性審查沒有明確定義，給監管部門造成困擾

在實踐中，部分縣市區對備案信息嚴格進行實質性審查，導致受理進度緩慢；部分縣市區完全不進行合法性等實質性審查，備案即受理。此種不同地域做法不一，損害了法律法規的嚴謹與統一。

2 改進備案制度的途徑

2.1 加強種子管理體系建設

種子監管工作的重心與難點都在縣級。無論是監管重心前移，還是加強事中事后服務，均要求建立健全縣級種子監管體系，縣級種子管理機構以5～8人為宜。應將種子監管經費，管理人員接觸有毒有害補貼納入財政預算，確保對種子監管工作的投入。

2.2 建立統一免費的種子標簽二維碼賦碼數據庫

種子標簽印制二維碼是法律法規強制性要求，但因沒有全國統一的種子標簽二維碼賦碼系統與數據庫，部分企業二維碼可讀性與兼容性差。要爭取在種業數據庫中建立二維碼數據庫，真正做到備案主體在備案時讀取二維碼，只需輸入種子數量，其余信息由二維碼自動生成。這將極大減輕備案主體的工作量，提高備案質量，提高備案覆蓋率。

2.3 明確備案受理條件與標準

國家應盡快明確備案受理條件與標準，避免將備案演變成變相許可。

2.4 加大宣傳與處罰力度

法律法規存在的意義在于依法實施。各級農業主管部門應采取各種措施，加大備案制度宣傳力度，對4類備案主體加強培訓與服務。與此同時，嚴格依法處罰未按規定進行種子生產經營備案的生產經營主體，做到服務與處罰兩手抓，兩手硬。

3 備案制度設計探討

備案制度的立法本意是讓監管部門掌握所有種子生產經營主體的基本信息，實現種子質量全程可追溯。但在實施過程中，層層備案，造成種子銷售數量重復報備，種子銷售數量失真，且部分鄉鎮門店因從業人員文化水平較低，無法獨立完成備案。筆者建議，種子數量備案只實施到縣級代理層面，鄉鎮只進行門店主體基本信息備案，對品種與數量不作要求。這樣既有利于許可與備案的銜接，也有利于提高備案主體的覆蓋率。同時操作層面也不涉及《種子法》的修改，只需調整《許可辦法》等部門規章的相關表述。