加快化工園區應急救援隊伍改革
——大亞灣模式的困境和出路探討

文/高子文 王洪娟

近年來，大亞灣創建的化工園區應急救援模式得到原國家安全管理總局的肯定，已成為廣東省區域內重要的危險化學品應急技術服務力量。但實行中仍舊存在一些問題，本文將深入解讀問題根源，探究有效的解決辦法與建議，為繼續深化落實化工園區應急救援問題提供支持。

為探索化工園區應急資源整合、優化資源配置的新模式，研究探索化工園區應急管理工作的特點和規律，建設化工園區應急管理示范區，全面提高化工園區安全生產應急管理水平，原國家安全監管總局于2012年3月開始，在大亞灣石化區開展了全國首個化工園區安全生產應急管理創新試點工作。

根據試點工作的要求，在大亞灣石化區建設國家危險化學品應急救援惠州基地（以下簡稱“惠州基地”），同時成立一支危險化學品應急救援專業隊（以下簡稱“危化救援專業隊”），以彌補大亞灣區危險化學品應急搶險救援力量不足的問題，由大亞灣區管委會成立惠州大亞灣石化應急管理有限公司（以下簡稱“石化應急公司”），負責惠州基地的運行管理以及危化救援專業隊的組建、運行管理等工作。

惠州基地及危化救援專業隊運行成效

惠州基地自2014年9月投用以來，為大亞灣石化區提升應急管理水平發揮了重要作用，危化救援專業隊尤其在保障園區安全、提升園區整體應急能力工作中顯現出其預期的功能。

危化救援專業隊先后參與福建漳州“4·6”芳烴裝置火災事故、“7·18”博羅高速公路危險化學品槽車側翻轉運、“8·1”小金口甲醇車側翻泄漏、“9·16”宇新化工公司碳四抽余油泄漏等數10次危險化學品及其他突發事故的應急救援任務（其中危險化學品事故救援任務28起），在關鍵時刻發揮了重要作用，受到事發當地政府和原國家安全監管總局領導的高度評價。同時在全國第一、二屆危險化學品救援技術競賽中分別獲得化工裝置初期火災處置集體項目一等獎以及包攬關斷閥門項目三等獎；2016年10月，危化救援專業隊還榮獲人力資源社會保障部、原國家安全監管總局聯合授予的“全國安全生產監管監察系統先進集體”稱號。目前，危化救援專業隊已成為廣東省區域內一支重要的危險化學品應急技術服務力量。

惠州基地根據企業占地規模、風險等級、“兩重點一重大”（政府安監部門重點監管的危險化工工藝、重點監管的危險化學品和重大危險源）、安全信譽等情況，與大亞灣石化區及周邊28家企業簽訂了應急救援服務協議，為其提供預防性檢查、培訓、演練、風險作業監護、堵漏及應急救援等專業服務，同時積極拓寬安全生產服務市場，承擔了惠州市、大亞灣區安全監管、環保、交通、應急辦、社管以及企業的應急演練、預案編制、危險化學品的應急救援理論和實操培訓等市場化業務。惠州基地還積極加強國際交流合作，引進美國伊州大學消防學院舉辦了四期危險化學品應急救援管理培訓班，舉行了兩屆危險化學品應急救援國際交流會，初步實現國內危險化學品應急救援與國際接軌，為危險化學品事故應急救援職業化摸索了一定的經驗。

惠州基地及危化救援專業隊運行存在問題

惠州基地的危化救援專業隊定位不清晰，職責不明確

一是國家尚未出臺有關危險化學品應急救援隊伍的管理辦法，缺少危險化學品應急救援隊伍的準確定義和人員裝備配備標準，導致危險化學品應急救援隊伍的工作職責不明確，危險化學品應急救援隊伍與企業專職消防隊的界定不清晰，現實中極易將危險化學品應急救援隊伍混同于企業專職消防隊；二是原國家安全監管總局為惠州基地配備的救援裝備大多是大型消防車輛，基本屬于消防滅火裝備，缺少其他危險化學品事故專業救援裝備，惠州基地也基本參照消防隊伍模式組建了危化救援專業隊；三是惠州基地自身認識還存在偏差，日常訓練基本上采用現役消防部隊的做法，推動危險化學品事故專業技能學習訓練和專業救援裝備建設還很滯后，雖然組織部分隊員培訓取得了帶壓密封資質或應急救援實戰技能培訓合格證書，具備一定的危險化學品泄漏事故救援能力，但是危險化學品事故專業救援特色不明顯，未能與消防隊伍實現差異化發展，還不是真正意義上的危險化學品專業救援隊伍。

惠州基地運行保障機制不完善

一是近兩年來，政府財政管理更加規范，大亞灣區管委會向應急公司直接撥付運行經費的做法與有關要求產生矛盾，2017下半年財政支持的經費遲遲未撥付到位，應急公司面臨經費危機。二是惠州基地與中海油惠州石化有限公司關系始終未能理順，中央財政專項用于惠州基地的裝備維護費用資金至今無法進入應急公司賬戶。三是缺少應急救援市場化法規制度支持，惠州基地在開展應急救援市場化服務時，部分化工企業對此有所質疑和不理解，即使勉強配合，收取的應急服務費用標準也較低，應急服務協議收入總額不高。四是應急救援市場化服務工作與國家有關部委對企業專職消防隊建設的規定存在分歧，特別是公安部等十三部委出臺的《關于規范和加強企業專職消防隊伍建設的指導意見》(公通字〔2016〕25號)和《國資委 公安部 財政部關于國有企業辦消防機構分類處理的指導意見》（國資發改革〔2016〕79號）中有關內容，嚴重制約了惠州基地應急救援市場化服務工作有效開展。五是應急救援補償機制缺失，危化救援專業隊多次接受各級政府調用和企業請求參與事故救援工作，但多宗事故救援的補償費用仍未到位，甚至出現了相關部門、企業間就補償費相互推諉的情況。總之，因惠州基地未建立運行保障長效機制，運營困難重重，嚴重影響隊伍的穩定發展。

大亞灣石化區的應急資源整合效果欠佳

建立惠州基地的初衷之一，就是要整合大亞灣石化區內的應急救援力量，減少低水平重復建設，提升大亞灣石化區應急救援綜合實力。但目前的大亞灣石化區現有“3+1+6”的救援力量（3支現役消防中隊，1支危化救援專業隊，6支企業專職消防隊）還處于松散型的合作，惠州基地牽頭帶動整合應急資源作用不足，未做到真正的“五統一”管理（統一管理、統一訓練、統一考核、統一指揮、統一調度）。特別是公安部等十三部委聯合下發的《關于規范和加強企業專職消防隊伍建設的指導意見》（公通字〔2016〕25號），明確高危企業建立應急救援專業隊伍的隊員必須是本企業在職員工，該條規定嚴重制約了大亞灣石化區應急資源整合工作的推進。

機構改革后化工園區應急救援隊伍改革建議

化工園區應急救援專業力量建設主要著眼于隊伍的職業化、專業化建設，但一個化工園區應急救援力量的建設投入和管理對地方政府和園區企業來說都是一個巨大的負擔。

結合惠州基地作為應急管理創新試點工作排頭兵，并運行4年多的經驗和教訓，消防指導中心提出由園區企業共同成立化工園區應急救援聯盟，與地方政府一起建立應急救援基金購買第三方專業服務機構的管理，整合園區現有企業專職消防隊并重新布局，集中優勢資源建立真正意義的化工園區危險化學品應急救援專業隊伍的方案建議。

首先，按照《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32號）、《中共廣東省委廣東省人民政府關于推進安全生產領域改革發展的實施意見》（粵發〔2017〕16號）要求，推進惠州基地體制創新，探索建立危險化學品應急救援共建共享新模式。

第一，成立大亞灣石化區應急救援聯盟，登記為一個非營利組織，聯盟成員由石化區各企業組成，各成員單位根據《安全生產法》提取的安全生產經費中的30%作為每年的聯盟會員會費（根據此比例核算聯盟會員會費總額每年可籌集8 000萬元以上）。

第二，根據應急聯盟每年收取的會費總額，地方政府配套一定比例資金（建議8：2）形成化工園區應急救援基金，由應急聯盟及地方政府聯合成立基金管理機構負責管理，應急救援基金主要用于隊員的人員經費、日常消耗和裝備維護保養經費以及救援裝備的更新換代，以向第三方公司（石化應急管理公司）購買服務的形式支出。通過成立互助聯盟，發揮會員企業參與惠州基地改革發展的主動性和積極性，把惠州基地的建設與經營管理從應急公司為主轉變為大亞灣石化區企業共同的責任，把惠州基地從大亞灣區管委會的專業救援隊伍轉變為大亞灣石化區企業共有共用的應急隊伍，企業共同建設，共同管理，使“共建、共享、共治”原則落到實處。

圖1 大亞灣石化區應急救援力量整合方案示意圖

第三，以惠州基地為中心，應急管理部成立后組建石化應急救援大隊（以下簡稱“救援大隊”），有機整合應急減災力量，最大限度地節省應急資源及發揮應急資源的效能，對復合型災害和災害鏈進行及時高效預防與應急救援。救援大隊下設戰訓部、政工部、督察隊、裝備財務部、綜合辦公室、指揮調度中心6個部室，同時下設10支中隊，分別為：將現有的特勤一、二中隊、荃灣中隊、現有企業專職消防隊及國家危險化學品應急救援惠州隊整合成8支危化救援中隊，組建1支海陸消防中隊和1支氣防中隊。大隊干部及中隊長列入事業編制或公務員編制，主要來自消防部隊轉制前的軍官或士官，人員費用列入財政預算，確保隊伍管理人員的穩定。其他人員均由第三方公司（石化應急管理公司）派出，并由其負責隊伍的后勤管理（詳見圖1）。

其次，加快頂層設計，清理不合理的現有規章制度。眾所期盼的《安全生產應急管理條例》幾易其稿仍未出臺，應急管理部成立后整合了公安消防、安全監管總局等部門，應該加快有關應急管理相關法律的頂層設計，將不合理的一些法律法規重新調整，為基礎管理部門尤其是化工園區應急救援力量的建設提供有力的法律支持。