英國金融行為監管局“沙盒監管”制度及啟示

黃鐸 賀璟 劉蕾蕾

摘 要：英國金融行為監管局（FCA）為保護消費者利益，促進金融服務有效競爭，建設性地與創新企業合作，首創了“沙盒監管”制度。監管沙盒，即是在金融監管領域借鑒計算機安全思路，旨在為金融創新產品提供一個測試環境。在該環境下，可以試驗金融創新產品在推向市場后面臨各種環境的表現，而不必擔心因某種實驗環境下產品風險的爆發而對整個金融市場以及金融創新活動帶來的負面影響，監管部門可以藉此發現及取消對創新不必要的監管壁壘，并制定相應的消費者保護措施。全面了解英國的監管沙盤制度，對研究完善我國的金融監管制度具有重要的現實意義。

關鍵詞：沙盒監管；金融創新；監管壁壘

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（5）-0066-04

一、英國監管沙盒制度的基本背景

2015年5月11日，英國金融行為監管局（FCA）網站上第一次提出“監管沙盒”制度。這是主要針對金融創新的新型監管策略，目的是在鼓勵金融創新的同時有效控制金融創新所帶來的風險，并減少不必要的監管障礙。

2008年的這輪金融危機，讓英國經濟及其金融業再遭重創，經濟甚至一度陷入停頓。近些年來，隨著金融科技的興起，英國迅速意識到其代表了未來金融的發展趨勢，也代表了未來金融的核心競爭力。據估計，英國金融科技部門每年產值達到200億歐元，其中，“顛覆性”金融科技公司在市場總額中的產值達36億歐元。歐洲近一半有前景的“顛覆性”金融科技初創公司是在英國。未來要保持歐洲金融科技中心的地位，必須在合理規章架構中構建有吸引力的市場。英國金融行為監管局想要通過打造良好的生態環境，支持“顛覆性”創新，樹立金融科技的國際核心地位，重奪自己在世界金融界的話語權，因此和創新企業合作推出了“監管沙盒”制度。

二、監管沙盒制度的基本內涵

（一）監管沙盒的相關概念

1.監管沙盒

“沙盒”一詞，取自計算機術語，指的是在計算機領域的一種虛擬技術，該技術多用于計算機安全領域。其原理是通過重定向技術，把程序生成和修改的文件定向到自身文件夾中。當某個程序試圖發揮作用時，安全軟件可以先讓它在沙盒中運行，如果含有惡意行為，則禁止程序的進一步運行，而這不會對系統造成任何危害。

監管沙盒，是在金融監管領域借鑒計算機安全的思路，旨在為金融創新產品提供一個“安全空間”環境，在其中企業能夠測試創新產品、服務、商業模式及交付機制在推向市場后面臨各種環境的表現，不必擔心因某種實驗環境下產品風險的爆發而對整個金融市場以及金融創新活動所可能面臨的各類監管后果。

2.虛擬沙盒

虛擬沙盒可以由行業引入，是一個使公司能夠在不進入真正市場的情況下測試其解決方案的環境。虛擬沙盒可以是比如基于云的解決方案，而且在行業之間協作配置，然后企業可以為其產品或服務定制解決方案，通過虛擬沙盒使用公共數據集或其他公司提供的數據運行測試，然后邀請公司甚至消費者嘗試他們的新解決方案。在這種環境下，沒有消費者損害的風險、市場完整性風險或測試過程中的金融穩定性風險。所有創新者都可以使用虛擬沙盒，無論他們是否被授權。這對于不能構建自己沙盒的小型初創企業來說可能是最有用的。

3.傘狀沙盒

英國金融行為監管局提出可依據行業規則，成立一種非營利性的公司作為傘狀沙盒組織，金融行為監管局未經批準的金融創新者作為被傘狀沙盒公司委派的代理人，在該組織的監督之下提供他們的服務。與其他被授權的組織相同，傘狀沙盒公司需要通過批準的方式被授權然后受到金融行為監管機構的監管。傘狀沙盒公司將會監管其委派的代理人。

（二）監管沙盒的優勢

1.對于創新機構方面的優勢

縮短上市時間降低潛在成本：法規的不確定性遲延會不恰當地打擊發起人以及創新者的積極性，其它行業已經證明在這種情況下，上市時間會縮短三分之一，占到產品終身使用收益的8%。

擁有接觸金融的更優方式：金融創新依賴于投資，其中很多是股權融資。關鍵增長時期法規的不確定，也就意味著金融科技公司很難融資，也很容易降低公司估值，因為投資者試圖將他們處置不好的風險納入考慮范疇之中。其它行業已經證明在這種情況下，由于法規的不確定性，商業估值也許會減少15%，因此而實現不了融資的公司數量也會很難估計。

更多貼合市場的創新產品：因為法規的不確定型，有些產品創意在初期的時候就被拋棄而永遠沒有測試過。因為沙盒構架能夠使得公司處理好測試階段的法規風險，因而也許有更多的潛在創新產品能夠通過這一方式被引入市場。

2.對于消費者方面的優勢

提供更優質的服務：沙盒制度能夠讓公司提供給消費者更好的服務結果，比如說，更大范圍的產品和服務以及改善過的金融市場服務準入條件。

更好的保護消費者權益：沙盒制度使得金融行為監管局能夠在新產品和服務進入大眾市場之前，制定保障措施保護消費者利益。

三、英國監管沙盒的主要內容

（一）沙盒使用的標準

1.公司適用范圍標準：新的計劃解決方式是否為支持金融服務行業而設計的。

2.創新的真實性標準：新的解決方式是否新奇或者是不是不同于現存的制度。

3.消費者利益標準：創新點是否為消費者利益保護提供了很好的保護方式。在沙盒制度測試階段，應當始終貫徹這一標準。

4.沙盒制度的需要：測試的目的是什么？商業活動真的對沙盒制度的構建有真正需求嗎？

5.研究背景：商業活動是否在開發新的解決方案、理解可適用規則以及緩和風險時投入了合適的資源？

（二）公司申請沙盒測試的流程

第一步：公司使用沙盒的提案。公司向金融行為監管局提交測試提案，提出新解決方案以及它將如何滿足標準。

第二步：金融行為監管局評估。金融行為監管局審查提案。如果符合資格標準，則接受該提案。案例官員被分配為公司的聯系人。

第三步：公司和金融行為監管局合作并同意測試方法。如果提案被接受，金融行為監管局將與公司合作建立最佳沙盒選項，測試參數，測量結果，報告要求和保護措施。

第四步：正式交付沙盒選項。金融行為監管局允許公司開始進行測試。

第五步：測試及監測。公司開始測試，并根據步驟3所達成的一致意見與金融行為監管局進行磋商。

第六步：公司遞交最終報告、金融行為監管局審查最終報告。公司遞交有關測試結果的最終報告，金融行為監管局審查最終報告。

第七步：公司決定是否將會提供解決方案。在金融行為監管局收到并審查最終報告之后，公司決定是否將在沙盒之外提供解決方案。

（三）金融行為監管局對沙盒監管制度的選擇權

1.將會建立一種和銀行動員授權處理過程相似的特定授權過程，來讓公司獲得授權測試新的產品或服務。確定是否給予創新公司授權，以及測試何種產品或服務。

2.未經授權的公司在它們對消費者對產品或者服務的欲望進行有意義的探索之前，必須承擔可能的一次性成本費用并且申請授權。

3.明確了當公司測試的范圍超過沙盒規定的范疇時，金融行為監管局所能夠采取的一些處理方式。

（四）授權前創新公司的選擇

1.沙盒公司將是第一批獲得限制性授權的公司，這使得他們只能測試他們在授權范圍內的想法（限制性授權）。一旦公司滿足所有的條件，限制將會被取消。

2.限制性授權的選擇使得公司在僅滿足和測試活動相稱的授權要求時，能夠獲得權利范圍內的授權。此過程同樣比獲得全部授權更加快捷。當進行一項完整的商業活動時，公司只需就其他相關活動進行申請授權，而不需重新申請以前的授權。

3.相關選擇會受到一些限制。首先，相關公司在滿足授權及相關要求時需要花費一定時間和資源；其次，歐洲立法中的一些要求限制了金融行為監管局在設置某些授權要求上的自由度，同時這些要求對于某些公司（尤其是初創公司）來說相當繁重。因此，金融行為監管局建議相關公司在向市場推行創新型產品或服務過程中，可考慮傘狀沙盒的方式。

4.限制性授權以及保護傘制度不能應用于進行《金融服務和市場法案》（FSMA）授權范圍之外的活動。

5.為避免懷疑，在沙盒制度框架內的這些限制性授權選擇，將不會代替銀行動員授權處理，也不會拓展到其它公司。只有當公司的新產品或服務活動滿足沙盒機制標準時，才能夠得以適用。

（五）授權公司及其外包的選擇

1.無執行措施信函（NALs）。如果金融行為監管局確信這些活動沒有違反其要求或損害其目標，則金融行為監管局可以發布無執行措施信函（NAL），聲明金融行為監管局不會針對測試活動采取執行措施。金融行為監管局保留關閉測試的權利。金融行為監管局有關不采取執行措施的承諾適用于從發布無執行措施信函（NAL）到測試完成或者被金融行為監管局關閉的期間。

2.個別指導（IG）。金融行為監管局可以向公司發布關于公司可能正在進行的測試活動的適用規則的解釋的個別指導。如果公司按照本指導進行活動，將確保金融行為監管局不會對他們采取措施。

3.豁免。如果測試活動顯然不符合金融行為監管局的規則，但公司可以滿足豁免測試，且規則在金融行為監管局的豁免權范圍內，金融行為監管局可以豁免或修改針對沙盒公司的特定規則。

（六）對參與測試消費者的保護

金融行為監管局還提出了多種保護參與沙盒測試消費者的措施。

方法1：在臨床試驗中，沙盒公司只能針對已經知情且同意被納入測試的消費者測試他們的新解決方案。消費者被告知潛在風險和可得補償。

方法2：金融行為監管局同意在個案基礎上將披露、保護和賠償適用于測試活動。

方法3：消費者與同其他授權公司接觸的消費者享有相同的權利（例如向公司投訴，然后向金融監察員服務機構投訴，且如果公司失敗，消費者則可以享受金融服務補償計劃）。

方法4：進行沙盒測試的企業需要賠償消費者的任何損失（包括投資損失），并且必須證明他們具有這樣做的資源（資本）。

除以上內容外，英國金融行為監管局針對行業和一些未經批準的創新企業提出了虛擬沙盒和傘狀沙盒的解決思路，同時，還就制定完善部分操作性條款進行了討論。

四、英國監管沙盒制度的啟示

（一）監管沙盒增加了金融監管的柔性

從目前的實踐來看，傳統的監管策略易于從一個極端走向另一個極端。監管沙盒的創新，在于其擺脫了傳統監管非此即彼的思路，在“松”和“緊”之間找到了一個中間點，這是英國從其自身國情出發，為世界做出的貢獻。作為監管沙盒的首創國，英國在經歷了金融危機后，國家經濟慘淡，急需憑借新一輪科技驅動的金融變革也即金融科技的興起恢復和發展國民經濟。因此，英國賦予這種“尋找新平衡”的監管理念的內在基因便是既能促進金融創新、滿足傳統金融之下被抑制的金融需求，同時又能謹記次貸危機教訓、有效平衡風險。另外，從實施的側重點上看，監管沙盒也不同于資本充足率、流動性覆蓋率、杠桿率等各種傳統的金融監管工具。沙盒是要在風險可控的前提下促進金融創新，重點是促進創新，而非傳統監管工具的只強調風險的控制。

（二）監管沙盒豐富了“投資者保護”的內涵

現有金融監管對金融產品投資者的保護，是基于行為金融學、信息不對稱等理論，重在保護投資者的知情權、投資自由權、公平交易權、保密權和安全權、求償求助權等，意在“權益保護”。而“監管沙盒”的推出，使保護的內涵在現有“權益保護”的基礎上有了進一步的提升。對此，可以簡單解釋為投資者受益，具體來說包括：降低價格、提高服務質量、更互惠的交易、增強便利性和可得性、幫助消費者識別和緩釋風險等。英國金融行為監管局的邏輯是：促進金融市場有效競爭，將讓消費者受益。而金融創新、有效競爭與投資者的關系，如英國金融行為監管局所述，監管沙盒的目的是“支持可以真正改善消費者生活的創新”，“從消費者利益出發，創新是有效競爭的強大推動力”。即：創新促進有效競爭，有效競爭將讓消費者受益。

（三）監管沙盒重新定義了監管部門的角色

在多數人的認知里，金融監管者的職責是控制金融風險，維護金融穩定，以此來保護金融消費者，并讓金融更好地支持實體經濟。這樣監管者在整個金融體系內作用類似于長期債券中的消極條款，即規范相關從業者不能做什么。若當所有金融從業者都嚴守規章條例時，監管者就處于無事可做的尷尬境地。監管沙盒的出現，拓展了監管層的活動領域，在人人都遵紀守法的情況下，輔之以相應的監管規則的變革，監管層可以通過鼓勵刺激金融從業者進行有效創新從而在現有的金融基礎設施條件下提整個金融體系的效率。自此，監管者在金融體系里的貢獻就不再局限于風險的控制，更加之有激發金融機構潛能的貢獻。

當前監管沙盒在世界范圍內還處于試驗階段，基于其內在的優良特性以及金融科技的進一步成熟，可以預見在不久的將來，其必將成為一種被監管層倚重的主流監管策略。

參考文獻

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