反洗錢監管機構與金融情報機構關系研究

劉瑩 李鵬 毛思敏

摘 要：本文通過對澳大利亞、美國、加拿大、新加坡、瑞士等11個國家的反洗錢體系進行對比分析，按照行政隸屬關系，將反洗錢監管部門和金融情報機構之間的關系歸納為三類，即反洗錢監管機構與金融情報機構相互獨立、金融情報機構隸屬于反洗錢監管機構以及反洗錢監管機構與金融情報機構合二為一，比較分析了三種模式各自的優勢和缺陷，并對如何進一步提升我國反洗錢監管和反洗錢情報工作有效性提出建議。

關鍵詞：反洗錢；監管機構；金融情報機構；關系研究

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（5）-0087-04

一、反洗錢監管機構與金融情報機構相互獨立模式

反洗錢監管機構與金融情報機構相互獨立模式是指金融情報機構在國家監管協調機制的保障下，獨立于反洗錢行政監管部門。國際上較為普遍的獨立模式是將金融情報部門建立在執法機構內部，以強調其執法功能和社會威懾力，典型國家包括新加坡、瑞士、比利時等。

（一）相互獨立模式的主要架構

反洗錢監管機構與金融情報機構相互獨立模式下，金融情報機構的職能被認為是執法機構在打擊洗錢和相關犯罪方面的附屬工具，因此將金融情報機構獨立于監管機構，建立在調查或訴訟等執法機構內，更容易獲得執法機構的權力運行、信息等方面的優勢資源，而執法機構也更容易從金融情報機構獲得情報信息并用于調查，增強了情報信息的利用率。新加坡反洗錢監管部門是中央銀行和金融服務管理局（MAS），隸屬于財政部，負責制定監管規定，并充分利用監管評價、金融許可、非經濟處罰等手段推動金融機構的反洗錢工作。而新加坡的金融情報機構——可疑交易報告辦公室（STRO），則設于新加坡警察部隊金融事務部中的金融調查組。STRO通過運用多功能系統將金融情報融合于執法過程中，從而對洗錢和其他嚴重犯罪的跡象做出快速的執法反應。瑞士實施直接監管權責的部門是受瑞士金融監管局（FINMA）法律認可的行業自律監管機構（OARs）。FINMA作為開展反洗錢監管的政府部門，主要承擔反洗錢政策控制和細節把握問題。反洗錢情報機構則是下設于瑞士聯邦警察總部的洗錢舉報辦公室（MROS），主要負責接收可疑交易報告，明確提交報告的主體范圍、信息傳遞權限和渠道等。

（二）相互獨立模式的主要優勢

1.金融情報機構獨立于監管機構，可以不受或少受當局監管，更專注于金融情報的管理和使用，在保證金融情報分析與處理中立性和專業性的同時，也保證了金融情報執法利用最大化。自FATF第三輪評估以來，新加坡STRO開發了一個基于Web新技術的智能分析和圖形可視化系統（WINGS），WINGS集成了STRO可訪問的各種情報數據庫，將可疑交易報告與新加坡警察部隊內部的所有信息進行匹配，查詢相關信息。經STRO分析調查后的可疑交易情報信息，對洗錢案件的調查工作起到了至關重要的作用。據統計，2011-2014年，新加坡當局調查的洗錢案件共有871件，其中STRO移送的可疑交易線索共572件，占到總調查案件的66%1。瑞士MROS通過GEWA數據庫和各監管部門的行政協助獲得大量財務情報和其他金融信息，經過深入分析，確定是否有充分理由向司法機關提起刑事訴訟。過去10年里，MROS移交的可疑交易報告中有近60%的報告線索有所進展，而這些有進展的報告中，又有超過50%的案件被司法機關提起刑事訴訟。

2.金融情報機構獨立于行政監管部門，設立于執法體制之內，可以使其在掌握情報信息的同時享有執法調查權，對洗錢和其他嚴重犯罪的情報線索做出快速的執法反應，也可以最大限度的調動警察部隊及其他協作部門人員配合調查，由此爭取到執法調查時間，減少非法金融活動帶來的經濟損失，保障一國洗錢犯罪成案率與入刑率。新加坡STRO在調查可疑交易報告的過程中可以行使警察的權力，并在調查的過程中傳喚證人詢問，必要時可以查封或凍結其銀行賬戶。警察部隊中的其他執法部門也可要求STRO對其開展的上游犯罪調查給予支持。瑞士MROS有權使用全國司法、警察和行政機構的數據庫，借助MROS在聯邦層面和地方層面的情報支持，瑞士執法部門得以偵破多起復雜的洗錢案件，各類洗錢活動也都被納入了瑞士的刑事罪行范疇。

（三）相互獨立模式的主要劣勢

1.金融情報機構獨立于監管機構，增加了情報機構與監管機構之間信息資料交接步驟與程序，容易衍生出二者之間情報移送滯后、溝通不暢、責任不清等問題。2016年9月FATF發布的新加坡互評估報告中指出：新加坡的主要調查機關在洗錢犯罪初期以及偵查階段通常都會積極地運用可疑交易報告，然而在金融情報機構將情報信息移送至監管部門后，情報使用頻率不高3。

2.信息共享不足，跨境合作不完整。由于金融情報機構獨立于一國的行政監管機構，作為國家執法機構下設的分支機構，受國內保密協議等因素影響，在響應國內或國際司法互助的訴求時，偶爾存在不夠及時的情況。瑞士跨境合作一般是由MROS和金融市場監管局代表瑞士政府與國外同行協作完成，在FATF第四輪現場評估期間發現，瑞士海關總署（AFD）等部門和MROS之間信息共享不足，聯邦法律允許AFD通過數據庫發送要求MROS提供數據的請求，以控制跨國現金流量，實際上，AFD并未將信息直接發送給MROS，而是將可疑案件報告發給警察機關，再經由警察機關通知MROS4。

3.金融情報機構往往更關注于行政調查而非預防措施。由于此類金融情報機構獨立于反洗錢主要監管部門，且多設立于警察部隊之中，更多關注于對洗錢及相關金融犯罪情報的分析，對可疑交易報告監管較為靈活，缺乏規范性措施和行之有效的監管手段，因此降低了洗錢犯罪成本，容易滋生洗錢風險。

4.信任成本較高。金融情報機構獨立于監管機構，與可疑交易報送主體之間的溝通存在一定的困難，且報送機構往往模糊可疑與犯罪認定的區別，出于防備心理會盡可能減少與情報機構的接觸，這就需要花費一定時間建立互信以及高效的溝通交流機制。

二、金融情報機構隸屬于反洗錢監管機構模式

金融情報機構隸屬于反洗錢監管機構模式是指金融情報機構主要設立于財政部、中央銀行或監管機構之中，是隸屬于反洗錢監管機構的一個專業部門，負責搜集、分析、發布與洗錢、恐怖融資有關的可疑交易報告，分析研究金融體系中潛在的洗錢、恐怖融資風險，為司法審查機構提供可疑的洗錢、恐怖融資線索，并與各國情報機構開展交流與合作，典型國家包括意大利、美國和中國。

（一）相互隸屬模式的主要架構

金融情報機構隸屬于反洗錢監管機構模式下，金融情報機構通常作為金融等報告機構和執法機構之間的樞紐，可以避免報告主體和執法機構之間的直接聯系，在一定程度上減輕了報告主體對直接向執法機關匯報的恐懼和抵觸情緒。金融情報機構也能通過信息網絡的開發與運行聯通其他監管部門，有效避免各部門職能和權限上的互相重疊和隔閡。例如，美國實行財政部主管的多元監管體制，財政部為反洗錢主管部門，下設貨幣監理署（OCC）、海外資產控制辦公室（OFAC）、金融犯罪執法局（FinCEN）等機構，與其他反洗錢監管機構包括稅務總署、海關總署、司法部、美聯儲、聯邦調查局等一起構建典型的“蜘蛛網”式反洗錢監管組織結構。FinCEN是隸屬于美國財政部的一個下屬部門，最核心職能在于為國內外相關執法部門提供情報支持，采集、整理、分析和傳遞聯邦、州、地方以及國際層面的執法信息，以情報為紐帶整合部門間的合作。在信息交流方面，FinCEN專門為執法機構間的信息共享建立了數據平臺，自動匹配和反饋司法查詢信息，使得反洗錢信息得以形成一個互為補充、交叉配合的系統網絡。

（二）相互隸屬模式的主要優勢

1.情報分析專業性強，移送情報質量高。經過金融情報機構分析和歸納的情報，內容與洗錢和恐怖主義融資案件直接關聯，減少了執法和司法機構的工作量，為案件的偵查、起訴和審理提供了可靠線索與證據。例如，美國FinCEN綜合金融機構上報的可疑交易報告信息形成金融交易數據庫，并結合其他政府部門及公眾的信息（如執法信息庫、商業信息庫等）提供的報告，運用數據篩選技術、提煉技術和邊際分析工具等手段，挖掘出工商企業與銀行賬戶之間的內在聯系，并能給出關聯機構的信息，使得反洗錢調查和執法難度大大降低。

2.重視金融情報宏觀戰略分析。宏觀戰略分析是金融情報中心挖掘出可用于未來工作規劃的過程，可從國家、行業等角度對金融犯罪和洗錢活動整體形勢、趨勢進行戰略研究。國家金融情報機構隸屬于監管行政機構，就必須與國家政策保持高度一致，重視運用戰略情報實現執法機構和負責反洗錢政策研究與協調的政府機構間信息共享。例如，意大利金融情報機構對義務主體和監管機構報送的可疑交易報告進行再分析，包括對資金來源、資金運作的動機和經濟原因的認定以及對資金流動的分析，參考執法機構反饋信息，最終形成戰略分析報告，以提升情報質量和執法開展效率，更有利于監管的實施和政策的貫徹。

（三）相互隸屬模式的主要劣勢——沒有執法權和法定取證權利

在實際工作中，金融情報機構設立于行政監管體制中，導致金融情報機構的權力局限于接受、分析和移交可疑交易報告及其它報告，除少數國家的金融情報機構有權在一定時間段內暫停可疑交易主體的交易外，大多數國家的金融情報機構只基于披露金融信息，難以凍結可疑交易或逮捕嫌疑人，在申請執法措施時可能產生延誤。另外，金融情報機構設于行政監管體制內，受行政當局的直接監管，易受政治干預，客觀性和中立性因此受到外界懷疑，影響其社會公信力。

三、反洗錢監管機構與金融情報機構合二為一模式

反洗錢監管機構與金融情報機構合二為一模式是指反洗錢部門既是反洗錢和反恐怖融資的監管者，負責監督和管理各報告機構切實履行反洗錢法定義務，又是金融情報機構，依法負責收集、分析、披露和移送相關信息以協助執法部門打擊洗錢及恐怖融資行為。典型國家包括澳大利亞和加拿大。

（一）二合一模式的主要架構

以澳大利亞和加拿大為代表的合二為一模式最為典型的特征是：反洗錢部門是行政型機構，且行政級別較高，具有相當強的獨立性。澳大利亞交易報告分析中心（AUSTRAC）是經澳大利亞聯邦議會批準設立的、直接向澳大利亞國家司法和海關部長負責的聯邦政府部門，同時也是聯邦總檢察長辦公室下屬的行政機構之一。加拿大金融交易與報告分析中心（FINTRAC）作為獨立機構，可直接對加拿大議會負責，其負責人可以直接參加年度國會聽證，將FINTRAC提供的數據作為專項內容向國會報告。較高的行政級別和較強的獨立性，使得澳大利亞和加拿大反洗錢部門在開展反洗錢工作，調動和協調相關協作部門，增強人力資源等反洗錢資源配備時，具有較強的執行力和主動性，能及時作出相應的調整。同時，在為執法部門提供有關線索時，也能保持較強的獨立性，較少受到政府機關和執法部門的干擾。

（二）二合一模式的主要優勢

1.信息掌握充分，對本國面臨的洗錢和恐怖融資風險認識準確。在合二為一模式下，反洗錢部門同時掌握了監管工作信息和海量大額交易與可疑交易數據，可以進行持續動態的風險評估，因此能夠較為準確地認識本國面臨的洗錢威脅特征和類型、發現反洗錢體系薄弱環節和評估反洗錢政策實施效果，為執法部門、情報機構、政策制定者、報告機構和國際合作伙伴反洗錢反恐怖融資工作提供有效指引。

2.反洗錢監管工作和金融情報工作形成良性互動，共同提升反洗錢工作有效性。在合二為一模式下，反洗錢部門掌握報告機構上報的大額和可疑交易報告全量數據，能及時發現報告機構準確性、真實性和完整性等方面的問題，并以此為切入點采取針對性監管措施，快速找到報告機構制度、流程、交易監測標準、系統建設、名單監控、內部管理等制度性、機制性、系統性及上下履職一致性等問題，從而縮短現場檢查等監管活動時間、提升監管效率、優化資源配備。另外，因為直接協助執法機關查詢有關案件及接收執法機關情報使用反饋信息，反洗錢監管機構可以從報告機構涉及風險事件和案件入手，重點查驗報告機構履行反洗錢義務情況，督促報告機構加強內部反洗錢體系的建設，切實履行反洗錢義務。

3.信息來源廣泛，與執法部門協作順暢。在二合一模式下，反洗錢部門具有較高的行政級別和較強的獨立性，在與執法部門開展情報合作時，能夠廣泛收集各類金融情報，深入開展數據分析工作，為執法機關、公共服務部門以及稅務等部門的案件調查發揮情報導向和服務功能；自主掌握移送情報和信息查詢的標準，與執法部門共同確定信息共享的方式、范圍等，同時明確執法機構信息反饋頻度和內容，實現互利共贏。例如，澳大利亞AUSTRAC與聯邦調查局、稅務總署等41個聯邦、州和領地執法部門簽署備忘錄，建立了密切合作關系，并根據備忘錄規定的權限和級別，在特定通信網絡進行事先協定好的情報和數據交流。2012-2013年間，澳大利亞各執法部門共有3200人次進入交易查詢系統（TES）查詢了206萬次，有效發揮了AUSTRAC在打擊洗錢及上游犯罪工作中的重要作用，增強了澳大利亞反洗錢反恐怖融資力量5。另外，執法機關會定期對AUSTRAC移送的線索進行反饋和有效性評估，AUSTRAC通過執法機關的反饋進一步提高情報信息的分析甄別能力。

（三）二合一模式的主要劣勢分析

在二合一模式下，反洗錢部門既要負責金融機構與特定非金融行業和職業的監管，也要負責接收、分析和移送大額可疑交易報告，在資源有限的情況下，會出現監管資源分配不均問題。在第四輪互評估工作中，澳大利亞金融情報工作評估情況好于監管工作。澳大利亞的監管工作僅被評為部分合規，有效性方面被評為中等水平，不足之處主要在于：監管權力不足，只有在報告機構正式同意遵守反洗錢反恐怖融資要求或法院出具指令時，才能開展履職檢查，且處罰不涉及機構董事和高級管理層。

四、對完善我國反洗錢監管體制的啟示和建議

（一）整合資源，建立一個行政級別更高、獨立性更強的反洗錢反恐怖融資專職機構

建議整合資源，進一步完善機構設置，組建一個兼具反洗錢監管和金融情報機構職能、行政級別更高、獨立性更強的反洗錢反恐怖融資專職機構，負責組織協調全國反洗錢工作，制定反洗錢規章政策，監督檢查義務機構，開展反洗錢調查，接收、分析和移送金融情報，協助執法部門打擊洗錢及恐怖融資行為，通過優化資源配置，集中監管力量，強化有關部門的反洗錢權威性，增強組織協調能力。

（二）完善法律法規，建立統一信息共享平臺，提高信息共享效率

建議借鑒美國、澳大利亞等國家完善信息共享法律法規、簽訂信息共享協議、建立信息共享平臺的有益經驗，加強我國信息共享工作，提高信息共享效率，發揮金融情報工作的心臟樞紐作用。一是制定和完善反洗錢信息共享相關法律法規，通過發布《反洗錢法》司法解釋、反洗錢信息共享指導意見等方式，明確反洗錢信息共享的途徑、原則、要求和底線，有效解決制約信息共享深層次的瓶頸問題，為開展反洗錢部際信息共享工作提供法律依據。二是在反洗錢部際聯席會議框架下，反洗錢專職部門與各執法部門簽署合作協議或備忘錄，建立健全反洗錢聯絡和信息共享工作機制，明確雙方在信息共享方面的權責義務，規范信息共享的范圍、內容、方式、權限和保密要求等，使反洗錢信息共享工作“落地”，滿足金融情報機構和各執法部門的情報需求。三是開發建設信息共享查詢分析平臺，通過聯網并線實現信息的及時、全面整合，提高信息傳送、查詢、儲存的時效，使反洗錢專職部門和執法機構可迅速、便捷地利用信息共享查詢分析平臺獲取最新情報、交流相關信息。另外，可根據前期協商確定的查詢權限，為不同的部門賦予不同的查詢權限，在依法滿足人民銀行和各執法部門信息共享需求的同時保護個人隱私權，維護保護公民隱私與反洗錢信息共享間的平衡。

（三）擴大情報來源，加強情報分析和信息反饋工作

一是建議盡快出臺貴金屬交易場所、房地產、社會組織、會計師等特定非金融行業反洗錢反恐怖融資細則，明確其報送大額和可疑交易報告的方式、途徑和要求，督促其及時履行報送大額和可疑交易報告的義務。二是加強情報分析工作，整合有關部門掌握數據，把多個數據庫的信息（如大額和可疑交易數據庫、違法犯罪人員信息庫、全國在逃人員信息庫，現金非法跨境攜帶信息庫等）集成起來，開展數據挖掘工作，通過有效分析提高數據的使用價值；不斷提升戰略分析工作水平，密切關注和分析高風險產品、業務和行業的洗錢和恐怖融資風險，及時發布洗錢和恐怖融資犯罪趨勢和類型分析報告，為監管機構、執法部門、政策制定者、報告機構和國際合作伙伴的反洗錢反恐怖融資工作提供指引。三是強化信息反饋工作，在反洗錢部際聯席會議和雙邊協議基礎上，協調執法機關定期對反洗錢專職部門移送的線索進行反饋，對線索在案件調查過程中的有效性進行評價。同時，建立可疑交易報告反饋工作機制，加強對報告機構報送線索質量的意見反饋，督促報告機構根據反饋信息及時評估和調整本機構可疑交易監測模型，提高可疑交易報告質量，提升監測分析工作水平。