金融支持安康“精準扶貧”的實踐與思考

魯振滿

摘 要：近年來，安康市緊緊圍繞國家扶貧戰略要求，積極探索金融精準扶貧的新思路新舉措，大力建設金融基礎設施，持續推動產業扶貧，不斷強化政銀融合，在金融精準扶貧的實踐中取得了比較突出的效果，但也存在金融扶貧難度加大、產業結構單一、政策措施不夠配套等一些值得關注的問題，亟需在今后的金融扶貧工作中加以改進，爭取金融精準扶貧取得更大成效。

關鍵詞：金融；精準扶貧；脫貧攻堅

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（5）-0095-04

農民脫貧致富是黨中央國務院高度重視的一件大事，更是一項政治任務。全面完成建設小康社會的目標，最突出艱巨的任務在農村，特別是貧困地區，是扶貧攻堅的關鍵點和主戰場。到2020年，我國現行標準下農村人口要實現脫貧，貧困縣全部“摘帽”，解決區域性整體貧困。在當前精準扶貧新形勢下，金融部門如何對接國家扶貧戰略，實施金融支持“精準扶貧，精準脫貧”目標，發揮“雪中送炭”的作用，是一個值得研究的重大課題。安康是典型的西部貧困地區，自然環境差，交通落后，工業欠發達，導致貧困面廣、人口多、程度重。全市要實現2019年底前十縣區脫貧“全部摘帽”，1003個貧困村“全部銷號”，58.17萬貧困人口“全部脫貧”的目標，必須激活“金融扶貧”這一重要要素。

一、金融支持脫貧攻堅的基本情況及主要成效

近年來，安康市金融機構圍繞國家扶貧戰略要求，積極落實市委市政府扶貧工作安排部署，在探索和實踐金融脫貧的思路和舉措、方式方法上取得了階段性成效，主要表現在以下方面。

（一）金融創新力度加大，金融扶貧能力明顯提升。雖然受經濟下行大環境影響，但安康經濟增速仍居全省前列。各金融機構發揮主觀能動性，創新機制和產品，積極投身金融精準扶貧工作。全市金融機構存貸款穩步增長，2017年6月末，各項存貸款余額分別增長17.70%和17.44%，自2016年4月開辦扶貧再貸款以來累計撬動金融機構信貸投放60億元。金融機構立足創新，開發了多樣化金融產品，如“脫貧貸”“產業貸”“健康貸”“搬遷貸”等金融扶貧專項產品，自2016年以來累計扶持貧困戶4萬余戶，繼續位居全省首位。平利縣國家級“兩權”抵押貸款試點進展順利，發放兩權抵押貸款，累放量和余額居全省前列。

（二）金融基礎設施惠及百姓。截至2017年6月末，安康市銀行金融機構為全市1392個貧困村、11.64萬戶貧困戶建立了個人“信用檔案”，對符合條件的貧困戶進行了授信，對9.04萬戶發放信用貸款35.8億元。

（三）降低涉農融資成本，金融扶貧模式推陳出新。在政策引領下，金融機構因地制宜，積極用活或開辟新的融資方式，先后推出“貧困戶+龍頭企業+金融機構”“貧困戶+扶貧局+金融機構”等信貸扶貧模式。如“公司+企業（專業合作社）+農戶”的生豬產業聯盟模式（陽晨模式）、“合作社+農戶+直營店”的蔬菜產業忠誠模式等運作良好，并持續得到金融機構“產業鏈貸款”等方式的信貸支持。對貧困戶小額貸款按銀行基準利率貼息，2016年發放扶貧貼息貸款14億元。

（四）強化政銀融合，建立扶貧貸款風險補償基金。基層央行積極協同政府扶貧辦、財政局全力推進金融扶貧工作。各縣區財政出資設立扶貧貸款風險補償基金，同時要求無明確投向的扶貧資金、財政年度結余資金等注入風險補償基金。每縣區至少注資1000萬元以上，為貧困戶貸款提供風險補償，通過財政資金杠桿放大作用，金融機構按照風險補償基金余額不超過1：10的比例給貧困戶發放貸款，截至2017年6月末，全市建立了1.5億元風險擔保補償基金。通過風險補償資金的注入，撬動了金融機構對貧困戶的信貸投放，2016年發放扶貧貸款55.61億元，彰顯了財政資金與銀行信貸資金聯動的效應。

（五）找準扶貧著力點，持續推動產業扶貧抓手。圍繞政府脫貧攻堅戰略，金融機構制定金融扶貧工作規劃，把金融促推產業扶貧作為脫貧增收的內生動力，將發展特色產業作為主抓手，讓精準扶貧與特色產業相互支撐，互為推動，重點推動種植業、畜牧養殖業、循環農業等產業，實現了規模和效益雙提升。截至2017年6月末，安康市各級各類園區總數達355個，其中，省級現代農業園區34個，市級現代農業園區達146個，現代農業園區數量位居全省前列。培育市級以上農業產業化重點龍頭企業124家、農民合作社1190個，家庭農場286個，培育職業農民4427人。

（六）做好扶貧政策效果評價，金融機構脫貧攻堅政治責任感增強。各級部門對金融精準扶貧工作高度重視，扶貧政治責任感增強，積極指導轄區因地制宜，各有側重地開展金融精準扶貧。人行安康中支主動作為，與市政府扶貧部門建立扶貧工作考核機制，明確優先發放再貸款、差別存款準備金率等激勵政策，引導全市各金融機構加大扶貧信貸投放，改進扶貧金融服務，積極履行社會責任，在金融精準扶貧和支持地方經濟發展方面取得了積極成效。近三年投放小額到戶扶貧貼息貸款累計扶持貧困戶1.5萬戶。投放扶貧龍頭企業貸款，扶持農業龍頭企業61個。發放避災扶貧移民搬遷貸款，支持移民搬遷7.5萬戶，28.6萬農民得以搬離災害頻發高山地區。按照陜西省確定的人均年收入2500元貧困標準，2011年以來安康市貧困人口減少了42.7萬人，其中2016年全年實現脫貧13.67萬人。

二、金融支持精準扶貧面臨的困難及問題

近年來，安康金融精準扶貧的實踐中取得了比較突出的效果，也積累了一定的經驗和啟示，但也存在著一些值得關注的問題。主要表現在：

（一）自然和經濟環境欠佳，金融扶貧難度加大。安康自然環境較差，經濟欠發達，貧困面廣、貧困程度深，增加了金融扶貧的難度。10縣區均為秦巴集中連片特困地區片區縣，有建檔立卡貧困村1003個，占全市總行政村數的60.8%，占全省貧困村總數的11.4%；全市有貧困人口19.4萬戶58.17萬人，貧困發生率為23.6%，分別高于全國和全省17和10個百分點，貧困縣、貧困村個數居全省第一。致貧原因多樣，單純施策和兜底脫貧均難以解決所有實際問題，導致金融精準扶貧困難加劇。

（二）產業結構單一，缺少信貸投放產業基礎。安康是連片特困地區，又是國家主體功能區，屬于限制發展地區，加之地方主導優勢產業不明顯，新型市場經營主體不活躍，主導產業支撐乏力，產業承載能力、牽引能力和發展能力不足。正因如此，導致金融扶貧政策不能快速落地。如“5321”扶貧貸款模式作用發揮還遠遠不夠充分，在調查中發現，有直接信貸需求而又有能力的貧困戶為數不多，農商行存在著有錢貸不出去的普遍情況。有關部門缺乏加快培育多種方式的信貸需求和抓扶貧項目、農戶與信貸資金有效對接的意識，信貸投放缺少產業基礎。從農戶家庭收入分析，農民務工收入占家庭收入70%以上，農業生產在很多地方已經“空心化”，農民收入可持續性不強，也造成信貸需求不旺。

（三）政策措施配套不夠，弱化了政策引導作用。一是管理權限制約金融扶貧的主動性和積極性。主要表現在基層機構自主性不足，貸款審批權限較低、金融利潤考核嚴格等問題，削弱了基層機構的扶貧積極性。二是財政、扶貧、金融政策相互協調配合松散，缺乏相應的配套跟進措施，基層協調難度較大，協調的時間和精力成本較高，效果與初衷難以統一。如對在冊貧困戶的信貸投入，離不開財政扶貧資金貼息和擔保，但地方財力有限，往往難以落實配套擔保資金，一些農村創新金融產品的開辦，更需要政府建立風險緩釋機制，同樣難以落實。再如，農業保險市場建設滯后，政策性農業保險產品不足，風險覆蓋面和覆蓋率較低，農村信貸投入風險主要集中在涉農金融機構。風險分擔機制不足，制約著金融扶貧的意愿和能力，弱化了政策在基層的可操作性。

（四）扶貧與金融機構信息共享不夠，影響信貸資金的精準投放。目前，信息共享主要集中于傳統領域，全國扶貧信息網絡系統與銀行貸款管理系統未有效對接。金融機構對建檔立卡貧困戶的信息了解不充分，不便于貸款風險審查和貸款額度審定和貧困戶差異化評級授信工作的開展，機構則存在對于貧困戶貸款審批公示等情況向扶貧部門反饋不及時等問題，信貸投放精準性受到影響。

（五）扶貧金融資源仍顯貧乏，信貸投放主體需要多元化。貧困地區資金外流嚴重，難以形成資金洼地。縣級金融機構吸存意識強，放貸意愿弱，特別是縣級國有銀行、郵儲銀行存貸比較低，資金以上存為主。非銀行機構小貸公司基本不會涉農，支農的主力軍落在農商行和信用社肩上。其他銀行機構、保險公司等機構扶貧業務發展較慢，對脫貧支持帶動作用有限。

（六）有效抵押及擔保機制不健全，融資難問題依然突出。農業產業大戶和新型農業經營主體對貧困戶脫貧帶動作用巨大。從調查情況看，貧困戶基本缺少產業發展基礎，更缺少生產技能，需要一批能人大戶和龍頭企業帶動。目前，大戶缺少有效貸款抵押物，同時也沒有擔保機構提供擔保，產業大戶和龍頭企業融資難矛盾依然存在。雖然縣級有財信擔保部，由于過多考慮風險問題，審批嚴格，產業大戶一般很難獲得資金支持。目前平利縣國家級“兩權”試點進展順利，但在全市推廣任重道遠，金融機構普遍擔心信貸風險，尚未開展兩權抵押業務，解決產業發展融資難問題刻不容緩。

三、金融支持“精準扶貧”的政策及建議

精準扶貧離不開金融的支持，金融支持扶貧需要瞄準“精準”，只有開對金融“藥方子”，才能拔掉農村貧困戶的“窮根子”。

（一）貧困群體劃分要精準，信貸扶貧政策導向體現差異化、特色化。首先要精準對接金融扶貧對象。政府要公平公正劃分好貧困戶，金融機構做好與政府職能部門對接，將金融扶貧的對象精準定位于其確立的建檔立卡貧困戶，在此基礎上，認真甄別貧困戶的財產構成、致貧原因、融資需求，根據不同情況采取相應金融信貸政策。其次精準培育新型農業經營主體。安康是“一江清水送北京”的水源保護地，自然生態環境好，農村要立足資源優勢，發展生態農業。從土地確權、流轉尋找金融扶貧新模式和開發新產品，鼓勵和引導土地向家庭農場、產業大戶、農民合作社、龍頭企業等新型農業主體流轉，形成金融扶貧工作新業態。

（二）扶貧機制建設要跟進，構建政府扶持、多方參與的扶貧風險分擔機制。扶貧是一項系統工程，要建立科學的扶貧機制才能保證完成。一是針對貧困地區自然災害風險，探索建立扶貧信貸補償基金，對無法收回的金融信貸資金，按規定比例予以補償。二是探索實施農業保險大災分散機制，提高農民和農業經營組織參保覆蓋面，并優先向參保主體發放信貸資金。三是對農村信貸市場缺乏有效抵押物問題，建立專門農村房屋和土地交易平臺，推動農房財產和農村土地要素價值的流通、流轉。四是探索建立扶貧貼息貸款擔保機構，落實扶貧貸款風險補償擔保制度，提高扶貧貸款貼息比例和周期。金融機構總行要出臺專項政策，適當放寬對扶貧貼息貸款的呆賬核銷條件，提高扶貧貼息貸款風險容忍度。

（三）市場主體建設要完善，形成多層次、多類型的扶貧金融機構體系。合理布局農村金融網點，增加農村扶貧金融供給。一是鼓勵各類金融機構到貧困地區設立網點，放寬對村鎮銀行、中小金融機構、小額貸款公司設立的審批，限制現有貧困地區金融網點的撤并，加快貧困地區村鎮銀行、社區銀行、農村資金互助社等草根金融機構組建步伐。二是建立直接面向貧困戶的“金融脫貧主辦行”制度，確定農商行、農信社、農行、農發行等為扶貧主辦銀行，進一步發揮好政策性銀行和合作性金融扶貧的優勢互補。

（四）產品開發要便利化，不斷創新和豐富金融產品及服務方式。金融部門要有針對性地開發適合農民脫貧的金融產品，有效解決農業生產需求。一是金融機構要大力發展大型農機具、林權抵押，產成品、倉單、應收賬款質押等信貸業務，重點加大對種植大戶、家庭農場、龍頭企業等新型經營組織的支持力度。二是穩步推進農村“兩權”抵押貸款，統籌農業、林業、國土等部門，探索拓寬農民財產抵押擔保的范圍。結合農戶、農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業之間相互合作的需求，健全完善“龍頭企業+基地+貧困戶”、“公司+家庭農場”、“家庭農場+農民合作社”、“公司+合作社+貧困戶”等服務方式，提高金融服務貧困地區農業發展能力和水平。三是配合一村一品、一縣一策等扶貧舉措，積極推廣小額貸款，支持鼓勵符合條件的貧困地區企業嘗試企業債、集會票據等直接融資業務。四是創新支持貧困地區醫療、教育扶貧的金融產品，落實好國家信貸扶貧政策。

（五）信用環境要優化，打造多形式、普惠性的金融生態環境。首先是積極開展普惠金融服務。對貧困家庭、貧困人口開展針對性的金融知識教育和金融誠信意識普及，提高金融產品運用能力。其次是繼續推進信用體系建設。繼續開展信用戶、信用村、信用鎮創建活動，健全完善農戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等經濟主體電子信用檔案，多途徑收集整合社會信用信息，促進信用等級與提高貧困戶小額信貸的有效結合。三是切實改善農村支付環境。進一步拓展和擴大支付清算網絡的輻射面，繼續深化貧困地區城鄉一體化網絡建設，加大非現金結算工具運用的力度，提高貧困地區農民卡特別是手機銀行使用率，為貧困地區農民在支農補貼、日常存取款、轉賬、查詢等方面提供更加暢通、便捷的服務，延伸金融服務終端。