試論政府信任的三級本質

摘要：政府信任的本質是我們理解和建構政府信任的內在根據。對政府信任本質的詮釋應該溯源到信任本身。以信任的二元本質（正當性與應當性）為基礎，出于確保政府信任建構之良性方向和漸進策略的目的，政府信任的三級本質可依次界定為：互動性的初級本質、善意策略性的中級本質與道德性的終極本質。這三級本質之間較好地體現了相互依存、不斷深化和適度平衡的辯證關系，為我們建構政府信任提供了一個循序漸進的解釋框架。

關鍵詞：政府信任；本質；互動性；善意策略性；道德性

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）09-0022-06

基金項目：國家社科基金項目“‘正義—仁愛互補與社會和諧發展研究”（15BZX088）；吉林省教育廳“十三五”社會科學研究規劃項目“文化心理視域下差序政府信任問題研究”（JJKH20180811SK）。

作者簡介：胡曉利（1970-），男，吉林舒蘭人，東北大學文法學院博士研究生，吉林師范大學經法學院副教授，主要從事公共行政學和行政法學研究。政府信任體現了民眾對政府的信任和支持程度，既是政府合法性的重要來源，又是反映國家治理成效的晴雨表。從某種程度上說，擁有較高水平的政府信任意味著政府政策能夠得到更穩定的支持，為政府提供更大的施政空間和更從容的試錯空間。[1]因此，一定程度的政府信任是一國深化改革和促進發展的重要軟實力。《大學》中提到：“物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”政府信任的本質體現了政府信任的根本性質，是提高政府信任水平、提升政府公信力的內在根據。而信任是政府信任的邏輯起點，對政府信任本質的詮釋應該溯源到信任本身。本文嘗試從信任入手，在工具—價值理性融合視域下客觀揭示信任的本質，并以國內學界關于政府信任本質的已有認識為基礎，重構政府信任的三級本質。

一、工具理性與價值理性：信任研究的基本方法論

德國社會學家馬克斯·韋伯主張必須立足于客觀世界以外的主觀世界，從人的行動動機入手來探究社會現象背后的人的目的和意義。他創造性地提出了工具理性與價值理性這樣一對重要范疇，二者既構成我們理解人的理性兩個不可分割的重要方面，又為研究心理現象和社會現象提供了個體主義和人文主義的方法論。信任是人類的一種特殊心理活動和認識活動，運用工具理性與價值理性的方法論對其分析和把握，有助于我們揭示信任的本質。

從基本內涵來看，工具理性試圖通過精細的理性計算以較低的成本來實現收益的最大化，是追求事物最大功效的效率理性。價值理性則從最終歸宿和終極關懷的立場出發，追問行為對人的價值和意義，是追求行為合目的性的實質理性。從人文社會科學研究的方法論來看，工具理性考量手段性成本與目的性收益之間的比例關系，是“外在技術層面征服自然而實現的人的自由的工具”[2]。價值理性則強調行為目的的至善性，是“內在精神層面維系人的生命存在的目的也就是安身立命的根據”[2]。因此，在方法論意義上，工具理性和價值理性在相當程度上是手段和目的的關系。從人的基本道德動機來說，工具理性是利己主義的，其所采取的手段可能是善的，也可能是惡的。價值理性則是利他主義的，服膺于純善無惡的目的性立場。信任作為主體的一種需要及其滿足，同樣具有工具理性和價值理性的雙重屬性。已有研究指出，主體的兩種心理需要是信任產生的重要原因，一種是自我保護的需要，它總是促使人們去理性選擇實現自己利益最大化或者將損失減少到最低限度的行動；一種是歸屬與愛的需要，這是指在個體之間的交往中，施愛于他人并為他人所愛的需要[3]。前者大體相當于工具理性的范疇，后者大體相當于價值理性的范疇。

從工具理性與價值理性的關系來看，二者既相互對立又有機統一。工具理性的手段性效用對于實現個體目標和社會福祉具有一定的激勵功能，但如果缺失善意導向及價值理性的制約，則容易被極端擴大甚至被惡意使用，進而發生嚴重的負面效果。價值理性的目的性理想作為一種至善的崇高價值追求理應提倡，而若沒有工具理性作為過渡，同樣無法內化為社會公眾的真誠信仰而陷于空洞的政治動員及口號宣傳。在人類社會發展史上，片面追求工具理性、背棄價值理性曾一度成為主旋律，這加劇了人與自然的矛盾，最終導致了人與人以及國家、族群、政黨、宗教之間的矛盾，生態危機、經濟危機、政治危機等各種危機的頻頻發生就是其中的典型表現。因此，工具理性和價值理性從分野走向整合就成為“人類理性與人類社會健康發展的內在需要”[4]。與之相應，在人文社會科學研究中，工具理性和價值理性從分立走向融合就成為基本的價值導向和發展態勢。因而，我們的立場是：在關于信任及政府信任的研究中，在適度區分工具理性與價值理性的基礎上，力爭實現二者有機融合，也就是要在工具理性與價值理性融合視域下來揭示信任及政府信任的本質。

二、正當性與應當性：信任本質的二元向度

自20世紀50年代以來，心理學、生物學、經濟學、管理學、社會學、倫理學都對信任進行了較為系統的研究，形成了關于信任概念的多元視角。

（一）不同學科視角下的信任考察

1.心理學、生物學、經濟學、管理學視角下的信任。心理學將信任視為一種心理狀態或者信念，屬于個體心理事件或人格特質的范疇。多數學者用“期待”來描述這種心理狀態。具體而言，信任是個體在與他人交往中生成的一種著眼于未來的對他人行為的期待。這種期待意味著信任者對他人善意的感知和對他人能力、特長的信賴[5]43，至于信任者本身是否具有善良意愿，則并未進行深入考量。

生物學基于生存安全和互惠的個人主義立場來理解信任，將信任視為在個體心理認知基礎上的行為選擇。人類在生存與發展的進化過程中，逐漸認識到互惠有利于個體的生存與發展。正是憑借著相互之間的信任，既完成了互惠性的物物交換，又適應了高度不確定的自然環境，從而保證了個體與種族的安全與繁衍。

經濟學基于確保自我利益實現和交易順利達成的理性選擇立場分析信任在市場經濟或經濟交易中的功能或作用。交易雙方的相互信任既在微觀上充當了“經濟交換的潤滑劑”[6]，規避了交易風險，實現了個人利益，又在宏觀上維護了經濟秩序，促進了市場經濟的順利發展。毫無疑問，信任發揮上述作用的前提是基于理性計算的工具性立場的，像資金投入一樣遵循著“投資—回報”的運作邏輯。這種信任被形象地稱作“社會資本”或合作資源。

管理學將信任視為旨在防范風險和實現行為期望的內部控制機制。以泰勒科學管理和韋伯官僚制為代表的傳統管理學通過建立健全規章制度和細化工作標準等外部手段來實現對部屬的監督和控制，目的在于防范突發的風險，最大限度地提高工作效率。這在很大程度上忽視了部屬自身的心理因素和情感因素。當這種外部監督和控制處于無能與無力的狀態時，學者們開始關注信任作為內部控制機制對組織運作和組織目標的影響。

2.社會學視角下的信任。社會學把信任看作一種具有交互性的社會關系或者行為方式。信任不僅受到了人格因素、個體經驗等個人因素的影響，而且也受到了人際關系、社會支持等社會因素的影響[7]。信任不僅僅是一種心理上的期待，更是一種在此基礎上的社會交往行動和實踐。正如德國社會學家盧曼所認為的那樣，信任的重要之處正在于，它是一種社會關系、社會行為，它遠遠超出了心靈哲學和心理學的討論范圍[8]。

值得注意的是，社會學家對信任的研究，并沒有停留在社會關系或行為方式的表層，而是深入挖掘了關系和行動背后的深層因素，主要表現在：一是認為組織內部共同的道德和價值觀為個體之間的信任奠定了堅實的基礎。如福山認為，“信任是在某一群體成員對共同文化、習俗和制度規范認同的共同基礎上，成員之間的對彼此常態、誠實、合作行為的期待。”[9]二是從道德層面理解信任并探討了信任的本體性價值。如，吉登斯認為，信任不同于信心這種“弱歸納知識”，信心僅是“信任中的一種要素”。“信任意味著是對‘承諾的一種跨越，這是不可化約的‘信念的一種品質。”[10]20“在情感以及一定程度上的認知意義上”，信任構成了“本體安全感”賴以存在的本原和根基[10]42。

3.倫理學視角下的信任。在倫理學看來，信任是在人際交往過程中所體現出來的一種基本德性，是一種社會善。因為，在人際交往中，情感、友誼乃至友愛的維系與養成，信任是蘊含于其中的不可或缺的基本因子。

因為信任是一種社會善，所以對于信任的德性品質的理解，我們需要回到亞里士多德對善的類型化研究上來。亞里士多德把善分為三種：一是始終為一種目的的善，這是因自身緣故而追求的；二是既為目的又為手段的善，這是既可因自身緣故，又可因其他事物緣故而追求的；三是僅為手段的善，這是只因其他事物的緣故而追求的[11]。信任就其自身性質來講，既可因自身緣故，又可因其他事物緣故而追求，因而屬于既為目的又為手段的善。其中，“自身”意味著把信任善作為人與生俱來的、內在的、固有的德性，是信任的應然狀態，因而可以稱之為信任的應當性。應當性因為“出于自身意愿的，非可操縱性的，也非功利性的考量”[12]而成就了真正意義上的信任。因而，它既可以形成良好的社會秩序，又可以造就個體的責任心。“其他事物”意味著把信任善作為實現信任方合法、正當權益的手段，因為信任方是在服從規范和習俗的前提下基于合法、正當的利益需求來換取被信任方的回應，因而可以稱之為信任的正當性。正當性基于善意的利己主義立場出發來理解信任，為現存體制和社會環境所認可，可以作為信任的起點。而應當性基于非功利性的利他主義立場出發來詮釋信任，為現存體制和社會環境所鼓勵，應當作為信任的歸宿。這樣，倫理學就在信任的正當性（起點）和應當性（歸宿）之間鋪設了一條漸近的、良性的平衡之路。

（二）不同學科視角下的信任分析

根據前文對工具理性和價值理性的基本界定和對信任多學科視角的梳理，我們把諸學科對信任概念的認識根據其基本傾向做出如下區分：

1.工具理性歸屬。首先，心理學、生物學、經濟學、管理學均將信任理解為手段性的存在，或慰藉自身心理，或保障個體和種群生存，或增強組織效能，因而是工具理性的。并且這樣一種工具理性并不一定是以信任者的善良意愿為前提，信任者的道德意愿存在著善與惡兩種可能，因而沒有明確信任關系建構的良性方向。“正如威廉姆森所說，這種被定義的信任（信任被看作是潛在價值和未來收益的主觀可能性的精確計算，作者注）幾乎不能對理解人類行為有什么幫助，而這種行為可以更吝嗇地被經濟學理論所解釋。”[13]449-450其次，倫理學的正當性將信任作為滿足信任者合法、正當權益的手段，雖然也具有一定的工具理性色彩，但與心理學、生物學、經濟學與管理學意義上的工具理性是有鮮明差別的。一是這種正當性是以信任者的善良意愿為基礎的手段善，摒棄了手段之惡，保證了信任關系建構的良性方向。二是這種正當性并不是從終極意義上來加以理解的，僅僅作為信任善的起點，要以應當性的信任善為依歸。

2.價值理性歸屬。社會學將信任作為一種社會現象置于主體與客體的互動關系之中進行考察，并從組織價值觀和本體性安全層面關注信任雙方的文化認同、道德品質乃至“準宗教元素”，試圖揭示信任的“深一層的要素”，其總體上是歸屬于價值理性的。但社會學對信任的“深一層的要素”并沒有給出進一步的解釋。而倫理學的應當性則將信任作為一種內在信仰和終極價值來追求，兼顧了個體性和社會性，在注重提升個體的德性品質的同時，也著眼于友善和諧的人際關系和社會良好道德風尚的形成，是完全契合價值理性的。因此，就對信任概念把握的徹底性和完整性而言，倫理學的應當性所呈現的價值理性傾向更為明顯，更為地道。

綜合以上分析，就不同學科的信任歸屬而言，心理學、生物學、經濟學、管理學、社會學視角下的信任，都表現出相當程度上的工具理性與價值理性分野的局限。只有倫理學對信任的把握體現出工具理性（正當性）和價值理性（應當性）融合的意蘊。基于工具理性和價值理性相融合的方法論，我們在工具理性層面選取了倫理學的正當性，在價值理性層面選取了倫理學的應當性作為信任概念的兩個基本維度。那么，正當性和應當性是否是對信任本質的科學揭示呢？“本質是事物的根本性質，是事物本身所固有的，決定事物的性質、面貌和發展的根本屬性。”[14]列寧在《哲學筆記》中說：“人的思想由現象到本質，由所謂初級的本質到二級的本質，這樣不斷地加深下去，以至于無窮。”[15]對事物的多級本質之間的關系，應當這樣理解：“初級本質是二級本質的基礎；人們去把握初級本質是為了更深入地把握二級本質，把握了二級本質則能更徹底地把握初級本質，并且進而深入認識三級、四級……本質。”[16]也就是說，我們對事物本質的認識，只要把握住事物的根本性質，是可以由表及里、由淺入深來揭示事物的多級本質的。信任在實質上是人與人之間的相互信任，在過程上應當呈現持續性的良性互動的發展歷程。因而，對信任本質的界定不僅要明確信任關系建構的良性方向和漸進策略，更要契合人的自由和發展；不僅要基于人的理性權衡和物質欲求，更要考量人的內在信仰和精神需求。而前文所揭示的倫理學意義的正當性和應當性完全符合上述理念，就是對信任本質的科學揭示。

三、互動性、善意策略性與道德性：政府信任本質的三級重構

依據前文所述，信任的本質包括正當性和應當性兩個層面。我們以信任的二元本質為基準，在合理吸納和整合國內學界關于政府信任本質已有觀點的基礎上，嘗試重構政府信任的三級本質。

國內學界對政府信任本質的認識已經超越單一的個體心理層面的靜態思維，有學者明確提出，“政府信任的本質是公民與政府的交互關系”[17]。甚至有個別學者主張，“政府信任在本質上是一種公眾與政府之間的良性互動。”[18]我們認為，從互動到良性互動體現了對政府信任本質認識的漸進性、過程性和方向性，為我們認識政府信任的多級本質提供了基本思路。但學界對于良性互動的基本內涵和實現過程并未給予應有的揭示。良性互動是主客體雙方從善良意愿到良好結果的動態過程。因此，在建構政府信任關系的過程中，良性互動的達成首先取決于公眾與政府及公務員的善良意愿，然后才有可能談得上操作層面的精良。已有研究發現，“如果人們感到有關權威者在基本動機上是以善意的方式行動的話，那么，他們似乎就易于寬恕種族主義和性別岐視的表面特征。”[13]451客觀來講，公眾與政府及公務員的道德意愿都會有善意與惡意之分。即使是善意，也會呈現境界與程度的差別。在此，我們就有必要考察以道德意愿為基點的信任類型作為我們分析和整合的基礎。我們注意到，埃里克·尤斯拉納在《信任的道德基礎》中，根據信任“在解決集體行動的問題時”所起的作用不同，將信任分為策略信任和道德主義信任兩類。其中，策略信任是“為了具體目的、有選擇地信任他人”，“反映出我們對人們將怎樣行動所持的期望”[19]。也就是說，策略信任將信任他人作為實現某種具體目的的手段，是信任主體對信任客體的善意與能力進行理性判斷和自我評估后，得出其能夠被賦予信任的結果。道德主義信任是“普遍地信任他人”，秉持“人們應該相互信任”的信條，是“對人應該怎樣行動的一種表述”[19]。也就是說，道德主義信任是不需要回報的，強調信任本身就是信任行為的目的。在本文中，出于表述精煉的原因，我們將策略信任和道德主義信任分別稱為“策略性信任”和“道德性信任”。根據前面我們對工具理性與價值理性以及信任本質的二元分析，策略性信任屬于工具理性范疇，是一種利己主義的信任。從信任主體和信任客體是否具有善良意愿出發，我們可以將之分為善意策略性信任和惡意策略性信任兩類。顯然，信任的正當性要求我們秉持善意的策略性信任，摒棄惡意的策略性信任。而道德性信任則屬于價值理性范疇，是信任應當性的必然要求，是一種純粹的利他主義的信任。就對政府信任本質的認識來說，從善意策略性信任到道德性信任，既保證了政府信任建構的良性方向，又使其具有循序漸進的提升空間。同時，考慮到學界將互動性作為政府信任本質屬性的已有認識，以及善意策略性信任和道德性信任都需要在公眾與政府的互動過程中建構的邏輯前提，我們將政府信任本質界定為依次漸進的三個級別：互動性、善意策略性和道德性。

（一）互動性：政府信任的初級本質

在初級意義上，互動性意味著公眾和政府之間的雙向互動關系，這種互動關系在客觀上是由公眾期待和政府回應所構成的完整結構。政府信任既涉及到公眾的情感需求、道德意愿和理性判斷，又涉及到政府的行政精神、績效表現和回應質量，如果公眾僅有心理期待而未付諸實踐行動，或者公眾在付諸實踐行動后，而政府沒有做出回應，都不能稱之為完整意義的政府信任。有些學者僅僅把政府信任理解為公眾對政府的可預期的正面期待，或者理解為公眾對公務員群體形象和政府行為質量的心理評價，而忽視了公眾與政府的互動、合作關系，是有失片面的。相對于普通的人際信任，在公共行政實踐中，因為政府回應缺失而導致政府信任建構障礙的情況更為突出，將互動性作為政府信任的一級本質是十分必要的。可以說，互動性已經觸及到了政府信任的本質，構成了我們進一步理解政府信任本質的基礎，因此，我們將之稱為政府信任的初級本質。

但從客觀上來講，公眾和政府之間的互動質量和層次是有差別的。良性互動應成為政府信任的理想模式和發展趨向。之所以把互動性界定為政府信任的初級本質，更為重要的原因則是，互動性沒有考慮公眾和政府之間的合作是否是基于良性的，而公眾和政府及公務員的善良意愿應該首先考慮其中。在公共行政實踐中，無論是政府還是公眾都有可能基于惡意去構建政府信任關系。對于政府而言，可能會基于欺騙來維護自己的公共形象，也可能基于自身的尋租行為來回應公眾的心理期待，而公眾也可能基于潛規則，采取托人、賄賂等不正當手段來實現自己的心理預期。因此，互動性因為沒有排除公眾和政府的不善意愿，沒有明確政府信任建構的良性方向而具有其先天的局限性，僅僅觸及到了政府信任本質的表層。我們還應在此基礎上進一步挖掘政府信任的深層本質。

（二）善意策略性：政府信任的中級本質

在中級意義上，善意策略性意味著公眾和政府之間的善意互惠型社會關系。在政府信任建構的歷史進程中，善意策略性既有其自身的優勢，又具有一定程度的局限。善意策略性的優勢在于公眾與政府雙方的善良意愿。基于信任的正當性，善意策略性將善意的工具理性引入到政府信任關系之中，要求公眾和政府在嚴格遵守慣例和社會規范的情況下去共同打造良性的信任關系。由此可以看出，善意策略性從手段上排除了公眾和政府之間的惡意信任關系，從而明確了公眾和政府互動的良性前提，保證了政府信任建構的良性方向。在以經濟發展和民生福祉為主旋律的現代社會，善意策略性的政府信任能夠較好地彌合公眾之間、政民之間的利己主義價值觀和利他主義價值觀的沖突，容易在較大范圍內、較長時期內和較廣人群中成為基本共識，因而可以作為謀求公眾與政府信任良好信任關系的起點。

而善意策略性的局限性在于其策略性。公眾和政府之間的信任是基于工具主義的理性選擇和精準計算的立場，彼此之間的信任是作為實現各自特定目的的手段而存在的。對于公眾而言，其對政府的信任是實現自己合法、正當的個人利益的手段。對于政府而言，其對公眾心理期待的回應同樣是作為實現行政管理目標和公共行政價值的手段而存在的。因而，善意策略性對政府信任本質的理解，雖然實現了從互動關系的淺層到善意工具理性深層的跨越，但與信任的應當性相比，良性互動的程度仍然處于較低層次。我們將善意策略性稱為政府信任的中級本質。因此，政府信任的本質并沒有在根本上被揭示出來，仍然需要進一步拓展和深化。

（三）道德性：政府信任的終極本質

在終極意義上，道德性意味著公眾和政府的純粹利他型社會關系。相對于善意策略性，道德性的最大優點在于，公眾與政府已經將信任內化為自身高尚的精神需求，信任本身就是行為的目的，也就是說，道德性信任已經將信任升華為信賴甚至信仰。對于公眾而言，由于對政府善的價值預設的認同，能夠超越利己主義的動機，秉持“我們應該信任政府”的政治信條，從公共利益和政府角度去理智表達自己的心理期待。對于政府而言，由于善治理念的普及和公共行政精神的培育，能夠超越自我計算的功利性動機，從民生福祉和公共價值的角度去合理回應公眾的心理期待。也就是說，在道德性的政府信任中，公眾和政府都能基于價值理性的立場去構建雙方之間的信任關系，公眾的心理期待與政府的合理回應形成了理想狀態的一致。由此，我們對政府信任本質的探索，已經從善意的策略性跨越到了純善的道德性，實現了由工具理性向價值理性的根本性轉換，政府信任的本質在終極意義上被揭示出來。因此，我們把道德性稱為政府信任的終極本質。

圖1政府信任的三級本質綜上所述，政府信任本質是由互動性、善意策略性和道德性組成的三級結構（如圖1所示）。在政府信任的三級本質之間，互動性是善意策略性和道德性的基礎，善意策略性和道德性則保證了互動性的良性方向。在具備互動性這一客觀基礎上，善意策略性是政府信任建構的起點，道德性是政府信任建構的歸宿。公眾與政府在信任關系中的良性互動的尺度就存在于善意策略性和道德性之間。因此，這三級本質之間較好地體現了相互依存、不斷深化和適度平衡的辯證關系，為建構政府信任提供了一個循序漸進的解釋框架。

在羅姆·阿爾看來，公眾和政府或制度之間的信任關系在很大程度上是人與人之間的信任關系的延伸。而“信任某人和被某人信任，既構成一個本質上具有實際特征的心理傾向和信仰模式，也構成一種道德責任模式”[20]。在中國的歷史傳統中，作為意識形態的儒家文化不僅非常重視公眾對政府的信任，而且賦予人性與政府以善的價值預設。由于對“自古皆有死，民無信不立”（《論語·顏淵》）理念的體認，公眾信任政府成為治理國家之頭等要務。從“正德、利用、厚生”之“三事”（《尚書·大禹謨》）到“修身、尊賢、親親、敬大臣、體群臣、子庶民、來百工、柔遠人、懷諸侯”之“九經”（《中庸》），體現了中國悠久的善政傳統和豐富的善政內涵，以“集體的、歷史的系譜”[5]116方式，形成了獨具特色的信任文化。這種信任文化由于歷史積淀和代際傳遞也深刻影響著現代中國民眾的政治心理。因此，本文以主客體道德意愿及動機的角度重構政府信任的三級本質，契合了中國的政治文化傳統，以此為基本框架和理論前提去進一步研究中國政府信任問題也就具有了歷史基礎和現實基礎。應當指出的是，這三級本質僅是我們基于特定的研究方法論對政府信任本質的抽象，具有馬克斯·韋伯所說的理想模型特質，對于其具體的生成機制和實現路徑則有待深入探討。

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【責任編輯：張曉妍】