基層政府服務農地“三權分置”改革的角色歸位

李兆友 胡平

摘要：農地“三權分置”是時代賦予基層政府的基本職責與中心任務，是基層政府推動縣域經濟發展與實現鄉村振興的關鍵環節，其要求基層政府在全面深化改革中以公共服務理念為指引，以強化農村公共服務職能為關鍵，遵循農地產權制度發展的基本規律和政府發展的基本原則，合理調適與定位自身角色。囿于政府雙重利益屬性、公共管理職能重心偏離、公共服務職能薄弱及相關法律規范缺失的制約，實踐中政府管理者角色越位與服務者角色缺位現象仍普遍存在，忽略了服務才是基層政府公共管理的本質，嚴重制約了改革進程的順利推進。基層政府應按照“服務型政府”的要求調適自身角色定位，確立公平與效率相統一的服務行政理念，規制基于資源與權力優勢的越位行為，強化政府公共服務體系，提升公共服務能力，將角色調適到向社會提供公共服務滿足農民合理化要求上來，真正實現農村社會公共利益的公平、公正配置，實現基層政府服務角色的合理歸位。

關鍵詞：“三權分置”；基層政府；服務；政府角色；角色歸位

中圖分類號：F3211文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）09-0066-09

作者簡介：李兆友（1965-），男，山東安丘人，博士，教授，博士生導師，主要從事公共政策研究；胡平（1983-），女，山東東平人，通訊作者，博士研究生，主要從事地方政府治理與農業政策研究。耕者有其田，是所有中國農民的愿望，是實現農村社會和諧穩定與農村經濟快速發展的關鍵。在我國，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是土地問題，正確處理農民與土地的關系，過去是、現在依然是深化農村改革、完善農村基本經營制度的主線。從1978年實行家庭聯產承包責任制改革，到十八屆三中全會決定與2014年、2015年兩個“中央一號文件”提出建立所有權、承包權及經營權“三權分置”的農村土地權利體系，再到黨的十九大提出實施鄉村振興戰略、深化農村土地制度改革、完善承包地“三權分置”制度，圍繞的關鍵問題一直是農地產權制度改革，“三權分置”改革的提出與深入推進更是助推了新一輪農地產權制度改革的浪潮。三權分置作為新形勢下農村改革的重大制度創新，有效實現了土地承包 “變”與“不變”的統一，回應了農村社會關切。而土地是一種兼具財產與保障功能的特殊商品，在市場經濟固有缺陷與我國落后土地市場的影響下，各級政府作為其中最重要的參與主體之一，在農地產權制度規范化、法治化與農村土地資源優化配置方面，充當了不可替代的角色。相對于中央、省市政府，基層政府與農民聯系最為密切，是三權分置政策的直接執行者，其角色定位和職能履行情況直接影響到了政策推進以及農民對于政策的支持及參與積極性，其公共服務能力直接體現了我國政府的管理水平與管理能力。由此可見，基層政府在農地三權分置改革中的角色與行為對農地市場化具有重要影響，系統研究其角色功能，分析并化解其角色失范行為意義重大。

三權分置作為國家層面的政策正式確立于2014年，但圍繞三權分置的理論探索則可以追溯至20世紀90年代。早在1990年田則林等就提出了以“農地代營、三權分離”來完善土地承包制與促進土地流轉的思想[1]，隨后葉華[2]分析了“三權分離”的本質規定性及“三權分離”下的農地微觀制度安排，韓俊[3]提出可以通過界定所有權、承包權、經營權的關系與內容來減少現行土地產權的不穩定性，但農地適度規模經營的實現應以市場機制為基礎，不能用政府干預代替市場機制。自此，如何全面深入解讀“三權分置”政策、如何運用政府機制實現農地資源的合理有效配置，成為學術研究熱點并產生了大量的學術文獻。張正端[4]從歷史淵源和制度供給角度論述了政府主導農地流轉的必然性。王守智[5]從農地流轉中地方政府職責履行的現實困境角度論述了地方政府作為主導要將自身定位于組織者、管理者、服務者的角色，合理界定和厘清自身的公共服務職能范圍。王月春[6]則在分析農地流轉中地方政府行為表現的基礎上，論述了地方政府角色定位不準確、公共服務理念欠缺是導致地方政府行為失范的深層原因。吳越[7]通過對成都、重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區的實證研究，進一步詳細論述了各級政府擔當的重要角色，指出農地流轉中省級政府要扮演政策制定者與嘗試者角色，市、縣級政府要扮演主導、決策及協調角色，鄉鎮政府要扮演服務角色。丁兆其[8]則從“公法善治”角度分析了當前三權分置改革中存在的問題，指出了要通過打造“服務型政府”，完善與之相應的配套體系來促進農地資源的優化配置。

但學者們缺少把三權分置改革放到當前基層公共服務型政府建設背景下的深入考察，缺少從基層政府服務角色來透視當前農地產權制度改革的研究，而這些恰恰是新一輪農地產權制度改革的核心環節。為城鄉居民提供公共服務是基層政府的基本職能，基層政府對國家惠農政策執行的好壞亦直接關系到政策在基層的落實程度。基于此，文章嘗試立足基層服務型政府建設，系統研究基層政府服務農地三權分置改革的角色功能，分析制約其服務角色合理定位的現實因素，以期提升基層政府在新一輪農地產權制度改革中對服務角色與服務職能的再認識，為基層政府治理現代化提供有益借鑒。

一、基層政府服務農地“三權分置”改革的角色定位

角色原本是戲劇中的一個名詞，意指演員扮演戲劇中的某個人物。在政治學中，政府角色是政府行為的人格化體現，是特定環境中的政府在運用權力履行責任中所表現的行為及其結果的總和[9]。政府角色是在與其他社會主體的功能、區別中界定的 [10]，與政府的性質、地位、權力界限、職能范圍、行為方式等密切相關，其角色定位不僅體現著社會資源汲取與分配的實現方式和手段，而且反映了行政效率的高低與社會經濟發展現狀 [11]。在農地產權制度改革進程中，基層政府處于上下關注的焦點位置，既是中央、省市政府制定的有關土地制度改革政策的主要信息提供者，又是上級政策的落實者與執行者，其角色定位與執行情況直接影響著惠農政策的推進及農地資源配置的效能，作用不容小覷。

（一）基層政府在我國農地產權制度改革中的角色變遷

雖然公共服務已經成為現代政府角色發展的主軸，但“土地歷來作為主業傳承”的歷史文化決定了政府依然是農地產權制度改革的主導力，處于國家行政權力神經末梢的基層政府依然在各個階段扮演著不可替代的角色。從新中國成立到改革開放前夕，在計劃經濟的外部環境下，我國確立了所有權與使用權高度統一的農地產權制度，政府行為貫穿了土地制度改革的全過程，并且一直占據主導的完全地位 [12]。然而隨著經濟社會的發展，政府的這種領導和控制行為嚴重損害了農民的合法權益，制約了現代農業的發展。于是，始于1978年的家庭聯產承包責任制打破了僵化的集體大鍋飯制度，實現了“所有權”與“承包經營權”的“兩權分離”，釋放出巨大的土地紅利。但“兩權分離”制度下的農村土地市場帶有明顯的身份屬性，完全是一個由基層政府主導、供求被嚴重扭曲的市場 [13]。這種政府作為“主導者”的土地市場，既無法反映現有的土地利益關系，也無法保護大量新出現的非基于成員身份而產生的經營權，嚴重制約了農村土地資源的優化配置，已成為新形勢下全面深化農村改革的掣肘。這時，“三權分置”改革在雙層經營體制的彈性范圍內通過將承包經營權中能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的權能分離出來形成土地經營權 [14]，構建新型農業經營體系，發展多種形式的適度規模經營，有效解決了“二輪承包”以來農村耕地分布條塊小型化造成的農業低效及農業規模化經營問題 [15]，為當前農業用地制度改革指明了方向，為農戶承包地流轉設置了一道保護屏障。作為家庭聯產承包責任制的時代升級，三權分置客觀上順應了堅持農地集體所有、保留承包權、流轉經營權的時代要求，突出追求農地經濟效益，強烈要求基層政府逐漸從市場經濟活動中撤退出來，通過提供充足優質的公共服務來證明自己存在的價值與合法性 [16]。

（二）農地“三權分置”改革需要基層政府發揮服務角色作用

三權分置厘清了承包農戶與新型經營主體之間的權利關系，有效避免和化解了經營權流轉中產生的糾紛，但這并不意味著基層政府在改革進程中無所作為。土地市場的失靈、經營權流轉的規范、農民權益的保護，仍需要基層政府提供規范、有序、高效的土地流轉服務。基層政府作為公共利益與國家利益在地方的代表，是農村公共產品與公共服務的提供者，在新一輪農地產權制度改革中更多的是發揮服務角色作用。

宏觀方面，基層政府在深入研究基本規劃、基本政策和基本戰略基礎上確立改革的近期與遠期發展目標，結合本地實際制定適合自身發展的實施細則，通過全面推進農村承包地確權登記頒證工作，培育農地產權交易市場，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農地產權制度；通過完善農村醫療與養老保險體系，深入推進城鄉一體化與農村公共服務均等化，形成完善的農地產權制度改革服務管理體制；通過完善農地法律法規，運用市場機制、法律手段和農業政策簡化農地流轉的復雜性，促進農地產權體系與經營體系的融合。

微觀方面，基層政府通過中介服務來解決產權制度改革中的公共問題，主要履行四種服務職能：一是政策的解讀者與引導者。尊重農民意愿與堅持農民主體地位是新一輪農地產權制度改革必須遵循的基本原則，基層政府要把中央最新的政策及時有效地宣傳到位，做好對群眾的宣傳解讀工作，引導農民轉變傳統的土地經營理念，使之認識到三權分置不僅要優化農村土地資源配置，更重要是要解放農村勞動力、發展現代農業、提高農民收入。二是改革的組織者與推動者。從我國農地產權制度變革中政府的角色變遷來看，基層政府依然是整合各種資源、集聚各方力量最重要的助推因素，要發揮組織與推動作用，借助自身政治優勢推進農地改革的規范化與法制化，為農地流轉市場機制的形成創造良好的制度環境，確保改革高效、有序進行。三是利益的協調者與保障者。基層政府直接面對農民群眾，在執行政策過程中要注意協調農民集體、承包農戶、經營主體之間的利益關系，通過建立協調機制保持各主體之間的良好溝通，盡力避免改革中出現矛盾與沖突，最大限度地實現不同主體之間的聯合，確保全體農民共享改革成果。四是市場的監管者與規范者。市場失靈會造成土地市場與土地配置的動蕩，而政府干預可以有效彌補市場缺陷 [17]。基層政府必須對農地流轉市場進行監督，通過提供規范合同服務、信息服務、政策宣傳服務等增加農地流轉的“規范性”與“透明度”，以嚴格的程序、合法的方式維護市場主體間公平競爭，并積極采取措施防止和糾正非法改變土地用途等行為，防止“著眼在利、著力在地，而不在農”的行為。實踐中，重慶早在2008年就成立了由政府出資但實行現代企業管理模式的農村土地交易所，該交易所負責建立農村土地交易信息庫、發布交易信息、提供交易場所、辦理交易事務，較好體現了政府承擔的公共服務角色[18]。

二、農地“三權分置”改革中基層政府服務角色的越位與缺位

農地“三權分置”改革對基層政府角色提出了新的要求，要求基層政府盡快從農地改革的微觀領域低位退出，本著“依法、自愿、有償”的原則充分發揮市場的調節作用，并在市場無法發揮作用的公共服務領域高位進入，幫助農民表達并滿足他們共同的需求。但由于基層政府尚未實現從經濟管理型向公共服務型的全面有效轉變，政府角色亦未隨著客觀環境條件的變化而及時轉變，或者轉變不到位，造成三權分置改革實踐中基層政府不該為而為的“管理者”角色越位與該為而不為的“服務者”角色缺位現象普遍存在。

（一）基層政府“管理者”角色的越位

隨著經濟管理型向公共服務型政府的轉變，基層政府理應超脫出具體的社會利益糾葛而將精力放在為公眾提供更多優質公共服務方面，然而獨立利益主體地位的凸顯卻削弱了基層政府的公共運作特性，使基層政府在農地三權分置改革中表現出種種贏利型的角色[19]。雖然按照公共選擇理論的觀點，基層政府具有作為公共利益代表與理性經濟人的雙重身份，具有追求自身利益最大化的目標，但如果基層政府的逐利性追求超越或違背公共利益，將會導致基層政府或為滿足自主性利益，或為維護與實現上級政府意志而不顧及農民意愿和當地實際，強行干預農地改革，盲目追求農地經營規模與效益的最大化，最終導致基層政府不該為而為的“管理者”角色越位行為頻發。集中體現在以下兩個方面：

一方面，基層政府忽視農民意愿，盲目強制推行[20]。在農地三權分置改革實踐中，一些基層政府及其行政人員受政績和經濟利益的驅使，將三權分置改革的成效作為突出政績和增加縣級財政收入的主要途徑，不管農民流轉意愿如何、不管經營權流轉方式是否符合本地實際而直接強制包辦代替。《民生周刊》于2011年下半年在黑龍江、河北、河南、山東4省部分地區的調研中發現，擁有10畝以上土地的農民實際上并不情愿將土地流轉出去。甚至有的基層政府打著新農村建設與農業產業化的旗號，強制農民將大部分土地流轉給村委會用來招商引資，擅自改變土地用途，如發生于河北省遷安市易莊村的“易莊個案”，當地政府就直接強迫易莊等幾個村的村民將大部分土地流轉給企業建廠，假借政策之名變相租占農業用地。

另一方面，基層政府背離市場導向，干預農地改革。三權分置主張通過各類市場主體按照市場競爭法則配置土地經營權來推進農地資源的優化配置[21]，然而作為理性經濟人的基層政府為了追求自身利益最大化，往往會利用行政命令干預土地流轉進程，取代市場主體自行決定經營權權能，取代市場機制以行政手段進行定價，嚴重擾亂了土地市場秩序。也有一些基層政府通過承諾“政策、資金、項目”支持的形式，刺激農地轉入方擴大流轉規模，甚至采取給鄉鎮政府、給村委會定指標、下任務的方式直接主導、參與流轉，導致了農地經營權流轉市場的混亂與無序，損害了農民的合法權益。2008年，安徽亳州農戶在政策的鼓勵下紛紛展開土地流轉，然而欠缺科學性與規范性的政策，在自然條件和市場供求波動的客觀條件面前弊端百出，持續幾年的土地流轉最終以譙城區900多戶土地流轉經營大戶95%以上都賠錢而告終[22]。

（二）基層政府“服務者”角色的缺位

基層政府對農村市場機制和微觀經濟活動的干預，弱化了其在新一輪農地產權制度改革中的公共服務職能，超越或偏離了其在農村經濟體制改革中應擔當的角色。當基層政府忽略服務型政府職責而成為熱衷于參與市場的經濟建設型政府時，其公共服務職能的定位必然產生偏差，使得本應由政府提供的公共服務與公共產品流于形式。在農地三權分置改革中，基層政府服務職能的嚴重缺位，導致一些不規范的流轉現象大量存在，嚴重阻礙了農地流轉的進程。集中體現在以下四個方面：

一是公共服務配套不到位。基層政府必要的公共服務配套是三權分置改革合理有序進行的關鍵。實踐中，基層政府培育和完善社會化服務機制的職能發揮不充分，導致農民信息咨詢、農地價格評估、流轉利益協調、農地糾紛調處等中介服務平臺、服務機構嚴重缺乏，供求雙方的信息無法對接；基層政府對農村醫療養老保險、農村基礎設施建設、農民職業教育等扶持力度不夠，無法解除農民的后顧之憂，為農地改革創造良好的外部條件；基層政府在相關程序法、農地管理法未出臺的情況下沒有結合本地實際修改、調整、完善相關制度來滿足改革的需求，導致政策執行無法可依、無章可循，農村集體、承包農戶、土地經營者的權利無法保障。

二是政策解讀與引導不到位。農地改革法律制度與服務機制的不配套使得農民對自身的權利義務認識模糊，再加上基層政府政策宣傳的不足甚至走樣，很容易導致整個改革處于盲目無序狀態。實踐中一些基層政府為了追求農村社會穩定，迫于信訪與政績考核的壓力，不敢或不愿農民進行農地流轉，對三權分置改革采取不作為的態度，既不向農民宣傳解讀最新的惠農政策，也不積極引導，而是讓農民自主選擇是否流轉、流轉的時間及流轉的方式，使農地流轉處于放任自流的狀態。遼寧省政府2015年針對該省20個縣145個村1400多農戶的調查結果顯示，在土地流轉過程中，有395%的農戶認為沒有受到村集體或政府相關部門的監管，有338%的農戶不知道是否有扶持措施，812%的農戶認為當地沒有相應的土地流轉中介組織和交易市場[23]。

三是利益協調與保障不到位。政府關于三權分置改革的政策目標取向是兼顧土地要素的財產與保障功能[24]，然而轉型中的基層政府在GDP依賴思想的指引下，將發展地方經濟作為最主要甚至是全部的工作，忽略了本應承擔的社會責任，導致承包農戶與政府之間、承包農戶與新型經營主體之間矛盾頻發，甚至引發了群體性事件，直接危及農村社會的穩定。雖然三權分置為經營權流轉降低了門檻，為更多承包農戶與新型經營主體參與進來提供了條件，但并不是所有的承包農戶都有條件參與到土地流轉市場中，一些因為身體素質、文化水平等限制無法再就業的農民弱勢群體在改革后就面臨著既失去土地又無法得到相應保障的困境。基層政府對這些農村弱勢群體的扶持力度不夠，對農村低收入人口的最低生活保障、剩余勞動力再就業問題的關注與支持仍未到位，對三權分置后應獲得合理補償與安置的農民缺少相應的作為。

四是市場監管與規范不到位。由于規范有序的市場機制還未形成，政府監管的缺位使得農地產權仍嵌入在人情社會關系之中，“關系地權”的強力原則正在地權配置實踐中占據強勢地位[25]，農地流轉中突破耕地紅線、損害農民利益、隨意改變農地用途的行為頻繁發生。再加上相關法律制度配套的不到位與非法利益的驅使，一些基層政府置農地制度改革的“三個底線”于不顧，疏于對農地流轉的監管，甚至利用行政權力強行推動農地流轉，并從中進行權力尋租。也有一些基層政府部門出于本部門利益的考慮，在農地權屬多部門共管的情況下各自為政，互相推諉，使整個三權分置改革處于不受限制的混亂無序狀態，無形中加大了農地經營權流轉的風險，損害了農民的合法權益。《河南省農村土地流轉情況調查報告》顯示，河南省一般農戶通過各種途徑流轉出的土地中，耕地非糧化比例達40%，經營大戶耕地非糧化比例達60%（河南省地方經濟社會調查隊，2014）。

由此可見，在農地三權分置改革中，不管是基層政府角色的“越位”還是“缺位”，其根本的表現是基層政府沒有正確處理政府與農民、政府與市場的關系，在自覺與不自覺中將自己定位于經濟管理者角色，忽略了服務才是基層政府公共管理的本質。在這個充滿諸多不確定因素的三權分置政策執行過程中，要抑制基層政府行為的隨意化，避免政府角色的“越位”與“缺位”，恰當的做法是尋求政府行為特別是政治經濟調節行為的“適度”[26]，即在遵循農村社會發展規律與充分審視農村土地制度改革帶來的諸多挑戰基礎上，以服務型政府理念為指引，以強化農村公共服務職能為關鍵，調適與合理定位基層政府的角色。

三、制約基層政府服務農地“三權分置”改革角色調適的因素

在農地三權分置改革中，強調基層政府的公共服務職能，調適與合理定位政府角色，既不是基層政府權力的再度集中，也不是無限度的撤出，而是將管理納入總體服務、寓服務于管理之中[27]，進一步明確政府應當做什么或者不應當做什么的問題。就目前來看，基層政府仍是推動三權分置改革的主導性力量，并且在相當長的時間內具有合理性與正當性，但其本身的雙重利益屬性、偏離重心的公共管理職能與薄弱的公共服務職能在相關法律規范缺失的情況下依然制約著服務角色的調適與合理定位。

（一）相關法律規范缺失的制約

農地三權分置的高效有序推進，需要法律法規的規范與約束。雖然國內專家學者對三權分置的制度設計進行了多角度研究，但只是停留在理論層面，還未將制度落實到法律規范上[28]。如果法律法規不完善，規定得過于籠統，將不僅直接影響農民參與的積極性與政策執行的最終效果，而且也給基層政府行使行政權力提供了較大的自由裁量空間，為其謀取自身利益提供了便利。因更注重農地的社會保障功能，我國現行法律法規將對土地承包經營權流轉設定限定性條件視為當然，而對三權分置中的“土地經營權”依法產生的規則和進入交易機制的規則卻沒有清晰明確的規定[29]，使得基層政府對改革中法律爭執的處理無從把握。即使基層政府積極參與糾紛的解決，其職能的履行也缺乏明確具體的法律依據。目前我國僅在《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的第32條對基層政府的指導、管理職責做了原則性規定，具體應如何指導、怎樣提供服務等則沒有詳細的職能規定，也為基層政府的不作為留下了空間。

（二）基層政府雙重利益屬性的制約

政府代表公共利益是其不可推卸的職責，但追求自身利益也是不容忽視的客觀事實，政府是具有公利性與自利性的矛盾統一體[30]。三權分置改革中，基層政府的參與有其合理性與正當性，正確的角色定位將促進農地改革的高效有序推進，增進農民公共利益的最大化。但在壓力型體制與GDP考核機制的雙重影響下，基層政府自利屬性的凸顯將會削弱其公共屬性，促使一些基層政府及其工作人員突破公利底線而去追求自身利益，改變其在三權分置政策執行中的角色扮演。尤其當缺乏法律規范對政府行為進行合理限制時，基層政府受自利動因的驅使很容易突破公利性底線，在政策執行過程中根據自身利益做出趨利避害的選擇。基層政府自利屬性的擴張不僅會造成政府角色的越位、錯位，而且會導致政府公共管理職能的異化與公共服務職能的弱化，不利于農地資源的合理優化配置。

（三）基層政府公共管理職能重心偏離的制約

隨著市場經濟體制的日趨完善，公共管理職能正成為基層政府的主要職責，黨的十八屆三中全會將其歸納為公共服務、市場監管、社會管理、環境保護四個方面。然而長期以來，處于轉型中的基層政府受以GDP為主的經濟績效評估制度的影響，片面追求農村經濟發展而忽視了公共服務與社會管理，導致其公共管理職能偏離了追求農民公共利益最大化的方向。實踐中，基層政府偏重于農村經濟的高速發展，以繁榮農村經濟為主要職責，忽視了經濟與社會的和諧發展，弱化了為農民提供公共服務的職能，甚至在履行社會管理職責時受自利動機的驅動也追求自身的經濟利益。

（四） 基層政府公共服務職能依然薄弱的制約

雖然近年來我國基層政府在新農村建設中的公共服務職能明顯加強，已初步實現了由注重行政審批向為“三農”提供優質服務與創造良好發展環境的轉變，政府角色也由既“劃槳”又“掌舵”轉為更好地履行“掌舵”與“服務”職責，但與人民群眾的期待和要求相比，依然顯得比較薄弱。由于政府職能結構還未得到實質性調整[31]，我國基層政府在農村土地制度改革中仍把主要人力、財力、精力用在擴大農地規模上，弱化了政府對公共服務的投入，降低了公共服務質量與服務效率，導致農村社會保障、新型職業農民培育等基本公共服務仍不能滿足農民的合理需求。

四、促進基層政府服務農地“三權分置”改革角色歸位的途徑

從上述政府角色的理性審視與現實制約因素的分析可知，基層政府服務三權分置改革的角色調適歸位并不是一個“自娛自樂”的封閉過程，而是寓于公共服務型政府建設背景中，以滿足農民多樣化社會服務需求為目標，適時改革農村經濟管理方式，適度轉變服務農業經濟發展思路，在管理中實現服務，在服務中實施管理，最大限度激發農民創造力，實現從“管理型政府”向“服務型政府”根本轉變的過程。在農地三權分置改革中，基層政府理應按照“服務型政府”的角色要求適度調整與合理定位自身角色，不僅要明確服務角色定位的價值選擇與理念支撐，樹立起效率與公平相統一的服務行政理念，而且要規制基于資源與權力優勢的越位行為，充分發揮市場在農地資源配置中的基礎性作用，不斷提升自身公共服務能力，將角色調適到向社會提供公共產品與公共服務滿足農民合理化要求上來，以增進農民公共利益為工作重心，科學定位自身服務角色，在工作中堅持有所為有所不為，積極實現基層政府服務角色的合理歸位。

（一）加強基層政府服務“三權分置”改革的制度化與規范化

三權分置改革的高效有序推進需要完善的政策法律制度作為支撐，需要政府充分運用宏觀調控的法律手段與政策手段保駕護航。現階段，基層政府應對現行農業政策法律法規進行解讀細化，因地制宜地制定或修訂各種相關的政策法規與實施細則，對三權分置政策實施的各項內容進行規范，將政府行為與市場行為納入法制軌道，使政府、農民、新型經營主體、中介服務組織等在改革實踐中有法可依。一方面要結合國家關于實施三權分置的意見，盡快清理阻礙農業發展、農民增收、農村穩定、與全面深化改革要求不符的法律法規，修訂《土地管理法》《農村土地承包法》等相關法律，科學界定“三權”之間的權利關系，合理劃分政府管理權限，明確規定基層政府在改革中的地位、作用、職能、責任；確立農民在新一輪土地制度改革中的主體地位，允許農民依照“依法、自愿、有償”的原則以多種形式自由流轉土地經營權，取消現行立法對經營權流轉的不合理限制，充分尊重農民對土地的終極處分權，真正實現法律法規與政策本意的契合。另一方面，基層政府要建立健全三權分置改革的具體操作性制度，在積極貫徹落實國家土地流轉法律法規與政策的同時，結合本地經營權流轉的實際情況，具體規定農地經營權流轉申請、審批、登記，流轉合同簽訂、內容、履行，流轉糾紛調解與仲裁及農地交易登記、農地價格評估、農地流轉招投標等一系列細節問題，明確流轉雙方權利義務，協調化解農地流轉糾紛，規范農地流轉程序，保障農地流轉有序進行。

（二）明確基層政府服務“三權分置”改革的價值選擇與理念支撐

服務三權分置改革是基層服務型政府建設的關鍵一環，其核心是在堅持以民為本的基礎上將土地的社會保障功能與經濟效率功能統一到為農民服務之中，樹立公平與效率相統一的服務行政理念，并以此為導向適度調整與合理定位自身角色。三權分置改革中，農村土地所內含的資源與財產雙重屬性要求基層政府服務職能的發揮必須兼顧社會保障與經濟效率的雙重目標，要求基層政府一方面以公平行政為核心，以提供有效公共服務和實現農民利益最大化為目標，在政策實施細則的制定、村民和村集體利益的實現與維護、相關風險防范機制的建立等方面發揮主導作用；另一方面充分利用市場機制，按照市場規則展開經營權流轉，發揮土地的財產功能，保證政策實施的效率性與可持續性。公平與效率已成為以服務為宗旨的現代基層政府所追求的價值目標，只有將農地改革的經濟效率置于其所維護的由社會公平、責任等價值構成的價值體系之中才能顯示其效用與意義[32]，才能真正回歸基層政府的“公共”本位與公利屬性，實現基層政府服務角色的理性調適與合理歸位。

（三）規制基層政府服務“三權分置”改革的角色越位行為

為規制服務三權分置改革的角色越位行為，保障改革的順利有序推進，基層政府要從政務公開與監督問責兩個方面保證自身角色的調適歸位。一是要推行政務信息公開，減少行政干預。通過多種形式將基層政府服務三權分置改革的職責公之于眾，督促基層政府積極履行程序性義務，如信息提供義務、告知義務、說明理由義務、價格指導義務、聽取意見義務、糾紛裁處義務等[33]，讓農民對政府行為有所了解，避免因信息不對稱或基層政府有意操控或掩蓋某些關鍵信息而使農民利益受損。同時，基層政府內部也要建立統一的服務三權分置改革的信息披露制度、財務審計制度、權力清單制度，以保證惠農資金的合法有效利用，減少行政權力異化的機會。二是要健全監督問責機制，暢通信息反饋渠道。構建起基層政府、第三部門、媒體及農民群眾的全方位監督體系，加強同級紀檢、審計、司法等部門的監督懲罰力度，加大同級人大對政府權力的制約，督促基層政府行為的合法性與合理性；暢通信息反饋渠道，引導農民以合理形式表達自己的利益訴求，確保農民通過體制性渠道維護自身正當利益不被侵犯，以實現農村弱勢群體與強勢群體的權利均衡，有效化解基層矛盾沖突，維護農村社會的和諧穩定。

（四） 強化服務“三權分置”改革的基層政府公共服務體系

服務三權分置改革是基層服務型政府建設的內在要求，是基層政府存在、運行與發展的基本宗旨，是積極回應農民訴求實現全心全意為農民服務的根本途徑。要補足基層政府“服務者”角色缺位，基層政府應在以下四個方面有所作為：一是完善農村公共服務配套。建立縣鄉結合的多層次的農地流轉服務體系，發揮政府在農地確權頒證、價格評估、利益協調、糾紛調處等方面的積極作用；建立覆蓋全體農村居民的新型農村社會養老保險制度，加大政策扶持力度，逐漸弱化農地的社會保障功能，解除農民流轉土地的后顧之憂；建立新型職業農民培育與失地農民再就業培訓機制，通過教育培訓提高農民的職業素質與農業生產經營水平，提高農民的自我發展能力。二是做好宣傳信息服務工作。通過提供政策、法律與咨詢服務，引導農民轉變傳統農地經營理念，提高農民參與三權分置改革的積極性與主動性，促進農地資源的合理優化配置；通過推行“互聯網+農業政務服務”，打破政務信息壁壘，提高基層政府的服務效率與辦事效率。三是加強農地用途管制和農地市場監管。加強對耕地用途的管制，定期對流轉土地進行評估，堅決抑制隨意改變農地用途的非糧化與非農化行為，保障國家糧食安全，堅守國家耕地底線；加強對農地市場的監管，及時修正有違法律與政策的農地合同條款與市場行為，避免不合理農地定價行為侵害農民的合法權益。四是加大公共物品與公共服務供給力度。在三權分置改革的整個過程中，基層政府要面向村集體、承包農戶、新型經營主體提供全方位的公共服務，積極做好農地信息的收集、整理和發布工作，為農地政策的有效運作提供一系列保障，推進基層現有公共服務資源的優化整合，推動優質公共服務資源向農村延伸。

（五） 正確處理基層政府與市場、農民、社會之間的關系

在農地三權分置改革中，基層政府服務角色的歸位并不是否定其在繁榮農村經濟、提高農民收入、維護農村社會穩定方面的作用，而是要求基層政府轉變農村經濟發展思路，改革農村經濟管理方式，正確處理與市場、農民、農村社會之間的關系，發揮自身職責優勢，保證農地流轉的高效、有序運作。一是要正確處理基層政府與市場之間的關系。雖然基層政府仍是當前農地產權制度改革的主導性力量，但農村市場經濟的深入發展要求基層政府超越傳統全能型角色定位，把市場能自我調節、自我解決的事情堅決交還市場，由市場依其應有的規則去運行，政府只負責縮小“市場失靈”的范圍與程度，為農地市場發展提供制度基礎與公共產品。二是要正確處理基層政府與農民之間的關系。隨著農地流轉進程的加快，部分農民逐漸從土地中解放出來，將作為自由勞動力向城市轉移，基層政府要最大限度保障農民流轉土地收益的安全性、穩定性和增長性，充分調動農民參與農地流轉的積極性與主動性。三是要正確處理基層政府與農村社會之間的關系。農地是農業與農村發展的根本，基層政府推動農地三權分置改革必須站在維護農村社會和諧穩定的全局高度統籌推進，在保證農民流轉自主權的基礎上健全農地流轉機制，強化農地流轉服務，積極調處各方訴求與矛盾糾紛，維護流轉雙方的合法權益，促進農村社會的和諧穩定。

結語

服務三權分置改革是基層政府在全面深化改革引領下實現農業現代化的首要任務，是基層政府助力脫貧攻堅、加快補齊全面建成小康社會“三農”短板的重要舉措。在實現從經濟管理型向公共服務型政府轉變的背景下，基層政府當前的任務不是如何去主導控制三權分置改革，而是要在堅持農業農村優先發展理念基礎上，以處理好農民與土地關系為主線，充分考慮本地資源稟賦和經濟社會發展差異，轉變農業經濟發展思路，改革農村經濟管理方式，適時退出市場和社會可以自行管理與自我調節的領域，將“服務”作為一種精神注入政府角色發揮與政府行政實踐之中，集中力量提供市場和社會無法提供的必要的公共產品與公共服務，以更合理更有效的方式整合農村社會資源，真正實現服務角色的合理歸位。但基層政府服務角色歸位要注意以下三個方面的問題：一是要避開服務全能主義的怪圈，不能為了追求新一輪土地制度改革的成功而將所有的農村公共服務全部包攬下來，不能將為農民服務等同于替農民做主，也不能將服務誤讀為責任替代，而是要通過提供公開透明的競爭環境吸引更多的市場和社會主體參與公共服務供給，構建多中心的公共服務供給格局，使自己逐漸從農村公共服務的直接提供者轉變為公共服務的組織者、協調者與規范者。二是要跳出服務形式主義的怪圈，不能將服務的內容與方式停留在紙面上，也不能將服務農民的行政服務中心、政務服務網絡、政務微博與政務信箱等當成擺設，而是要在遵循農村社會發展規律與堅持以民為本原則的基礎上提供高效便民的服務。三是要堅持服務的合理性與合法性，不能出于政績的考慮而無限度地提供服務，也不能出于信訪與維穩的壓力而將服務異化為遷就，更不能違背農民意愿和農村社會發展規律而憑空提供服務與確定服務方式。

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【責任編輯：張亞茹】