國際非政府組織參與災害治理的角色和局限性分析

摘 要：2004年12月的印度洋強烈海嘯災害中，國際紅十字會等國際非政府組織在災后救援工作中的表現讓人印象深刻。本文選取了印度洋海嘯為分析的實證案例，通過對海嘯中的具有典型性的國際非政府組織的工作進行分析，梳理了國際非政府組織在災害問題治理中的角色、作用和局限，同時分析了政府為主導的治理模式現狀的原因。

關鍵詞：災害治理 海嘯 國際非政府組織

一、印度洋海嘯中的國際非政府組織

2004 年12月26日上午8時左右在印度尼西亞蘇門答臘西北近海發生了8.9級地震。地震造成了12萬多人死亡，嚴重的海嘯災難造成巨大的生命和財產損失。

發生在2004年末這場史無前例的印度洋海嘯災害[1]引發了國際社會“史無前例的反應”。海嘯發生后， 國際社會立即伸出了援手。 “除了以各國的積極捐款和對受災政府的幫助和支援以外，聯合國在短短一個月內就籌集了9.77 億美元捐款，而且大部分都出于自發。”[2]在國家和聯合國積極參與救援之外，在本次海嘯救援和善后工作中，許多國家的教會、行業團體、非政府組織共同參與的多層次國際救援也給人們留下了深刻的印象。這些行動都使人們充分體會到人類大家庭的團結和力量。而國際非政府組織因其專業的知識和遍布全球的網絡，在海嘯災難發生后對于在災害的緊急救援、培訓災害救援人員和志愿者、災后重建、防災預警等一系列工作讓人們對他們的表現印象深刻。本文選取了在印度洋海嘯災害救援和重建中具有代表性的國際非政府組織——國際紅十字和無國界醫生。通過梳理他們在海嘯中的工作進一步分析國際非政府組織在災害問題治理中的特征、角色以及局限性，并對災害問題治理現狀做出描述。

（一）國際紅十字會

國際紅十字會全名“國際紅十字與紅新月運動” （International Committee of the Red Cross），是一種世界最大，最著名的國際醫療慈善機構。國際紅十字會的宗旨是戰時救護所有傷員，不管是盟友還是敵人；平時預防災難、救濟難民，包括急救、事故預防、水上救護、培訓護士助理和助產員，以及興辦婦女、兒童福利中心，醫療站、血庫及其它多種服務設施等。3

印度海嘯發生后，國際紅十字會迅速派救援隊前往這些地區并得展開緊急援助。截止到“2005年底，國際紅十字會在巴基斯坦約為212，000人提供了食物、搭建臨時住所的材料以及家用物品。” [4]其他緊急援助工作包括在斯里蘭卡清理被殘渣和鹽水污染的3000口水井，以便提供飲用水。他們還向印度尼西亞的30萬人和斯里蘭卡18萬人提供了緊急救援物質。此外，國際紅十字會與印度尼西亞和斯里蘭卡的國家紅會及當局進行了緊密協調。“在紅十字和紅新月運動中，協調是成功的，它使得紅十字會和紅新月會國際聯合會及其他參與該運動的國家紅會均包括于其中。” [5]為了更有效地展開醫療救援工作，國際紅十字會還同當地國家紅十字會展開組織了聯合培訓項目，培訓當地的醫療工作者。例如在國際紅十字會和加拿大紅十字會的一個聯合培訓項目中，一些當地醫療工作者得到了培訓，他們在應對斯里蘭卡當地社區的醫療需求方面扮演了重要的角色。

除了直接緊急物資援助以外，國際紅十字會還從其他角度推動海嘯災害的治理。2005年3月3日至5日紅十字會與紅新月會在香港召開了國際聯合會組織召開的“紅十字會與紅新月會全球海嘯救援工作會議”。來自50多個國家和地區紅十字會與紅新月會，以及其他人道援助組織共100多名代表參加了此次會議。由專家組成的重建評估小組對受災國進行評估，就醫療衛生、建筑及飲用水等設施重建提供建設性意見并撰寫報告，并且在災后重建會議上進行了討論。在《香港宣言》中，與會的全體成員承諾： 根據地區戰略對受災國制定和實施多樣化的重建項目；與受災國政府和其它國際伙伴協調，加強國家與跨國應對災害的能力，包括建立有志愿工作者參與的應對多種災害的早期預警系統；幫助受災地區的國家紅十字會或紅新月會提高志愿工作者和工作人員的災害管理技能并使之可持續性地發展；制定問責制框架，保障與受災社區、受災國政府和全世界捐贈人社區的合作。在這次海嘯災難的募捐中，紅十字會與紅新月會國際聯合會共募集到17億美元捐款。

（二）無國界醫生

1971年一批醫生和記者在尼日利亞的比拉夫饑荒后成立了無國界醫生（Medecins Sans Frontieres）。在1972年的尼加拉瓜地震中，無國界醫生第一次對災害做出反映，此后，無國界醫生也逐漸開始在向戰爭中的平民提供醫療援助。[6]無國界醫生是由公共捐資支持的國際非政府組織，在國際紅十字會，聯合國和其國際組織中享有率性和直言的名聲，并在1999年獲得了諾貝爾和平獎。

當確認某地爆發人道危機，又或應某國政府或聯合國組織的邀請，無國界醫生便會展開行動：首先派出醫療及后勤人員到現場實地視察，評估醫療、營養和衛生需要，以及當地的政治環境、安全狀況、基本設施、交通運輸和當地應付人道危機的能力。決定開展項目以后，工作隊會因應需要，進行大型的疫苗注射計劃、診治傷病者、改善食水與衛生、產科兒科護理、營養補給及營養治療計劃、收集醫療數據、派發藥物及醫療物資、心理健康計劃、培訓和督導當地的醫護人員、重建醫院和診所。為了能在緊急情況下迅速應變，無國界醫生在歐洲及東非設有四個后勤中心，在中美洲及東亞存放大批救援物資。后勤中心負責購買、測試及存放各種裝備，包括車輛、通訊器材、電力供應裝置、食水設備及營養補給品等，并確保能于二十四小時內將所需的裝備運上飛機，送往爆發人道危機的地區。[7] 無國界醫生在印度洋海嘯中及時專業的救援給公眾留下了深刻的印象。在海嘯洗禮了南亞海岸，造成了數萬人死亡和數千人受傷和無家可歸后，無國界醫生的國際志愿者和數百名國內員工來到了受災最嚴重的地區，尤其是印度尼西亞和斯里蘭卡，向他們提供了及時的醫療救助。

二、國際非政府組織參與災害治理分析

本文通過歸納國際非政府組織在災害治理中的內容，分析其參與災害治理的工作內容和局限。

（一）國際非政府組織參與災害治理的工作內容

國際非政府組織在面對海嘯災害時工作主要集中在與全球化相關的如下幾個領域：專業技術優勢支持下對災害做出的回應；靈活的渠道和共同理念帶來便捷的資金募集；信息和資源優勢幫助提供的服務、政策分析以及政策替代。

第一是專業技術支持優勢使國際非政府組織在災害發生后的緊急救助起到重要的作用。災害發生后，對受災地區最重要的支援莫過于緊急的醫療救助服務以及食物、飲用水、生活用品等的提供。無國界醫生組織在最短的時間內趕到受災地區，并且迅速的展開了醫療救助行動，并提供營養供給。他們依靠自身的專業醫療技術優勢在災害發生的第一時間起到了重要的作用。“在2004年12月26日，也就是海嘯襲擊了南亞海岸….就有200多名無國界醫生的國際志愿者同百名當地的工作人員一道奔向了受災最嚴重的地區，……在72小時內，他們第一批救援隊已經同當地組織一道對海嘯受害者展開了緊急治療。” [8] 如前所述，國際紅十字會給災區提供了急需的飲用水、食物、煮食用、帳篷、醫療用品、營養補充劑。此外，紅十字會還同其他的紅十字會一道聯合培訓當地醫護人員，以幫助災后救助更有效的開展。

第二，緊急的災后救援離不開資金的支持，非政府組織之所以可以在災害發生的第一時間里展開迅速有效的救援行動，主要來自于其經濟上的獨立性。“由于捐助者資金上的支持，無國界醫生可以無需等待國際社會而迅速地對危機做出反應……正是由于捐資者的幫助，無國界醫生能夠在它們被需要的任何時候和地方提供幫助，而同時保持自己的獨立和不干涉性，這種公正和獨立的分析及行動是無國界醫生組織重要的特征，是不管提供人道主義救援的前景發生如何變化的時候都必須堅持的。”[9]非政府組織能夠獲得的廣泛經濟援助首先在于組織自身具有靈活的籌資渠道。很多國家的慈善捐款是通過國家紅十字會進行募捐的，而暢通的渠道無疑是各個慈善組織能在極短的時間內迅速籌措到大筆善款的重要因素之一。再次，健全透明的機制是國際非政府組織能夠得到捐助人信任，并且籌得善款的重要原因。在海嘯籌款中讓人印象深刻的一則事件是無國界醫生在災害發生不到一周的時間內就宣布停止接受用來幫助海嘯受災者的資金捐助。[10]

第三是除了物質和醫療救助以外的政策咨詢和分析評估工作。憑借著強大的專業信息、技術和資源優勢，非政府組織在災害救援中還從事著政策咨詢和分析評估等類工作。2005年3 月3 日至5 日“紅十字會與紅新月會全球海嘯救援工作會議”在香港舉行。專家組成的重建評估小組對受災國進行評估，就醫療衛生、建筑及飲用水等設施重建提供建設性意見并撰寫報告和建議。“海嘯評估聯合會正是體現了一種對于海嘯救援反思、自省和透明化超出一般的努力，它所贊助的各項研究是為了對海嘯救援的成果做出有價值、獨立的評估。”[11]

（二）國際非政府組織在災害治理中存在的局限

盡管國際非政府組織具有專業、資金和信息優勢，但是從另一方面來看，國際非政府組織所具有的特殊性同時也決定了其本身存在的局限性。

一方面，由于國際組織的大多數決策都是在不透明的程序和過程中做出的，這就導致它的責任也隨之缺失。國際非政府組織負責的對象并不明確，而工作范疇多涉及到一些專門的知識領域，因此各種專門性的國際非政府組織幾乎是“完全排斥公眾參與的、由技術專家集體決定的”。[12]印度洋海嘯后，很多組織都沒有完成早先承諾建筑房屋的數量。作為受災最嚴重的國家之一， “雖然國際社會在印度洋海嘯過后承諾向斯里蘭卡提供數十億美元援助，但斯里蘭卡迄今只收到不足7500萬美元的援助款，僅占承諾援助款的4%。”[13]非政府組織的無法兌現承諾并且無法追究責任也說明對于其監督存在問題。

另一方面，缺乏對當地國的了解和具體的經驗而延誤或影響了救災也是非政府組織在此類災害治理中存在的問題。樂施會的報告說，他們發現，有些救援機構缺乏經驗，比如，斯里蘭卡的房子間距太小，容易引起衛生問題；還有印度災區各個救援機構之間的協調不夠等等，因此呼吁救援機構要同當地社區密切配合，加強合作。[14]在此方面，也許國際紅十字會與當地國紅十字會的關系和經驗值得更多的國際非政府組織借鑒和學習。

三、政府主導災害問題的治理現狀及原因

災害問題的治理是以政府為主導的，從應對災害來看，非政府起到的巨大作用離不開與國家的合作，而且災害救援更多的是以政府和聯合國為主導的。

首先，在應對海嘯等災害問題的時候，建立海嘯災害的早期預警是十分必要的工作。印度洋海嘯發生后，海嘯預警系統的建立也是以國家為主導的，例如，“印尼政府斥資4000 萬美元打造了預警系統，在蘇門答臘島、爪哇島等北部區域建立160 個測震站，在深海安裝15 個海嘯預警系統和42 個傳送海嘯警報的裝置。” [15]

其次，政府的有效管理和大力投入對于災害類非傳統安全問題的解決則更有效，。此類問題的應對不僅局限于災害的緊急救援，災害的預警預測和控制機制、災害的救援和相應的信息提供、災后恢復重建、評估和總結、制度條例的補充完善、物資儲備以及災前災后的媒體宣傳工作都是應對和解決的步驟。政府在動用資源、制定相關法規、媒體宣傳以及保證臨時應對政策的有效實施以來維護社會穩定方面做出了重要的工作。

最后，雖然非政府組織在專業技術、資源方面的優勢使得他們在對應無論“非典”還是印度洋海嘯時功不可沒，但是，他們同時存在的有限的復制能力、缺乏對當地有效的了解以及更廣闊的政策考慮不足使得非政府組織各種行動也是離不開政府主導的災后管理。

從政府本身功能分析也體現政府對對災害問題治理的首要主導責任。首先，海嘯地震等強烈災害破壞了人們原有的生活，給人類帶來大規模的人身和財產損失，給經濟造成破壞。如果政府沒有介入到治理中去，必然會造成更大的社會危機和動蕩，給國家安全帶來更多的不安全。其次是政府是經濟迅速發展的主導者，“迅速發展的經濟有力地增強了政府和公民應對災害問題的能力。”[16]從個人來說，經濟的持續發展帶來了勞力收入的增加以及人們普遍教育和醫療水平的提高，人們預防和抵御災害的知識能力都得到增強和重視。 從政府角度來說，政府最大的優勢能夠通過建立政治和社會經濟持續來保護個人和集體的生命、自由和財產。此外，很多災害問題的發生雖然帶有突發性，但是也往往具有人為因素的。近些年來海嘯、地震、泥石流的頻發也同人類過分開采，不合理規劃，不夠注重生態環境保護和可持續發展有關。只有政府在國家發展和規劃時把環境保護或可持續發展理念貫穿在國家每一項大政方針的制定中才能有效的促進可持續發展和生態環境保護。

鑒于災害問題的突發性、跨國性和復雜性，災害問題的治理模式還是以政府為主導。國際非政府組織由于其特征以及局限性，可以在政府主導的治理模式下，加強引導管理，發揮其特長，規避局限，起到有益的補充。

參考文獻：

[1] 聯合國國際減災戰略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，以下簡稱UNISDR）對災害的定義是“指一個社區或社會功能被嚴重打亂，涉及廣泛的人員、物資、經濟或環境的損失和影響，且超出受到影響的社區或社會能夠動用自身資源去應對。詳見《聯合國國際減災戰略減輕災害風險術語（2009年版）》，http：//www.unisdr.org/files/11586_UNISDRterminologyasia.pdf ，第14-16頁。上網時間：2017/11/22。

[2] 懿晗.海嘯遺產.非凡的給予和無盡的沖突[N].東方早報 ，2005 -12 -26：A11.

[3] 中國紅十字會于1912年1月15日加入國際紅十字會。1919年加入紅十字協會。中國政府和紅十字會代表曾多次參加國際大會，與國際紅十字會各方面進行友好合作。

[4] “國際紅十字會印度洋海嘯災后重建會議將在港舉行”，網址：http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-01/26/content_2512347.htm ，上網時間：2016/11/20。

[5] “海嘯：對緊急援助的回顧”，網址：http：//www.icrc.org/web/chi/sitechi0.nsf/htmlall/asia-interview-121205？opendocument， 上網時間：2016/11/20。

[6] “About doctors without borders： timeline”， website： http：//www.doctorswithoutborders.org/aboutus/timeline.cfm， date of online： 2016/12/27.

[7] 詳細介紹參見無國界醫生網站，網址：http：//www.msf.org.

[8] “2005： The Year in Review”， website： http：//www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm？component=article&objectid;=F7582E1B-E018-0C72-095294228C600FB8&method;=full_html， date of online：2016/10/19.

[9] 參見無國界醫生網站，網址：http：//www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm？component=article&objectid;=F7582E1B-E018-0C72-095294228C600FB8&method;=full_html， date of online： 2016/10/19。

[10] 無國界醫生組織秘書長Marine Buissonnière在解釋無國界醫生宣布停止接受與海嘯相關的活動資助的決定。網址：http：//www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm？component=article&objectid;=4779BD1E-0323-28C7-D4BF508ECF63E0E6&method;=full_html， 上網時間：2017/10/23。

[11] 參見 Tsunami evaluation Coalition： Joint evaluation of international response to the Indian Ocean Tsunami： Synthesis Report， July 2006.

[12] 劉鳴.經濟全球化條件下國家與非國家行為體的關系[J].世界經濟與政治，2002 ，11：44.

[13] “斯里蘭卡官員稱斯只收到國際社會承諾的4%”，網址：http：//www.phoenixtv.com/phoenixtv/72622743014604800/20050304/513095.shtml，上網時間：2016/10/21。

[14] “英國樂施會警告經驗不足可延誤海嘯救援工作”，網址：http：//www.phoenixtv.com/phoenixtv/72622743014604800/20050126/494363.shtml，上網時間：2016/10/20。

[15] 俞懿晗.如果海嘯重來，拿什么來拯救南亞人[N].東方早報，2005-12 -27：A10.

[16] Li Wen， “The Role of Government and NGO in managing Non-Traditional Security Issues in East Asia.” Edited by Zhang Yunling ： State and Civil Society in the Context of Transition—Understanding Non-Traditional Security in East Asia， World Affair Press，2005. P.188.

作者簡介： 胡玉潔、女，（1983-），安徽五河人， 北京外國語大學英語學院2014級英語語言文學專業博士研究生，研究方向：國際關系。