城市社區多元治理的實踐困境與對策研究

摘 要：在城鎮化建設加速的背景下，各專家和學者不斷探尋城市社區治理模式創新的演變過程。不同地區的社區發展情況不同，由此在實踐中探索出不同的模式。本文基于對周邊社區的調研，發現社區治理實踐中的困境：各主體職能和任務有待明確，社區自治性不足，社區各類組織相對缺失，政府提供服務低效率，居民社區治理參與度有待提高。最后提出明確多元參與治理主體的權責劃分。

關鍵詞：城市社區 社區治理 多元參與

一、研究的背景

社區是中國公民社會在城市的新生長點，也是我國城市體制改革和管理的基礎和基點，建立健全適合社會主義市場經濟、符合現代化公共管理理念的城市社區治理模式成為時代的需要。黨的十九大報告繼續強調加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移；習總書記也強調，社會治理的重心必須落到城鄉、社區。2018 年初的“全國城鄉社區治理工作電視電話會議”做了較為全面的總結，會議指出： 全國城鄉社區治理工作取得了顯著成效，有關頂層設計更加完善，組織領導逐步加強，設施機構日益健全，創新實踐持續深化，但在管理體制、服務能力、作用發揮等方面則需要進一步加強和改進。[1]使政府治理和社會調節、居民自治三者之間形成良性互動，為社區治理模式的創新提供了新的思路。

二、社區治理實踐中的困境

（一）各主體職能和任務有待明確

在社區多元共治的主體中，政府的主導地位依然非常突出，與黨組織一起，對社區居委會、業主委員會和物業管理公司進行滲透，主導社區治理等各項工作。這種行政化方式導致社區自治空間遭到擠壓；社會組織力量較為弱小，缺乏專業人才及技術的支撐，依附于政府資源而生存，社會組織未能平等參與城市社區治理。在現階段各主體之間的利益有時還存在分歧。難以有效協調，從而引發的社區治理秩序發生紊亂的風險。例如在居委會和物業管理公司之間，一些居委會不配合物業的管理，而物業管理公司有時也擅做主張；對于收費項目兩者都爭相管理，對于難點工作卻相互推諉。

（二）社區自治性不足

社區黨組織和居委會的關系是實現社區居民自治重要環節。但就目前情況來看，社區“兩委”關系中，黨組織主導甚至包辦居委會工作等情況仍然普遍存在。

政府在職能運行過程中職責不清，定位不準，造成了社區管理機制的行政化。例如居委會的選舉等諸多方面都存在行政化傾向。

（三）社區各類組織相對缺失

社區社會組織的發展相對滯后，已經存在的社會組織多為文體娛樂性組織，功能性、專業性社會組織則少之又少。社區業主委員會作為居民（業主）自發成立的社區組織，應是居民權益代表與維權載體，但業主委員會一般成員較分散，受到的限制較多，導致“不作為”現象時有發生。物業管理公司應為社區提供市場化、專業化的管理與服務，然而其與居民常因管理費等問題發生沖突。

（四）政府提供服務低效率

在公共治理中的，政府能力赤字的涵義為“政府自身能力存量與社會對政府能力需求的不平衡，即能力存量小于社會需求，或者反之為，社會對政府能力的需求大于政府能力存量”。[3]隨著城市社區規模的不斷擴大，現在的社區事務不同于以往，而是變得紛繁復雜，社區中組織、居民的復雜化，利益主體的多元化等不可阻擋。我國自愿捐贈普遍化的程度還達不到，造成政府財政負擔加重，難以提升治理效率。行政化的供給方式“一刀切”，不同組織及不同群體的不同需求得不到滿足，更無法滿足社區弱勢群體的服務需求，造成了服務的低質與低效。

（五）社區居民生活個體化，社區治理參與度有待提高

近年來，對社區居民參與社區治理狀況的多次調查都反映出大多數人不愿意參與社區事務，居民的社區認同感、自治意識和參與意識還比較薄弱。社區參與多是處于被動參與，表現出冷漠的態度；或是知識水平能力有限，參與的結構比較初級，參與人員群體不均衡。社區活動的參與者主要是“一老一少一閑”，這必定阻礙社區的發展。

三、明確多元參與治理主體的權責劃分

（一）黨組織的領導核心地位，強化基層黨建

社區治理的第一要務是加強執政黨領導，在基層社會自治中發揮黨的核心領導作用。構建以社區黨組織為核心，引導居委會、物業管理公司、業主委員會等共同參與、良性互動的工作格局。

（二）社區治理的自治層

居民代表大會、議事協商委員會、居委會、居務監督委員會這些都是社區治理的自治層，分別承擔決策、商議、執行及監督等不同的功能。居委會是政府在基層社會的代表，是基層自治組織的基礎，是聯結政府、社會和市場的紐帶，承擔法律所規定的選舉、議事的職責。面對社區公共服務職能擴張以及精細化服務，社區干部隊伍要引進具有專業社會工作教育背景、較強工作技能和經驗豐富的專業社區工作者人才。

（三）社區治理的輔助層

社區組織按其功能，可分為利益維護類、愛好類和公益類等不同的形式。通過運用專業社工技術，進行需求表達、活動策劃等精準化的專業服務。社區遇到很多專業化治理難題。例如，社區災后重建過程中的兒童心理康復、精神障礙群體的看護等，這些社區難題的治理需要的是具有專業化業務素質的社會組織。[2]

必須重視和支持社區組織成長。首先，要完善相關的政策法規，確保社區組織的成長發育得到法律的保護和保障，保證社區組織的合法地位和權力。其次，政府政策鼓勵和指導社區社會組織，給予充分的關注，規范和引導社區組織的各項活動。最后，規范社區組織的管理，形成組織成長發展長效機制，建設社會組織孵化基地，吸納精英的參與，促進組織專業化，為社區居民更好地服務。

（四）政府在社區治理中的應提供的服務

1.法治

政府要推動人民調解、法律援助、法制宣傳教育等進社區，實現社區法律服務的全覆蓋。將民主選舉、決策以及監督等以條款的形式將其法定化，以此來增強城市社區治理模式更具有效性。

2.創制相關制度

現階段社區治理的主導者還是政府。政府在社區治理過程中更多地依靠政策措施或紅頭文件來現實對社區的治理，需要系統性的制度設計。政府應通過創制吸引社會力量進入社區的相關制度，完善社區相關事務的運行機制。

3.技術方面：治理信息化建設、社區大數據建設

社區治理公共平臺通過現代信息技術，將社區信息如分布的房屋、住戶、家庭生活等進行匯總，涵蓋了社區政務、城市基本公共服務、社區管理、綜合治理

等多個信息技術應用平臺。這樣達到的效果：首先，有助于公民參與的渠道持續拓寬；其次，實現資源的整合、共享及統籌使用，使社區成員在信息溝通時更加便捷；最后，城市社區治理走向智能化、高效化，社區治理、服務水平得到提高。

4.公共服務方面

政府應積極向社區居民、組織以及以及其他社會力量開展活動配備一定空間，為他們的服務供給提供公共場所，擴大社區公共服務的規模和范圍，公共服務的內容多樣化這是社區治理的硬指標。

城市社區“一站式”服務大廳能夠辦理社會保障、民政優撫等事務受理業務。社區服務要盡可能的齊全，保持社區供暖電熱氣等生命系統的正常運行；保持社區醫療、義務教育、文體活動場所、社區就業和勞動保障服務站、開展社會治安綜合治理等基本公共服務在城市社區的全覆蓋。

（五）不斷促進社區居民參與社區治理的常態化、均衡化

1.不斷改進居民參與社區治理意識

建立新型的社區治理模式就必然要求廣大社區成員尤其是居民群眾廣泛參與討論和決定基層社區公共事務和公益事業。為此要加強宣傳，組織適合的活動以豐富居民業務生活，如舉辦茶話會、社區文藝活動等調動居民的主動性和創造性，培育居民的社區參與意識、民主意識和社會責任感，增強社區居民相互間的聯絡和信任，在社區形成良好的氛圍。

2.提高居民參與社區治理能力

一位高素質的社區居民應具備較高的社會責任感、較好的語言溝通表達能力、不斷提升自己的政策理解能力和敏感度以及參與的技巧，以滿足參與社區治理的需要。社區居民在參與治理的過程中鍛煉表達、溝通和質疑的能力，居民參與社區自治能夠達到常態性、均衡性及有效性。

參考文獻：

[1] 《在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下奮力開創城鄉社區治理新局面——全國社區建設部際聯席會議全體會議暨全國城鄉社區治理工作電視電話會議在京召開》，民政部門戶網站，2018—03—01

[2] 沈亞平，李洪佳.人民滿意的服務型政府及其建設路徑研究[J].東岳論叢，2014，（3）.

[3] 潘修華，龔穎杰.社會組織參與城市社區治理探析[J].浙江師范大學學報：社會科學版，2014，（4）：79-84.

作者簡介：郭南南 ，西北政法大學。