開發管理大齡就業困難人員公益性崗位的對策和建議

因為特定的歷史原因，本來屬于國有企業的職工，在 90 年代末期國企改制的浪潮中被從企業中剝離出來的大齡就業困難人員群體，如今在各種政府相關文件和報道中，被統稱為“4050”人員（“4050”人員指的是年齡≥40歲的女性就業困難人員和年齡≥50歲的男性就業困難人員），他們本身就業意愿強烈，但是由于本身就業條件差、年齡大、學歷低、技能素質低等原因，很難在勞動力就業市場上與學歷、技能較高的年輕人實現競爭就業，大齡就業困難人員（以下簡稱“4050”人員）是再就業人群中難度較大的一個群體，急需社會和政府給予關心和照顧。

優先安置“4050”人員的公益性崗位，一般是指由各級政府出資扶持或開發，以實現公共利益和安置就業困難人員為主要目的的非營利性公共管理和社會公益性服務崗位。具體指的是城市公共管理、與公眾利益掛鉤的非營利性崗位，如：政府出資建設的公共設施維護、清潔、保安以及城市綠化等，同時包含機關單位下屬的后勤服務崗位以及與失業再就業人群相適應的其他崗位。自2002年公益性崗位政策出臺以來，它在促就業、保穩定方面，發揮了極大的作用，但同時也暴露了一些問題：管理松散、工資待遇低、從業人員素質不高等，如果這些問題不妥善解決，不但不能實現該政策緩解就業壓力、保護弱勢群體的初衷，甚至會影響社會的和諧穩定。

一、開發管理公益性崗位存在的問題

公益性崗位的開發管理作為政府行使公共管理的職能，在緩解各地就業壓力的情況下，對積極安置就業困難人員，促進社會穩定起到了一定的促進作用。但是，由于目前國家至今沒有出臺統一的、可操作性的規范性文件，各級政府在開發管理公益性崗位中存在著各種各樣的問題。

第一，崗位開發過度依賴政府，沒有引入多元的開發途徑。目前我國大多數地區的公益性崗位政策執行中對政府財政有過大的依賴性，尚未引入社會資本。由政府撥款提供的公益性崗位，在性質上也和政府自身的監督和公益性質較為符合。不過，該種做法會對財政33帶來沉重的負擔，不利于增加崗位和政策推行。公益性崗位全部由政府負責開發管理，服務、建設、投入機制的渠道比較單一，社會組織參與基本沒有，導致公益性崗位開發管理種類較少，無法滿足崗位種類需求。

第二，工資待遇較低，缺少正常的增長和激勵機制。中央出臺的相關政策并沒有具體對公益性崗位的工資和福利待遇做出明確規定，各地政府根據各地實際情況，相應地對當地公益性崗位工資福利待遇做出規定，很多地方公益性崗位的待遇僅能解決困難群體的基本生存所需。在工資一成不變的情況下，公益性崗位人員對工作也缺乏積極性。公益性崗位在崗人員的工資基本上都有一個固定的標準，都是按時按標準發放，單位額外補貼大部分沒有落實，也沒有相應的考核和獎勵辦法，激勵機制的缺乏，讓很多在崗人員認為干多干少一個樣，干與不干也一樣，從而導致工作積極性不高、工作效率低。

第三，人員素質整體偏低，自身不求進取。公益性崗位招聘的對象以“4050”人員為主，年齡大、學歷低、技能低是這部分群體的主要特征，“4050”公益性崗位在崗人員大多受個人因素的約束，沒有辦法使用計算機或是傳真機等前沿的辦公設備，滿足不了業務的多元要求，服務水平也跟不上時代變化。同時，部分在崗人員本身就不太了解公益性崗位，他們寄希望于政府，個人沒有進取心，他們自詡是弱勢群體，政府有責任處理好他們的生活難題。他們的這種思想，影響和制約了公益性崗位的長足發展。

第四，崗位補貼期限短，人員退出機制不全。按照現行政策規定，公益性崗位從業人員工作期滿三年（最長不超過五年）后將不能享受公益性崗位補貼，由此就產生了新的矛盾。一方面，被安置到公益性崗位從業人員，整體文化素質偏低、年齡偏大、技能也相對單一，對社會崗位的競爭力明顯低于其他人員，很難從公益性崗位上走出去。另一方面，政策期滿人員要繼續在公益性崗位工作，用人單位就將投入更多的資金用來安置他們，但由于多數區縣地方財力薄弱，難以投入更多的資金到該項工作，用人單位也不愿意拿出更多的錢用于吸納公益性崗位人員，致使公益性崗位人員重新走向失業。

第五，崗位安置群體狹窄，制度性的忽視了農村群體和農村崗位。目前，由于受政策的限制，公益性崗位安置的對象一般只涉及城鎮人口的困難對象，我國農村地域廣、農戶基數大，特別是在目前的社會轉型期，農業以及農村整體的消費力都有所提升，對公共服務也有比較多的需求。而目前公益性崗位政策并沒有將廣域的農村富余勞動力納入其中，使得部分農村基層設置的一些公益性崗位（如就業社保協理、醫療衛生防疫服務、文化科技服務等）不能發揮應有的作用，這也很容易導致農村部分村（社區）崗位急需用人卻無人的情況，這無形之中縮小了公益性崗位安置群體對像范圍。

二、開發管理大齡就業困難人員公益性崗位的對策和建議

（一）建立以就業困難群體需求為主導的崗位設計理念

公益性崗位政策本身帶有明顯的援助性質，其目的在于鼓勵失業群體走向再就業的道路。所以，該政策必須遵循被援助者--失業人員自身的需求。從崗位設置上看，如今的公益性崗位政策還是難免會出現很多和真實狀況不相符的思想。有關就業困難人群，很多人也只是單純地認為他們是國企改革遺留下來的失業員工。所以，上述觀念下設計和分配的崗位，很難適應被援助者特殊、多元的需求。今后，公益性崗位政策必須在崗位設置上嘗試變革、創新。除了用人單位主動地申請崗位外，各級政府也必須對當地的崗位數量、相關領域以及具體名額作出詳盡地部署。在此前提下，公益性崗位的每層關聯者均需樹立以就業困難人群為主導的基本理念。唯有如此，該群體才能享有合法的利益，完成預期的政策目標。

（二） 將農村人口納入到公益性崗位的聘用范圍，同時在農村地區開發公益性崗位

城鄉一體化進程中，進城農民大幅增多。由于沒有可靠的社保制度，非農產業人口在城市就業系統中備受牽制，淪為真正的就業困難人群，需要就業援助政策的傾斜照顧，將進城務工達到一定年限以上，辦理了《就業失業登記證》的就業困難“4050”農村人口， 也納入進公益性崗位聘用范圍，保障就業困難農村人口平等的享受社會權益。同時，在精準扶貧的大環境下，可以根據精準扶貧設置的崗位，將扶貧對象融入至公益性崗位政策中，開發村級就業扶貧公益性崗位，與精準扶貧數據庫做交叉對比，找出精準扶貧對象中有就業意愿的勞動力，以無業可扶、無力脫貧的建檔立卡貧困家庭勞動力為優先對象，幫助建檔立卡貧困家庭勞動力，特別是幫助無法實現轉移就業的建檔立卡貧困家庭勞動力就近就地就業，實現“就業一人，脫貧一戶”。

農業人口和農民總體的消費力在增強，對公共服務也有更多的追求。所以，農村公益性崗位具有比較大的開發潛力，需要全力對村級扶貧崗位進行設置。如：鄉村環境衛生清掃、社會治安協管、鄉村道路簡易維護、村務協理、孤寡老人和留守兒童看護、供水、供電以及水庫管護等崗位，同時還包含農業技術服務或是就業計生協管等適合的服務性工作，讓公益性崗位進村入戶，既讓有就業意愿的貧困戶展現了自身的價值，滿足就業需求，進而早日光榮脫貧，又滿足了農村對公共服務的要求并為社會主義新農村建設提供助力。

（三） 建立有效的培訓、考核和獎懲機制

為了轉變公益崗位在崗人員的就業觀念，提升自身競爭力，應該適度加大對公益性崗位人員的技能培訓。勞動保障部門可以將針對失業人員的職業技能培訓政策向公益性崗位人員適度傾斜，為崗位職工提供了各種各樣的技能培訓，只有失業人員接受到技能培訓，才能掌握相應的就業技能。為了崗位職工獲得應有的培訓機會，政府必須深入調查每個地區的用工狀況，了解在崗人員的實際需求。與此同時，結合本人意愿、職業定位、綜合素質、文化基礎，并結合本人的具體實際，對癥下藥，以此開展相應的技能培訓。對于工齡超過三年的崗位人員，可按照他們的工種類型，合理分配學習時間。技能培訓主要涉及理論知識的傳授、技術的掌握等，提升員工的體能素質與道德品質。通過聘請社會上的技術人員，指導學員如何選擇就業方向，也可開設與創業指導有關的講座，以此解答學員在創業過程中遇到的疑難問題。采用以上途徑，合同到期不再是失業的象征，而是新工作的開始。甚至在當他們意識到離崗以后能夠拿到更多的工資，會主動提前離職，將崗位留給更需要的人，形成公益性崗位的良性流動。

公益性崗位需要履行一定的職責，只有建立一個考核系統，才能保證就業援助資源得到充分利用。在考核公益性崗位過程中，必須統籌管理好所聘用的職工，嚴格遵照考核機制的相關要求。通常的考核主要針對的是崗位員工，包括其工作成效以及行為品格，還包括工作態度和技能等。考核周期一般分為兩種，一種是季度考核，另一種為半年期考核。用人單位可建立相應的考核體系，要求全體職工參與其中，同時做好后續跟蹤，只有崗位員工意識到考核的重要性，才能全身心投入到工作

當中。

（四）建立合理的工資增長機制和激勵機制

對于公益性崗位，不僅要從開發管理上實現規范化、制度化，而且要進一步明確公益性崗位在崗人員具體的工作內容、工作職責、權利義務，繼而使得公益性崗位政策的執行和運轉也規范化、制度化。在此基礎上，工資指導性應發揮出應有的調控功能，按照當前的工資標準，結合每個地區的市場預期價位，綜合考慮人力成本信息。與此同時，根據實際情況，科學設定工資范疇，確保每個崗位的工資能夠呈現出持續增長趨勢，可建立相應的激勵制度，保證公益性崗位在崗人員工資增長速度與物價上漲，滿足當前的經濟發展需求。通過建立有效的激勵制度，職工工資才能上漲，當然崗位人員必須學習各種技術，努力提高自身的專業技能，只有這樣才能使個人素質得到提高。部分職工獲取了高級技術證書，其工資收入可適當提高，提供與技能相適應的工資待遇，進而充分調動在崗人員工作的主動性和積極性。

制定合理可行的激勵方案。對公益性崗位工作內容進行明確劃分，根據達成的難度以及在崗人員的職責范圍來制定考核指標，明確具體的考核周期（一個季度、半年或者一年），可開展全面考核，及時向上級領導反饋考核結果。同時建立相應的激勵制度，職工享有怎樣的工資待遇，需結合實際考核結果，大多數公益性崗位都采用的是基本工資加上績效工資，再加上基本福利的模式。在建立健全在崗人員的工資增長機制的同時，讓績效工資拉開所有在崗人員的待遇差異，讓干得好與干得不好的工資待遇有明顯差異，打破“同吃大鍋飯思想”。具體來說，應按照公益性崗位所表現出的勞動強度，包括其技術含量，結合具體的績效考核結果，以此對崗位工資進行計算。對于一些要求不是很高的崗位，工資只需保證職工的基本生活，這些崗位主要起到托底工作。有的崗位提出較高的要求，必須給予合理的薪酬，當然也要做好績效考核工作。

（五）鼓勵社會資金進入，擴大大齡就業困難人員公益性崗位設置范圍

單憑政府力量來推進公益性崗位開發設置工作是很難的， 而且缺乏競爭。隨著生活水平的提高、物價的上漲，如今最低工資水平也相應提高， 公益性崗位的崗位補貼和社保補貼額度也不斷增加， 所以，政府對公益性崗位投入的資金也隨之水漲船高， 政府的財政負擔也隨之相應增加。在這種情況下，要想進一步擴大公益性崗位的設置范圍，除了借助政府力量之外，必須采取其他途徑，否則政府將要承受極大的財政負擔。想要使公益性崗位被全部開發出來，需要全體人員的參與，為弱勢群體提供更多的就業渠道，不斷擴大他們的就業范圍，鼓勵和支持企業聘用就業困難人員，從政府被動開發崗位，轉變到用人單位主動吸納就業困難人員上來，如此，才能使公益性政策創造更大的價值。政府必須籌集更多的社會資金，以此用于開發公益性崗位。當然，政府也要肩負起維護制度的職責，指導廣大群體該如何使用社會資本，充分發揮監督職能，合理設置各個崗位。

怎樣才能使公益性崗位獲得更多的社會資金呢？針對這一問題，政府出臺了相關政策，同時也采取了有效的補償措施。例如，結合公益性崗位的實際需求，給予企業退稅方面的優惠，或是為企業提供相應的社保補貼。當然，企業在招聘“4050”人員時，也要按照崗位所制定的補貼標準，使員工享受應有的福利保障。政府可以與企業共同承擔一些費用，其中最重要的就是公益性崗位的財政支出。同時，可以對所有按規定參保繳費、不裁員或者較少裁員的企業給予一定的穩定崗位補貼，鼓勵企業聘用“4050”等就業困難人員就業。

此外，參與公益性崗位的企業，不僅可以獲得一定的社會聲譽，而且不需要昂貴的勞動力，企業只需適當宣傳并做好引導工作，就可吸引到足夠的社會資金。企業一旦獲得了社會資金，公益性崗位的發展平臺將被擴大，同時也能得到相應的資源支持。公益性崗位十分靈活，它有利于政策的實施，為企業增添了許多活力，有利于形成政府主導與社會積極參與相結合、公益性與商業化相結合、綜合性與專業化相結合的就業再就業格局。然而，社會資金容易表現出趨利性，它使得公益性政策很難順利實施。政府必須把握好社會資金的投入力度，正確使用專項資金，將其投放至合理的領域。

（六） 提升人員素質，鼓勵不同渠道就業

公益性崗位的開發需要不斷完善當前的就業援助體系，幫助更多的失業人員快速找到工作。由于失業人員分布在各個不同的地區，人數比較多，我們只能選擇動態模式進行管理。針對不同類型的公益性崗位引入和實施分類幫扶，提出與之相符的管理模式，這樣才能保證崗位的穩定性。許多“4050”人員之所以陷入就業難的困境當中，主要由于他們的年齡比較大且不具備很高的文化素質，多數人員只掌握一種技能，正是受到這些條件限制，使得他們的就業能力很難得到提升。相較于其他人員，失業群體的再就業機會明顯要少很多。他們的競爭力相對更低，很難再就業。

若我們遵循上級的政策要求，讓該群體3年后自然退出，那么他們必定會再次失業。沒有基本的收入，他們有可能成為社會上的波動因素。本文建議：對于該群體，必須優先鼓勵他們通過不同的渠道選擇就業或是選擇創業。若公益性在崗人員本身有較好的就業能力，政府可以利用創業培訓或是小額貸款等適當的優惠政策，引導他們選擇自主創業，從而對再就業途徑進行拓寬。這樣不但能夠幫助部分已經退出的公益性崗位人員順利地再就業，同時也能夠引導弱勢群體再次就業。對于公益性崗位上的退出或是失業人員，建議提供再次教育或是技能培訓，培養扎實的業務技能，樹立起正確的就業理念。如此，該人群才能在競爭中不被淘汰出局。

除上述外，對公益性崗位上的退出人員必須做好動態跟蹤，創建退出人員相關的檔案，創立政策咨詢、再就業培訓中心以及企業用工平臺，督促公益性崗位上的各類退出人員有勇氣、有條件再次擇業、以創業拉動就業，或是彈性就業，努力為退出人員提供長效、周全的再就業服務。

作者簡介：姓名： 鄭小青 出生年月：1986.6 性別：女 民族：漢族 籍貫（精確到市）：湖北省襄陽市 學歷：碩士研究生 研究方向：公共管理

單位： 廣西壯族自治區南寧市邕寧市人力資源和社會保障局