“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下重慶市社會(huì)工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

摘 要：推動(dòng)社會(huì)組織和專業(yè)社工有效融入社區(qū)治理，對(duì)于推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)治理方式、提升老百姓的幸福指數(shù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)組織、專業(yè)社工如何有效介入社區(qū)成為當(dāng)前基層社區(qū)治理的重要難點(diǎn)和痛點(diǎn)。本文將以重慶市為調(diào)研對(duì)象，發(fā)現(xiàn)社會(huì)工作的介入主體、方式、場(chǎng)所、實(shí)效等方面有待進(jìn)一步完善。因此，建議從主體培育發(fā)展、理順關(guān)系、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、政策激勵(lì)等途徑完善社會(huì)工作介入社區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：“三社聯(lián)動(dòng)” 社會(huì)工作 社區(qū)治理 重慶市

城鄉(xiāng)社區(qū)是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，也是基層社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn)，自然就成為基層社會(huì)治理的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2004年上海市最早提出“三社互動(dòng)”的基礎(chǔ)上，當(dāng)前，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”作為各地區(qū)社會(huì)工作介入社區(qū)治理的重要探索與實(shí)踐。在此背景下，北京、上海、江蘇、廣東等地圍繞“三社聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展了各具特色的創(chuàng)新探索，在促進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作、社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)、創(chuàng)新基層社會(huì)治理等方面發(fā)揮顯著作用。其中作為現(xiàn)代基層社會(huì)治理專業(yè)主體的社會(huì)組織、專業(yè)社工如何有效介入社區(qū)治理成為當(dāng)前社區(qū)治理的重要難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

一、社會(huì)工作介入社區(qū)治理的創(chuàng)新探索

當(dāng)前社區(qū)已經(jīng)成為城市社會(huì)工作的基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)成為提高城市居民生活質(zhì)量的重要服務(wù)產(chǎn)業(yè)，社區(qū)社會(huì)工作的水平在很大程度上決定了老百姓的幸福指數(shù)。重慶市在此背景下出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，將社區(qū)社會(huì)工作列為全市社會(huì)工作發(fā)展中心任務(wù)，制定出臺(tái)《重慶市社會(huì)工作服務(wù)“411”示范工程實(shí)施方案》，并將推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”列入對(duì)區(qū)縣的年度考核。渝中區(qū)、南岸區(qū)、巴南區(qū)、萬(wàn)州區(qū)等區(qū)縣更是以“三社聯(lián)動(dòng)”為突破口，大力推進(jìn)培育孵化社會(huì)組織、培養(yǎng)社區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才、推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作室建設(shè)，以社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者為核心社會(huì)工作事業(yè)取得了快速發(fā)展。重慶渝中區(qū)作為重慶“三社聯(lián)動(dòng)”發(fā)展最為完善的地區(qū)，在制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、資金配套等方面做得較為完善，2013年頒布了《重慶市渝中區(qū)關(guān)于深入推進(jìn)“四社一工”工作的意見(jiàn)》等“1+14”系列文件，成立區(qū)社區(qū)辦，建立“社工之家”社會(huì)工作者協(xié)會(huì)和“渝中區(qū)社會(huì)組織孵化基地”，以崗位制的方式在每個(gè)社區(qū)配備兩名專職社會(huì)工作者，結(jié)合社區(qū)差異和居民具體需求，以項(xiàng)目制的方式，開(kāi)展共性和個(gè)性相結(jié)合的具體項(xiàng)目，做到低保、殘疾人、低收入、矯正人、老年人、婦女、兒童等重點(diǎn)需求人群和普通需求居民全覆蓋，開(kāi)展社會(huì)救助、社區(qū)矯正、社區(qū)教育、社區(qū)居民自治等專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，已成為全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)、全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)首批社會(huì)工作服務(wù)示范區(qū)。重慶南岸區(qū)以政府資助為引導(dǎo)、社會(huì)捐贈(zèng)為主體、居民出資為補(bǔ)充，成立“重慶民泰社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)”，社區(qū)公益站和社區(qū)公益基金，解決了基層社區(qū)治理中的資金難題，為社區(qū)服務(wù)提供充足的資金保障和靈活的資金使用渠道。重慶巴南區(qū)發(fā)揮群團(tuán)組織橋梁作用，出臺(tái)《巴南區(qū)群團(tuán)組織推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”專項(xiàng)工作實(shí)施方案》，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等樞紐型社會(huì)組織緊緊圍繞組織群眾、引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾、維護(hù)群眾合法權(quán)益的主要職能，有效發(fā)揮了群團(tuán)組織在社會(huì)治理和“三社聯(lián)動(dòng)”中的橋梁紐帶作用。

二、社會(huì)工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)瓶頸

（一）社會(huì)工作的介入主體在量與制上難以滿足當(dāng)前社區(qū)需求。

創(chuàng)新基層社會(huì)治理需要一大批專業(yè)化、專家化、職業(yè)化的社會(huì)工作人才，但當(dāng)前以社會(huì)組織和專業(yè)社工為代表的介入主體在量與質(zhì)存在著供需失衡的現(xiàn)狀。一方面是介入主體在總量上的不足。以重慶市巴南區(qū)為例，截止目前，全區(qū)依法登記的社會(huì)組織只有482個(gè)，備案的社區(qū)社會(huì)組織只有610余個(gè)；持證社工只有602人，其中社工師（含助理社工師）122人，社會(huì)工作員480人。而根據(jù)中央《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》要求，到2020年，我國(guó)城市社區(qū)平均擁有社會(huì)組織不少于10個(gè)，農(nóng)村社區(qū)平均擁有社會(huì)組織不少于5個(gè)，而按照這個(gè)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，全區(qū)102個(gè)城市社區(qū)、198個(gè)農(nóng)村社區(qū)就需要社區(qū)組織要達(dá)到2010個(gè)，而當(dāng)前登記的482個(gè)社會(huì)組織和備案的610個(gè)社會(huì)組織，與預(yù)定目標(biāo)有將近一倍的差距，所以大量培育社會(huì)組織和專業(yè)社工迫在眉睫。另一方面，介入主體在質(zhì)量上普遍存在不足。由于我國(guó)專業(yè)社工起步較晚，當(dāng)前我國(guó)的社工從業(yè)人員普遍存在年齡偏低、工作經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)化水平不高、薪酬待遇相對(duì)較低、人員流失較大、作用發(fā)揮不夠等問(wèn)題，在一定程度上制約了社會(huì)工作的總體水平發(fā)展。

（二）社會(huì)工作介入方式的“聯(lián)動(dòng)”機(jī)制尚未真正建立。

社會(huì)工作介入社區(qū)治理的方式主要包括項(xiàng)目制和崗位制兩種方式，其中項(xiàng)目制，源于其較為靈活、所需費(fèi)用較低等因素是當(dāng)前主要采用的方式，在項(xiàng)目運(yùn)行中需要社區(qū)、社會(huì)組織、專業(yè)社工、政府、居民等各個(gè)主體配合，從社區(qū)的需求出發(fā)，設(shè)計(jì)出合理的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，從而以項(xiàng)目為依托開(kāi)展專業(yè)社區(qū)服務(wù)。但是當(dāng)前以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)方式更是社會(huì)組織、社工在社區(qū)平臺(tái)上的“自轉(zhuǎn)”，與真正的相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的“聯(lián)動(dòng)”還有一定差距，尤其是專業(yè)社工與社區(qū)工作者在工作理念、工作方式、工作內(nèi)容等方面存在一定差異，兩者之間在社區(qū)服務(wù)和工作開(kāi)展中或多或少存在一定的排斥性，部分村居干部對(duì)社會(huì)組織、社工參與社區(qū)服務(wù)不能正確理解和認(rèn)識(shí)，認(rèn)為社會(huì)組織、社工參與社區(qū)服務(wù)是與他們爭(zhēng)“資源”，從而對(duì)社會(huì)組織、社工工作不支持、不配合，工作沒(méi)有形成有效合力。在一定程度上制約了社會(huì)工作主體的有效介入，各個(gè)主體之間的還未形成真正合力。

（三）社會(huì)工作的介入場(chǎng)所社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施總量不足。

重慶市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了社區(qū)綜合服務(wù)中心，但當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施仍面臨面積總體偏小，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后。特別是廣大的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、項(xiàng)目、力量投入相對(duì)不足，服務(wù)半徑普遍偏大，難以形成有效覆蓋。根據(jù)中央《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》要求，城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施要按照每百戶30平方米標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套建設(shè)，而我區(qū)絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施連按每百戶15平方米的配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都未達(dá)到，差距較大。與此同時(shí)，除了以社區(qū)為單位的服務(wù)場(chǎng)所，綜合性的大社區(qū)的服務(wù)場(chǎng)地更是空白。在一定程度上限制了社區(qū)服務(wù)的開(kāi)展。

（四）社會(huì)工作的介入實(shí)效與預(yù)期仍有一定差距。

社會(huì)工作介入社區(qū)治理過(guò)程中需要政府轉(zhuǎn)移一定服務(wù)職能和政策激勵(lì)措施，但當(dāng)前社會(huì)工作介入的過(guò)程中存在政府讓渡空間不夠與社會(huì)組織承接公共服務(wù)能力不足并存的現(xiàn)狀。一方面政府對(duì)社會(huì)組織優(yōu)惠政策、讓渡空間以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度不夠，存在領(lǐng)域不寬、項(xiàng)目不多、總量不大、穩(wěn)定性差等問(wèn)題。另一方面我區(qū)社會(huì)組織存在規(guī)模較小、基礎(chǔ)較差、人才匱乏，承接政府服務(wù)項(xiàng)目能力較弱的問(wèn)題。以重慶市巴南區(qū)為例當(dāng)前能夠承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的民辦社會(huì)組織只有5個(gè)，專職社工只有60余人。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量、專業(yè)人才數(shù)量、機(jī)構(gòu)和社工的服務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的需要。與此同時(shí)，由于對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”工作宣傳動(dòng)員不夠，群眾對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”工作知曉度不高、參與度不夠，尚未真正調(diào)動(dòng)各個(gè)年齡段居民群體的參與積極性。

三、社會(huì)工作有效介入社區(qū)治理的優(yōu)化策略

（一）積極培育，發(fā)展本土化社會(huì)組織和社工隊(duì)伍。一是大力實(shí)施社會(huì)組織“孵化”工程和專業(yè)社工人才“培育”計(jì)劃，建立社會(huì)組織“孵化”中心和社會(huì)組織服務(wù)中心。二是努力培育一批本土化的草根社會(huì)組織，明確每年的發(fā)展任務(wù)，建設(shè)一支“留得住”的社工隊(duì)伍。同時(shí)，積極引進(jìn)外地知名社會(huì)組織，不斷提升本地社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的素質(zhì)，增強(qiáng)開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)的能力。三是大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)工作室，鼓勵(lì)社區(qū)創(chuàng)辦城鄉(xiāng)居民自治社會(huì)組織，社區(qū)通過(guò)聘請(qǐng)1至2名專業(yè)社工，來(lái)引領(lǐng)社區(qū)具有專業(yè)特長(zhǎng)的志愿者、義工有針對(duì)性地運(yùn)用社會(huì)工作的方法和技巧，為居民提供專業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)，彌補(bǔ)目前社會(huì)組織承接政府服務(wù)項(xiàng)目能力不足的問(wèn)題。

（二）理順關(guān)系，合理界定各介入主體的權(quán)責(zé)。社區(qū)是“三社聯(lián)動(dòng)”的橋梁紐帶，為社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才參與治理服務(wù)創(chuàng)造條件、提供平臺(tái)；社會(huì)組織是“三社聯(lián)動(dòng)”的重要載體，與社區(qū)密切合作，廣納社會(huì)工作專業(yè)人才，吸收各種資源投入社區(qū)，彌補(bǔ)政府力量不足；社工是“三社聯(lián)動(dòng)”的專業(yè)骨干力量，積極融入到社區(qū)和社會(huì)組織中，為居民提供專業(yè)性、補(bǔ)充性服務(wù)。應(yīng)進(jìn)一步全面清理社區(qū)事務(wù)，明確社區(qū)職責(zé)，編制社區(qū)承擔(dān)公共事務(wù)目錄，建立公共服務(wù)事務(wù)準(zhǔn)入制度，弱化社區(qū)行政功能，突出服務(wù)導(dǎo)向，讓社區(qū)職能及時(shí)“歸位”。 社會(huì)組織、社工要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，集中辦理一些社區(qū)“不好辦、辦不了”的社會(huì)事務(wù)，突出“補(bǔ)位”功能。同時(shí)，應(yīng)完善聯(lián)動(dòng)制度機(jī)制，建立各主體間的會(huì)議、信息、服務(wù)聯(lián)席聯(lián)辦制度。由專業(yè)社工引領(lǐng)社區(qū)，社會(huì)組織根據(jù)社區(qū)問(wèn)題和居民需求，整合社區(qū)服務(wù)資源，搭建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)社區(qū)志愿者和居民骨干，以項(xiàng)目化的方式為社區(qū)居民提供服務(wù)。與此同時(shí)，融入“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念，充分發(fā)揮社會(huì)組織比政府更具有靈活的組織優(yōu)勢(shì)和敏銳預(yù)見(jiàn)性及洞察力的優(yōu)勢(shì)。

（三）堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善社區(qū)服務(wù)綜合服務(wù)設(shè)施。一是在城市社區(qū)，要堅(jiān)持對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的社區(qū)綜合服務(wù)用房，嚴(yán)格按照每百戶30平方米的標(biāo)準(zhǔn)，與商品房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付，對(duì)建設(shè)體量較大的開(kāi)發(fā)商，要求單獨(dú)規(guī)劃、建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)用房，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商化整為零，分散規(guī)劃、分散建設(shè)，杜絕開(kāi)發(fā)商將商品房中的“邊角料”作為社區(qū)綜合服務(wù)用房。二是在農(nóng)村社區(qū)，區(qū)財(cái)政局、區(qū)民政局要強(qiáng)化對(duì)社區(qū)綜合服務(wù)用房建設(shè)的資金支持，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，要對(duì)農(nóng)村社區(qū)用集體土地建設(shè)綜合服務(wù)用房給予政策上的傾斜，適當(dāng)放寬審批條件和程序。同時(shí)，有條件的地區(qū)可以在群眾社會(huì)較為集中的地區(qū)由幾個(gè)社區(qū)共同建立社會(huì)服務(wù)中心，避免資源重復(fù)建設(shè)和人員臃腫。

（四）政策激勵(lì)，逐步提升社會(huì)工作的整體認(rèn)同度。地方政府應(yīng)建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目資金逐年增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，資金納入年初政府財(cái)政預(yù)算，確保政府投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是根據(jù)居民需要，不斷拓展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域和范圍，編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目目錄向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)公共資源向社會(huì)開(kāi)放。三是規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的程序和方式，確保項(xiàng)目運(yùn)行的公開(kāi)、公平、透明。二是探索建立社區(qū)工作者職業(yè)化薪酬體系，政府對(duì)考取社工師和助理社工師證書(shū)的社區(qū)工作者，每月按一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助；將社工師和助理社工師，作為今后政府招聘社區(qū)工作者的門(mén)坎，不斷提升社區(qū)工作者的專業(yè)化素質(zhì)。三是積極營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。利用“國(guó)際社工日”，適時(shí)開(kāi)展“社工讓生活更美好” 、“‘三社聯(lián)動(dòng)主題宣傳周”等活動(dòng)，通過(guò)主題活動(dòng)來(lái)宣傳社會(huì)工作的理念、價(jià)值，宣傳社工服務(wù)的典型案例，從而提高廣大群眾對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)同度和參與度。

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基金項(xiàng)目：本研究得到重慶市委黨校課題““三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下重慶市社會(huì)工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)狀與對(duì)策研究”（批準(zhǔn)號(hào)：CQDX2017B-053）的支持。

作者簡(jiǎn)介： 張飛霞（1989—），女，河北邯鄲人，管理學(xué)碩士，中共重慶市巴南區(qū)委黨校講師，研究方向：基層治理。