改革開放40年來我國基本公共服務發展研究

孫曉莉 宋雄偉 雷強

[摘要]改革開放40年來，我國基本公共服務的發展取得了巨大的成就，與此同時，也還存在著一些影響進一步發展的障礙，40發展的動力機制，發展的不均衡以及發展的不匹配等問題。進入新時代，人民群眾對于美好生活的向往，是推動基本公共服務進一步發展的重要動力。建設質量更好、效率更高的基本公共服務體系是滿足人民群眾對于未來美好生活向往的迫切要求和戰略目標。應當通過合理化的發展定位、差異化的發展戰略以及精細化的發展策略來解決這些問題，從而真正滿足人民群眾日益增長的對于美好生活的需求。

[關鍵詞]改革開放，基本公共服務，“以人民為中心”

[中圖分類號]F062.6[文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2018）05-0005-10

基本公共服務，是指在一定的經濟條件下和發展時期內，由政府主導提供，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。基本公共服務問題事關社會公眾的切身利益，直接影響社會公眾對于改革開放成果的獲得感和心理幸福指數，對于國民經濟和社會發展具有重要意義。它還事關執政黨的執政根基，是執政黨獲取社會公眾支持、增強政治合法性的重要渠道。改革開放40年來，我國基本公共服務的發展取得了巨大成就，與此同時，也還存在著一些影響進一步發展的障礙，如發展的動力機制、發展的不均衡以及發展的不匹配等問題。應當通過合理化的發展定位、差異化的發展戰略以及精細化的發展策略來解決這些問題，從而真正滿足人民群眾日益增長的對于美好生活的需要。

一、我國基本公共服務發展的重大成就

新中國成立后，我國政府承擔了為社會成員提供基本公共服務的職責。在計劃經濟時期，受到“國家一單位”模式福利保障體系的影響，城鎮職工享受著就業、住房、醫療、教育等各項福利，而農村居民則依托集體經濟，建立了集體福利、家庭自我照顧和國家福利救濟相結合的社會福利體制。這種制度安排初步解決了社會成員的基本生活保障問題，但農村的基本公共服務水平遠低于城鎮，農村居民享受基本公共服務的權利沒有得到平等保護。

在我國改革開放40年的進程中，基本公共服務的發展和不斷完善，始終是執政黨高度關注的重要問題，也是保障民生、促進社會公平的重要途徑。改革開放以來，伴隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，乃至社會主義市場經濟的不斷發展，我國基本公共服務的發展呈現出新的階段性特點。其發展的脈絡與趨勢總體上體現為：第一，基本公共服務政策不斷優化，供給模式由明顯失衡向城鄉、區域逐步均衡發展；第二，基本公共服務主體由政府包攬向多元主體共同參與的格局轉變，供給方式和提供手段逐步改善；第三，基本公共服務供給績效由低水平向高效率過渡。應當充分承認，這些年我國基本公共服務的發展取得了重大成就。

（一）基本公共服務的發展成為執政黨“以人民為中心”理念的一種表現形式，初步形成了具有中國特色的基本公共服務體系。主要表現在以下幾方面：

第一，隨著對發展認識的不斷深化，提高公共服務供給、保障和改善民生在黨和國家工作全局中的地位愈發突出。1945年，毛澤東在黨的七大上作了《論聯合政府》的政治報告，強調了“全心全意為人民服務”的思想，并把“全心全意為人民服務”作為黨的宗旨寫進了黨章“總綱”和“黨員應盡的義務”，以后的歷次黨代會都把“全心全意為人民服務”作為我們黨的宗旨寫進黨章，這標志著中國共產黨根本宗旨的最終確立。鄧小平提出的“三個有利于”、江澤民提出的“三個代表”重要思想、胡錦濤提出的“以人為本”、習近平提出的“以人民為中心”都為全心全意為人民服務注入新的時代內容，都豐富和發展了黨的宗旨的深刻內涵。具體體現在基本公共服務領域，就是把享受基本公共服務看作是公民的權利。隨著我們黨對發展認識的不斷深化，著力解決民生問題被放到了更加突出的位置，政府的公共服務和社會管理職能受到高度重視。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出：“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。”這是在中央文件中首次提出“以人為本”的原則。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大歷史問題的決定》，進一步明確指出以人為本是構建社會主義和諧社會的指導原則之一。并且要求，基本公共服務體系要更加完備。黨的十七大提出，擴大公共服務，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，再一次強調了堅持以人為本，關注民生的重要性。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的中央領導集體秉持“以人民為中心”的理念，提出“中國夢”這一偉大構想。習近平總書記談“中國夢”的時候不是僅僅停留在國家、民族的層面，而是把宏大敘事和微觀生活結合到一起，把中國夢與人民群眾的生活和夢想緊密聯系在一起。這樣的定位，對現實當中的公共服務發展起到了很重要的推動作用。黨的十八大提出，基本公共服務均等化總體實現，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。黨的十八屆五中全會首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以保障實現全面建成小康社會的目標。其中，共享發展的理念，標志著我們黨對于公共服務問題的關注達到了一個新的高度。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》更是將公共服務放在堅持共享發展、著力增進入民福祉的開篇進行集中闡述，作為保障和改善民生的總抓手加以系統部署。

第二，與基本公共服務相關的政策法規逐步建立，初步構建起覆蓋全民的基本公共服務制度體系。在單行法律方面，義務教育、勞動就業、社會保障、文化服務等方面均已出臺專門法律。在戰略規劃方面，出臺了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《促進就業規劃（2011-2015年）》以及《社會保障“十二五”規劃綱要》等多部總體和專項規劃。其中，《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出，到2020年，基本公共服務體系更加完善，體制機制更加健全，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等方面持續取得新進展，基本公共服務均等化總體實現。這一規劃明確了各級政府應當提供的國家基本公共服務項目和保障標準，包括公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等8個領域。同時，還建立了國家基本公共服務清單，圍繞這8個領域列出81個基本公共服務項目，每個項目均明確服務對象、服務指導標準、支出責任、牽頭負責單位等。

在體制機制改革方面，針對義務教育、養老保險、醫療救助等出臺了專門的改革政策文件。此外，在基本公共服務的資金保障、供給方式創新、基礎設施建設等方面也制定了一系列的制度文件。

實踐證明，這些理念、法律制度、政策和方針等，對積極推進基本公共服務體系建設、不斷提高基本公共服務水平、解決民生問題等起到了重要推動作用。公共服務體系建設步伐的加快，對于保障人民群眾的基本生活、增進國民福利、維護社會穩定、促進經濟發展和實現社會公平都發揮了重要作用。目前我國基礎教育進入全面普及新階段，中等職業教育在改革中加快發展，高等教育實現了歷史性跨越；醫療服務能力提高，公共衛生和醫療保障體系初步建立；就業再就業成效明顯，社會保障體系逐步完善，基本形成了中國特色的公共服務體系。

（二）中央和地方政府在基本公共服務方面的事權和支出責任逐步合理化，對基本公共服務的財政投入呈現出不斷增加的態勢。滿足公共需求、提供公共服務，是公共財政的重要特征。我國各級政府在支持經濟發展、做大財政收入“蛋糕”的基礎上，不斷優化中央和地方政府財權事權的劃分，調整和優化財政支出結構，確定了“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的方針。

第一，中央和地方政府事權和支出責任逐步合理化。改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。但在新的形勢下，財政事權和支出責任劃分與國家治理現代化要求相比，與基本公共服務發展的要求相比，越來越不適應。主要表現在：一是政府與市場之間關系不順，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些本應由地方負責的事務，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；等等。

隨著我國經濟社會發展和財政收入規模擴大，政府提供基本公共服務的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉變，在這樣的背景下，黨的十八屆三中全會明確了“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”“建立事權和支出責任相適應的制度”，重點是“適度加強中央事權和支出責任”的總體改革思路，并提出了改革中央轉移支付制度的要求。2016年，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，比較系統地提出了從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置的角度推進財稅體制改革，為科學、合理、規范劃分各級政府提供基本公共服務職責提供了重要指導。2018年，國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，提出要按照建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系的要求，科學界定中央與地方權責，確定基本公共服務領域共同財政事權范圍，加大基本公共服務投人，加快推進基本公共服務均等化。該方案明確了以下幾點：一是將由中央與地方共同承擔支出責任、涉及人民群眾基本生活和發展需要的義務教育、學生資助、基本就業服務等基本公共服務事項，列人中央與地方共同財政事權范圍；二是參照現行財政保障或中央補助標準，制定義務教育公用經費保障、免費提供教科書、中等職業教育國家助學金、城鄉居民基本養老保險補助等九項基本公共服務保障的國家基礎標準；三是規范基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式，主要實行中央與地方按比例分擔；四是在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，對共同財政事權基本公共服務事項予以優先保障。

第二，財政對基本公共服務的投人呈現出由缺位到補位的態勢。在經濟體制轉軌過程中，對基本公共服務的投人出現了一些階段性的特征，由前期的缺位逐漸過渡到補位。在改革開放之初，缺位態勢比較明顯。一是隨著經濟的日益商品化和市場化，計劃經濟體制下長期存在的基本公共服務網絡體系解體，基本公共服務供給出現商品化、市場化的特征，財政用于經濟建設的支出遠遠高于用于基本公共服務的支出。二是隨著政府職能側重于向經濟建設的轉型，政府從農村基本公共服務領域退出的特點尤其明顯，政府財政缺位問題突出。如在基礎教育方面，1986年通過的《義務教育法》雖然規定農村中小學教育實行“地方負責、分級管理的管理體制，經費保障以縣、鄉為主”，但在實際操作中，辦學經費主要仍由農民負擔，主要來自縣、鄉政府以統籌、攤派等方式向農民征收的行政事業性收費和基金、集資。在醫療衛生保障方面，以農村個體醫療診所為主體的醫療服務是主體，農民的醫療衛生費用基本由自己負擔。鄉村道路、水利設施等其他農村公共基礎設施建設經費大部分也采取向農民集資、攤派的方式，由農村基層政府和集體組織自行解決[1]。

進入到20世紀90年代，國家實行了農村稅費改革，在取消農民長期負擔的“三提五統”等行政事業性收費和基金、集資后，2006年又全面取消了農業稅，農村公共服務供給開始向政府、農村集體組織和農民個人共同負擔轉變。國家財政開始全面介人農村公共服務領域，公共財政資金對農村公共服務的支持力度不斷加大。

公共財政作為政府管理和服務社會的物質基礎、政策手段，在推進基本公共服務均等化中承擔著重要職責。這些年來，各級政府一方面逐步減少直至退出對一般競爭性領域的直接投人，另一方面加大了對基本公共服務的投入，無論從中央層面還是從地方層面，投人總體上都有一個不斷增加的趨勢。2007-2016年間，國家財政投人到教育、社保、衛生、文化體育的經費分別增長了3.9倍、4.0倍、6.6倍和3.5倍。伴隨財政支撐力度的不斷加大，具有中國特色的基本公共服務體系初步形成。截至2015年，九年義務教育鞏固率達93%，全國就業人員達77451萬人，基本醫保參保率超過95%，廣播、電視人口綜合覆蓋率均達98%[2]。尤其是近些年，在財政壓力非常大的情況下，民生方面的投入不僅沒有壓縮，還在加大，也是整體趨勢的一個表現。地方政府大體也是這樣。

（三）基本公共服務供給的體制機制持續創新，基本形成了黨委領導、政府負責、市場負擔和社會參與的基本公共服務供給格局。從20世紀90年代初期開始，我國不斷改革基本公共服務供給體制機制，脫胎于計劃經濟模式影響下形成的我國基本公共服務政府主導型供給模式，開始向政府與市場、社會合作供給的模式轉型。通過市場化和社會化的手段等方式多措并舉，基本形成了黨委領導、政府負責、市場分擔和社會參與的多元主體協同供給格局。

第一，在基本公共服務領域引入市場機制，進行了有益探索。在一些公共服務部門如電力、電信、鐵路、公路、航空等領域，1984年以來逐步實行政企分開，將原來的部門進行公司化改造，使其走向市場化。在公共基礎設施建設、公用事業、鐵路、電力、郵電通信等行業，政府在制定方針政策統籌規劃、籌集資金、政策扶持等方面繼續發揮著重要作用，但是在投資方面，采用公共項目融資開發，逐步放寬了外商以及國內民營企業直接投資基礎項目的限制，進行了BOX等項目融資方式的試點和推廣等。2003年，建設部下發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，明確規定開放市政公用行業，鼓勵社會資金、外國資金參與市政公用設施建設，對供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經營性項目，采取向社會公開招標的形式選擇經營單位。在教育、衛生、環境保護等領域也部分地引進市場機制，如民辦學校、街道清掃、環境治理綠化等。

第二，發揮社會組織和社會成員的作用，使其成為基本公共服務的提供者。2000年左右，我國便開始全面推進社會組織提供公共服務的工作，但在當時的社會背景下，社會組織存在多方面的局限且重要性尚未顯現出來，所以，2002年我國出臺的《中華人民共和國政府采購法》沒有把社會組織和公共服務納入到政府采購的范疇中來。一段時間內，我國社會組織參與公共服務的活動都是由地方政府部門結合本地情況通過制定地方性規范性法律文件加以規范。正因為如此，我國社會組織提供公共服務的活動在各地發展得既不平衡，也不夠規范。自2012年開始，這一情況得到明顯改善。2012年3月19日，時任國務院總理的溫家寶在第十三次全國民政會議上指出，“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，降低服務成本，提高服務效率和質量”。基于此，我國的社會組織發展將步人新的階段，在社會生活中發揮愈來愈積極的作用，為承接原本由政府承擔的基本公共服務責任奠定了組織基礎。2012年11月民政部和財政部聯合下發了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，2013年9月國務院辦公廳又下發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。這兩項指導意見為我國社會組織提供公共服務給出了較為權威的制度設計。隨后，財政部初步確定將農業部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務工作計劃，涉及艾滋病防治、失能老人養老服務等近30個項目。

從目前購買的公共服務來看，主要具有以下幾個特點：一是直接面向社會公眾，如居家養老、特殊教育等；二是專業性比較強，如環境監測、法律援助等；三是區域性比較突出，即地方政府購買公共服務提供給特定轄區內公眾享有；四是部門性比較明顯，如醫療衛生系統采購專業設備提供給系統內醫院使用；等等。政府購買公共服務改變的是傳統的公共服務生產和提供模式，即政府不再是某些公共服務唯一和直接的生產者和提供者，而是某些公共服務的購買者、委托人和監管者。其本質是把競爭和合作引入到公共服務生產和提供過程中來，即通過公私混合或者公私伙伴關系來為社會公眾提供產品和服務，它只是“部分市場化”，因為政府并沒有從特定的行政職能中完全退出，而且與之相反的是，政府還必須積極而且持續地介入，當然，這種介人是以制定標準、加強監管等形式體現出來的對政府責任的承擔。實際上，政府購買公共服務不僅不意味著政府責任的減少，而且還意味著政府責任在某種意義上進一步強化了，只不過這種責任體現在制定標準、加強監管和對公共服務績效的考核和運用等方面。政府不僅是公共服務產品的購買者，更是標準的制定者和質量的監督者。

（四）基本公共服務的公平問題日益得到廣泛關注，基本公共服務均等化取得長足進步。由于從新中國成立之初就推行以工業為主導的非均衡發展模式，形成了城鄉分割的二元經濟結構及城市偏向型的公共服務非均衡供給制度，導致我國的城鄉公共服務水平嚴重不均等。目前除國防、外交等一般性公共服務具有城鄉均等化的意義外，其他的基本公共服務在城鄉之間失衡比較明顯，使農村居民尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，直接限制了農村人口素質的全面提高。

由于發展起點不同，加上資源地理稟賦差異等因素影響，我國各區域間特別是東、中、西部地區之間經濟增長一直呈現階梯形的態勢。地區經濟發展之間的差距也就決定了各地區之間收支規模以及人均財力存在著差距。而政府財政能力的狀況很大程度上決定其提供公共服務的能力，因為政府承擔公共服務提供的主要責任，這也就造成各地區政府在提供公共服務方面嚴重失衡。

隨著經濟的快速增長，社會不同行業之間、同一行業的不同部門之間的收入差距日益擴大，形成收入不同的高收入者、工薪階層、低保戶和失業人員等不同群體。由于相當一部分公共服務的享受還需支付一定的成本，如高等教育、醫療衛生等，不同收入群體之間所享受公共服務的水平產生了差距。

雖然基本公共服務的發展并不是搞平均主義，但是一定要讓人民群眾共享社會發展的成果，不能讓城鄉、不同區域和不同社會群體之間所享有的基本公共服務差距太大，讓一些社會群體超常規地占有公共服務利益，而另一些社會群體很少享受到相應的社會發展進步成果。在上述背景下，基本公共服務的公平問題凸顯，并逐步得到政策層面和實踐層面的高度關注。

第一，城鄉基本公共服務一體化取得重大進展。2006年，國家開始啟動“社會主義新農村”建設，其目標之一就是要縮小城鄉差距，特別是基本公共服務方面的差距。中央政府提出“讓公共財政的陽光普照到農村”，財政上加大了對農村公共服務的投入力度。黨的十六屆五中全會通過的《關于制定“十一五”規劃的建議》，首次明確提出了“公共服務均等化”的原則要求；黨的十六屆六中全會作出的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，則進一步強調要逐步實現基本公共服務的均等化。黨的十七大提出，配合主體功能區開發探討實施適當的財政轉移支付制度，進一步提出“基本公共服務均等化”，等等。

基本公共服務均等化這一戰略目標提出以后，國家采取了一系列縮小城鄉基本公共服務差距的政策舉措，有效地推動了城鄉基本公共服務的均衡發展。特別是，有利于農村基本公共服務發展政策的不斷出臺，使得農村公共教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障、公共文化等各項基本公共服務水平得到明顯提升。目前城鄉免費義務教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫療保障實現了制度全覆蓋，城鄉基層醫療衛生服務體系基本建成，免費基本公共衛生服務項目不斷增加，國家基本藥物制度開始建立；基本實現縣縣有文化館圖書館、鄉鄉有綜合文化站，廣播電視覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，公共博物館、紀念館、科技館等公共文化設施逐步向社會免費開放；社會保障制度不斷完善，失業、醫療、養老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉最低生活保障制度全面建立；公共就業服務和保障性住房供給能力不斷增強。

第二，區域基本公共服務一體化進程開始起步。除了城鄉均衡之外，區域的基本公共服務均衡也在戰略層面得到反映。如京津冀基本公共服務一體化、珠三角區域基本公共服務一體化，以及長三角區域基本公共服務一體化等。2014年3月，國務院總理李克強在作政府工作報告時，提出了京津冀一體化的方案，目的是加強環渤海及京津冀地區經濟協作。2014年，習近平在聽取京津冀協同發展工作匯報時強調，實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略。促進基本公共服務均等化是推動京津冀協同發展不可或缺的重要內容。在中央的高度重視下，有關部門采取了一系列舉措，推動提升了河北省的公共服務能力。目前，京津冀三省市已在社會保障、醫療衛生、教育合作等方面進行了有益的探索實踐，積累了一定的經驗。比如，京津冀三省市均出臺了本地養老保險跨區域轉移接續辦法實施細則，發行了符合全國統一標準的社會保障卡，為實現區域內社會保障卡“一卡通”奠定了基礎；目前三省市基本實現了城鄉居民養老保險制度名稱、政策標準、經辦服務、信息系統“四統一”；等等[3]。

除了國家層面基本公共服務均等化的努力，各省市自治區也因地制宜地制定和實施基本公共服務均等化綱要，在推進區域內部基本公共服務均等化發展方面進行了有益嘗試。如，早在2009年，珠三角城市群就先后出臺了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020年）》和《珠江三角洲基本公共服務一體化規劃（2009-2020年）》兩大規劃，提出從教育、醫療衛生、文化、交通、生活保障、住房保障、就業保障、生態環境和現代服務業等方面，針對資源共享、制度對接、待遇互認、要素趨同、流轉順暢、差距縮小、城鄉統一、指揮協調等八個目標路徑逐步推進一體化。浙江省啟動了《基本公共服務均等化行動計劃（2008-2012）》。

第三，人群之間基本公共服務均等化問題取得重大突破。人人享有基本公共服務是經濟社會發展到一定階段的客觀要求，也是社會主義國家本質的客觀要求。經過40年的改革開放，我國經濟實力、綜合國力和國際地位顯著提高，人民生活明顯改善，人群之間基本公共服務均等化問題取得了重大突破。這主要表現在，農村貧困人口和流動人口兩大群體所享受的基本公共服務覆蓋面的擴大以及基本公共服務質量的提升。2013年11月，習近平首次提出了“精準扶貧”的重要思想。隨后，一系列針對性強的“滴灌式”創新舉措密集出臺。扶貧工作從籠統的政策、資金扶貧到大力發展特色產業脫貧、交通扶貧、電商扶貧等因地制宜的扶貧，因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，精準扶貧不斷取得實效。在近5年時間里，平均每年減貧的人數在1300萬以上，貧困地區路、水、電、氣、房等基礎設施建設，以及教育、醫療、衛生、文化等公共服務，都有了明顯改善。基本公共服務均等化程度不斷提高，形成了世界上人口最多的中等收入群體。

在推進城鎮化進程中，在很長一段時期內，國家有關部門對流動人口的管理沒有跟上形勢發展的需要，如更多地采取強制性的管理措施，而不是通過提供服務來促進管理；管理方式以登記、辦證和收費為主，等等。城市流人人口難以享受到與戶籍人口同等的計劃生育、就業、教育、醫療、住房、社會保障等方面的基本公共服務。為全面推進流動人口基本公共服務均等化，2010年，原國家人口計生委會同中央綜治辦、財政部、人力資源和社會保障部等聯合下發了《關于創新流動人口服務管理體制推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化試點工作指導意見》，并成立了推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化試點工作協調小組。具體舉措包括：實行城鄉統一的人口登記管理制度；建立流動人口基本公共服務均等化投人保障機制，使流動人口在現居住地獲得與戶籍人口同等的計劃生育、生殖健康和獎勵優待等公共服務；等等。

國家基本公共服務體系“十二五”規劃中明確指出，以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。各地也紛紛出臺相關政策，針對目前普遍存在的農民工保障少、住房難、子女教育難等問題提出了多項措施，以促進農民工平等享受城鎮基本公共服務。

二、我國基本公共服務發展面臨的突出問題

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。充足、優質的基本公共服務供給是美好生活的重要組成部分，是解決社會主要矛盾的重要途徑。經過改革開放40年的努力，目前我國基本公共服務需求基本得到滿足，我國基本公共服務已經從總量供不應求轉向總體平衡、結構性區域性矛盾更趨突出的新階段。與滿足人民日益增長的美好生活需要相比，目前還存在著影響基本公共服務進一步發展的突出問題。主要表現在：

（一）基本公共服務發展的動力機制需要進一步清晰并強化。基本公共服務的發展以部門政策引導和地方實施落實作為經緯，受到政治意愿、考核機制以及財政保障等方面因素的影響。動力機制可以分為激勵因素、約束因素以及保障機制幾個方面[4]。

中國共產黨一直將“為人民服務”作為政治合法性的重要源泉，基本公共服務發展的定位在這一理念的影響下日趨合理化，被看作是執政黨以人為本執政理念在實踐中的體現。執政理念的影響和中央層面的關注，對于基本公共服務發展來講無疑是個有利的影響因素，直接表現就是對基本公共服務的財政投入呈現出不斷增加的趨勢。在整個“十二五”期間，盡管經濟下行壓力突出，但中央和地方大幅度壓縮了行政開支，增加了與公共服務相關的投人。基本公共服務公平問題也日益被廣泛接受，基本公共服務均等化的觀念逐步深入人心，“十二五”規劃中提出建立“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”，各省跟進制定了本省的基本公共服務均等化綱要，并在實踐中采取了一些相應舉措。黨的十八屆五中全會首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以保障實現全面建成小康社會的目標。其中，共享發展的理念，對于公共服務尤其是基本公共服務問題的關注達到了一個新的高度。在經濟下行的壓力下，基本公共服務的發展還被賦予了刺激內需、拉動經濟的色彩。這些都構成了基本公共服務發展的動力機制之一。

從地方領導干部的考核和晉升來看，轄區內經濟發展狀況成為地方官員政治上晉升的重要參考，從而可能造成地方官員重視能盡快產生經濟效益的領域，忽視或不那么重視周期長、見效慢的公共服務發展。不僅如此，這種體制還可能導致基本公共服務發展方面的另外兩個不足，即與城市基本公共服務相比較而言，農村基本公共服務投資不足；與短期的基本公共服務建設而言，需要長期建設的基本公共服務項目投資不足。也有實證研究指出，地方領導干部需要關注多種目標，既包括經濟型目標，也要重視教育、精準扶貧等非經濟性公共品的供給。即使某項支出（如教育）對于經濟增長并無直接幫助，但如果中央重視該項支出，則地方官員也會增加該項支出。上述兩種分析中反映出來的問題在于，無論是重視經濟發展，還是考慮到民生促進，其背后主要的動力源都將地方發展對于公共服務發展的偏好與地方領導干部的政治升遷聯系在一起。

實踐中，隨著發展階段的變更，更重要的是由于發展理念的變化，“不唯GDP”“不簡單地以GDP論英雄”“解決好民生問題也是政績”等思想被吸收到領導干部政績考核中，一些地方政府探索改善長期以來的片面化考核問題，對于促進地方領導干部發展基本公共服務的內生動力提供了支撐。

上述社會發展理念、政治因素都是有利于基本公共服務發展的正向激勵，與此同時，對于基本公共服務而言，“錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”。如何從制度和體制上保證基本公共服務的財政投人，用于基本公共服務的支出在整個財政支出結構中的占比，財政收入增量中多少用于基本公共服務投人，如何通過轉移支付等體制設計保證發展相對較慢地區的基本公共服務水平，這些問題，還比較缺乏明確設計和清晰規定，對于基本公共服務的進一步發展產生了阻滯作用。

（二）基本公共服務發展的非均衡問題需要下大氣力解決。基本公共服務機會的均等化意味著通過制度保障公民有公平享有基本公共服務的權利。均等化并非意味著無差異化，均等化本身并不追求結果的均等，也不意味著需求的均等，而是更側重于機會的均等。在相當長的一段時間內，“效率優先、兼顧公平”的思想影響著公共政策的制定和實施。為盡快提升國家綜合實力，“讓一部分人先富起來”“先富帶后富，最終實現共同富裕”的梯度發展戰略成為現實選擇。梯度發展戰略與共同富裕目標從本質上來講并不矛盾，因為任何事物的發展都是一個過程，而過程由有機聯系的一定階段組成。但就其現實性而言，在發展的不同階段上是有差異的。所以，盡管我國在推進基本公共服務均等化方面作出了很大努力，也取得了不少進展，但是仍然面臨比較嚴重的基本公共服務失衡的問題。這一差異就體現在區域、城鄉之間的發展不平衡，以及社會群體間失衡，即由于社會身份、戶籍、職業等多種因素伴生而來的差距拉大的現象。

其一，區域間失衡。造成區域間基本公共服務失衡的原因是多方面的，是自然、歷史和其他因素綜合作用的結果。一方面，由于歷史、區域位置以及資源稟賦等因素的影響，我國各地經濟發展水平客觀上存在著不小的差異。1978年改革開放以來，隨著西部大開發、振興東北以及中部崛起等戰略的實施或者努力推進，我國各地的經濟發展水平有了長足的提高。但客觀來說，區域間發展不均衡的趨勢并沒有從根本上得到改變。另一方面，財政轉移支付制度在基本公共服務均等化方面應當起到的調控效果沒有完全到位，地方政府承擔了相當大一部分基本公共服務職能，地方政府實際可用財力與實際基本公共服務支出之間會出現正相關現象，即如果可用財力強，則地方政府在基本公共服務提供方面就可以更好地作為；而如果地方政府可用財力弱，則地方政府能夠用于改善基本公共服務的努力就會相對有限。東部地區的不少城市由于地方財力相對雄厚，所以在基本公共服務發展上作了很多探索。例如將國家規定的9年制義務教育延長到12年；最低生活保障的標準不斷提高，并進而實現城鄉最低生活保障水平的一體化；等等。但是在財力相對較弱的中西部地區，基本公共服務的發展和改善就殊非易事了。

其二，城鄉之間失衡。盡管中央和各地方政府都加大了對農村公共產品的供給力度，但城市與農村服務水平的差距在短時間內還比較明顯，主要體現在以下四個方面：一是社會保障體系的非均等化。當前，我國城市已基本建立相對完善的社保制度，但廣大農村居民的參保人數、保障項目和保障水平，都處于起步階段。二是教育資源分配不均。農村教育事業無論在校園校舍、教學設施、儀器設備等硬件方面，還是在師資力量等軟件方面，與城市的差距都是相當明顯的。三是醫療衛生服務差距懸殊。城市擁有較為先進的技術設備和醫務人員，而在農村，每萬人擁有的護士數、病床數、醫生數，遠低于城市。此外，一些現行制度還存在一些缺陷，比如報銷比例低、小病醫療缺失等問題，還不能從根本上扭轉農民因病致貧、因病返貧的狀況。四是城鄉基礎設施建設極不平衡。各城市的固定資產投人持續增長，但在農村地區，由于投資主體單一、投入力度不大、投人機制不健全等多重因素的制約，基礎設施建設嚴重滯后。

其三，社會群體間失衡。造成不同社會群體享受基本公共服務有所差異的原因主要來自于個人的收入差距，另外也與社會成員的就業狀況、所處的社會階層、戶籍所在地等因素有關。改革開放至今，我國社會成員的收入水平都有了較大幅度的提高，但客觀上仍然存在不小的收入差距。國家統計局數據顯示，1978年，我國城鄉居民的人均可支配收入分別為343.4元和133.6元；2017年，城鄉居民的人均可支配收入分別為36396元和13432元。2017年全國各地區居民人均可支配收入最高的前5個省區市分別為上海、北京、浙江、天津和江蘇，而最低的5個省區市分別為西藏、甘肅、貴州、云南和青海。其中，人均可支配收入最高的上海為58987.96元，最低的西藏僅為巧457.9元。這一收入差距是各種因素綜合作用而漸進形成的結果，其中既有個人主客觀因素造成的區別，也有城鄉二元經濟結構造成的差異，還有市場機制本身運行進一步擴大差距造成的差異。再如，黨的十八大以來，黨中央對脫貧攻堅作出新的部署，脫貧攻堅取得顯著成績。2013年至2016年4年間，每年農村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點；貧困地區農村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區面貌明顯改善[5]。但是因為剩下的大都是條件較差、基礎較弱、貧困程度較深的地區和群眾，所以，越往后脫貧難度越大。如何很好地改善這部分貧困人口所享受到的基本公共服務與其他人群之間的差距，對我國來說是個挑戰。

（三）基本公共服務的供給和需求之間不匹配。影響基本公共服務供給狀況的決定性因素大體上可以分為趨勢性因素、周期性因素與隨機性因素等三大類。趨勢性因素包括社會發展階段、人均GDP水平以及社會發展理念等等。周期性因素，主要指的是基本公共服務發展與社會經濟發展水平有密切關系，但又不是完全取決于經濟發展水平。經濟發展有周期，基本公共服務發展有沒有周期？基本公共服務發展與經濟發展之間是正相關關系，還是有很多變量影響著基本公共服務的發展水平？歷史上一些發達國家建立起全面普適的社會保障體系時，該國的經濟并不是處于蒸蒸日上的上行通道，相反，不少國家面臨著經濟下滑的問題甚至是處于經濟危機之中。這一問題還需要繼續深化實證研究。隨機性因素，包括政策釋放出來的信號，配套機制的落實與否，政治經濟生活中的重要事件，以及地方的主動創新等，都會對基本公共服務的供給產生影響。如，有研究指出，晉升激勵較強的官員并未偏好基本建設等經濟性支出，而中央對待教育和文化衛生支出的差別使得地方領導重視前者而忽視后者。再如，我國有《民辦教育條例》，但在北京辦一所民辦小學，首先要有1000萬元的擔保金。這是很高的辦學門檻，制約了民間資本真正進入義務教育領域。

受制于上述三大類因素，基本公共服務供給和需求之間的不匹配主要分為以下幾種情況：

一是普遍需求與不充分供給之間的矛盾。對于安全放心食品、清潔空氣等的需求是社會成員的普遍需求，但是供給不充分。在一線大城市以及一些相對發達的“人口倒掛”城市，外來務工人員的社會保障問題和子女義務教育、基礎醫療衛生服務等問題沒有完全解決。

二是變化了的需求和滯后供給之間的矛盾。這方面最突出地表現在人口流動較大區域。在人口流入地，人口的快速增長帶來了大量基礎設施和公共服務的需求，而相應的供給卻相對不足。特別是在特大城市，現有的基礎設施和公共服務供給往往是根據10多年前對現在的人口規劃來投資的，而實際上的人口增長遠遠超過了多年前的預測。而在人口流出地，大量的基礎設施投資、新城和工業園建設已經出現過剩，房地產的庫存嚴重，出現了大面積住房閑置的情況。

三是多樣化需求與單一供給之間的矛盾。基本公共服務出現需求細化的情況。隨著生活的普遍改善以及社會成員收入水平的差異化，基本公共服務需求出現不斷細化和多樣化的情況。如，不同人心目中好學校、好醫院的標準是不一樣的；面對同一種服務，不同的人需求的側重點可能也是不一樣的。同樣是基本醫療服務，在城市的工業園區附近，流動人口比較多的區域，年輕人比較多，對醫療衛生的需求一定不同于以老年人聚居為主的城市社區。但是現在的基本公共服務供給還存在著單一、粗放的特點，與社會公眾對于基本公共服務需求的多樣、個性之間的矛盾越來越突出。

四是需求結構升級和供給低水平之間的矛盾。據統計，2001-2014年，農村居民人均純收入從2366元增長至9892元，城鎮居民人均可支配收入從6860元增長至28844元。而且居民收入分布結構發生了巨大變化，2004年城鎮最高收入戶（10%）的人均收入為27506元，是最低收入戶（10%，3084元）的8.9倍；2012年最高收入戶人均收入達69877元，是最低收入戶的7.6倍[6]。中低收入群體的收入增速高于高收入群體，按照傳統經濟學理論，居民的邊際消費傾向擴大。社會公眾的基本公共服務需求結構已經升級，已經進入從“保基本”到“提質量”的階段。然而，目前的供給能力和供給方式還遠遠不能適應迅速變化的社會公眾基本公共服務需求升級，出現供給制約需求實現的特殊矛盾。

三、進一步推進我國基本公共服務發展的對策

正是出于對基本公共服務本質屬性的理解，即“為實現社會公眾的基本社會權利，滿足社會公眾的基本生存發展需求，以公共部門為主提供的公益性很強的公共產品”，以及基本公共服務對于我國政治經濟的重要意義，所以進一步推進基本公共服務發展，克服L述實踐中存在的發展動力機制不足、發展不均衡以及供給需求之間不匹配等問題，就成為勢所必然。

（一）努力實現基本公共服務發展定位的合理化。合理定位是事物維持平衡狀態的關鍵。首先是基本公共服務的角色定位。應當把基本公共服務作為我國公共服務體系中的主要組成部分，作為國家公共服務體系的有機構成。而基本公共服務均等化則是決定基本公共服務成效的關鍵。其次是時代定位。抓住全面建成小康社會決勝期的時代契機，以我國基本公共服務發展的經驗為借鑒，推進基本公共服務的進一步發展。再次是價值定位。充分認識基本公共服務的戰略價值，尤其是對于全面建成小康社會的戰略作用，對于全面脫貧的重要意義。從政治學的角度看，財政行為是國家行為的最好表征，將財政預算資金用于A行為而非B行為不僅僅是一個預算問題，更是一個重要的政治問題。而從根本而言，政府財政行為的主要目標是為了提升或鞏固公眾對執政者的支持與信任，而這一目標實現的關鍵在于政府的財政支出與公共物品供給能在多大程度上符合公眾的預期。所以，才會出現公眾的政治信任度會隨著更多的財政資源用于社會再分配目的而提高，而讓經濟發展領域繼續吸收大量財政資源將損害公眾政治信任的局面。盡管經濟增長仍然是政治合法性、政治信任的重要來源，但民生福利和純公共產品正趕上并超越經濟增長，成為向公民提供政治信任的新源泉。從經濟學的角度看，基本公共服務的發展是經濟發展的新生動力。學界基于對民生財政與居民消費支出之間關系的研究，認為擴張性政府支出會促進私人消費需求的增加。也就是說，如果財政支出中用于教育、衛生醫療、社保及其就業補助支出較多，居民個人用于此方面的消費占比就會下降，居民會將較多的可支配收入用于其他消費，并引致和拉動居民潛在消費。換言之，基本公共服務的發展不僅是一個社會問題，具有政治價值，還具有經濟意義。最后是目標定位。通過發展，實現基本公共服務的均衡化，以及基本公共服務的優質化。

（二）實施差異化的基本公共服務發展戰略。當前的重點在于實施均等化和差異化發展戰略：

1.均等化是實施差異化發展戰略的前提。其一，系統性地解決制度障礙是實現基本公共服務均等化的前提。目前基本公共服務均等化的實施主要以各種政策、決定以及地方性條規為主體，立法層次低，還沒有上升到基本法規范的高度，相關法律制度不健全。應當制定一系列基本公共服務均等化的法律細則或條例，在核心法律規范的統領下，制定一些涉及基本公共服務標準、服務類型、供給模式、準人標準、政府責任、公眾參與、監管機制等可行性的法律細則或條例。其二，建立財政投入的長效保障機制是實現基本公共服務均等化的根本保證。國家層面應進一步調整和優化公共財政支出結構，逐步提高基本公共服務支出所占比重，保證基本公共服務預算支出增長幅度高于財政經常性支出增長幅度。為增強縣以下基層政府基本公共服務保障能力，應在合理劃分中央和地方財政支出事權的基礎上，完善公共服務財政轉移支付制度。

2.差異化發展戰略的總體思路是補后發地區，補重點人群。在經濟下行壓力加大的情況下，在教育、醫療、社保等方面實現“基本覆蓋”后，優化財政支出結構就顯得更為重要。應充分考慮區域功能定位、產業發展需求、經濟社會發展水平和人口流動等因素，建立健全基本公共服務保障機制。突出公共財政支持重點，立足縮小城鄉和區域差距，重點加強公益性和基礎性公共服務設施建設，重點扶持農村及邊遠、貧困、少數民族地區，重點支持生態涵養區、生態保護區的公共財政投人。其一，大力推動中西部地區的基本公共服務發展水平。加大中央財政轉移支付力度，強化省級政府對于省域內基本公共服務薄弱地區的扶持力度，支持經濟薄弱的中西部地區增強公共服務能力。同時，適當借鑒德國等發達國家經驗，探索建立先富地區對于后富地區的轉移支付制度。尤其要突出發展中西部地區的教育、醫療衛生和社會保障等事業，這對于精準脫貧尤其是區域性脫貧，會產生直接影響。其二，補低收入群體。我國社會主要矛盾的變化，沒有改變對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。精準脫貧取得了巨大的成效，但是在城鎮和農村仍然存在一部分低收入群體，要鼓勵和引導基本公共服務資源向城鎮和農村延伸，著力補齊農村和城鎮低收入人群在基本公共服務方面尤其是義務教育方面的短板，提高低收入群體的公共服務水平。其三，補流動人群。基于我國還將在較長一段時間內處于發展中國家的國情，人口流動還繼續成為一種常態，對于流動人口的義務教育、基本醫療衛生、社會保障等基本公共服務問題也要引起足夠的重視。

（三）注重基本公共服務供給的精細化。基本公共服務并不意味著低質量的公共服務。基本公共服務在保證數量的同時，應該更強調質量。在注重基本公共服務供給普惠性的同時，也要注重基本公共服務供給的精細化。在注重基本公共服務標準化的同時，應更加注重基本公共服務的個性化和人性化。

第一，實現基本公共服務資源可以隨著人口流動而攜帶，促進入口流人地的基本公共服務均等化。針對勞動力大量跨區域流動的現實，可由中央財政統一劃撥各地基礎教育經費，加大對人口流出地的教育轉移支付力度，實現教育資源可以跨地區攜帶。通過多種渠道，增加教育資源總量，促進流動人口子女在父母就業地區平等就學。同時，也要注重探索醫保異地結算的人性化和便捷化等問題。

第二，減少基本公共服務供給矛盾的正確做法是增加供給，改善供給結構，而不是減少需求。在供給方式上，加大政府投人的同時，繼續大力放寬社會資本進入基本公共服務領域，降低門檻，制度保障，政策推動，共同發力。以加快事業單位分類改革、大力發展社會組織為重點，加大基本公共服務供給主體的培育，這樣公共服務供給方式創新才有基礎。以推進政府購買公共服務、鼓勵發展志愿和慈善服務、充分利用互聯網來開展基本公共服務等為路徑，創新基本公共服務供給方式。一句話，讓各種資金、各種投資主體提供差別化多層次的服務。在具體推進過程中，需要解決好政策配套的問題，如現在全國各地推行的政府與社會資本合作提供公共服務模式中，一些具體問題如項目投人周期長、投人資金量大、回報率低等阻礙了這一合作模式的深化，如何引導社會資本的積極性，加強相應的監管等問題都需要在政策上破題。

第三，建立起以人為中心的基本公共服務需求表達和評價機制。基本公共服務發展的精細化來源于對用戶需求的準確把握和對服務的不斷提升。制定基本公共服務發展計劃要基于服務對象的現實需求。政府有關部門可運用大數據分析技術，結合城鄉和地區發展規劃、環境要素稟賦等深入分析人口流動變化趨勢，建立社情民意數據庫，并據此制定基本公共服務均等化推進策略和公共財政投人方案，不斷提高基本公共服務的質量、效率和效能。另外，應當充分發揮各類社會組織在公共服務需求表達和監督評價方面的作用。

概括而言，改革開放40年是我國偉大歷史進程中具有重要意義的40年。這40年中，世情國情發生了深刻變化，人民群眾生活持續改善，基本公共服務得到長足發展，人民群眾的基本公共服務權利得到保障，基本公共服務產品供給質量和效率不斷提升，這從一個側面證明中國選擇了適合自己國情的道路、制度和理論。進入新時代，人民群眾對于美好生活的向往，是推動基本公共服務進一步發展的重要動力。建設質量更好、效率更高的基本公共服務體系是滿足人民群眾對于未來美好生活向往的迫切要求和戰略目標。我國的基本公共服務也應該由低門檻、廣覆蓋、重普惠的發展階段轉向廣覆蓋、精細化、差異化的發展階段。

參考文獻：

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