利益相關者視域下獨立學院轉設策略探究

原珂

[摘要]現代大學的利益相關者愈加復雜多樣，獨立學院的轉設就涉及政府、社會力量、母體學校、在校師生等諸多利益相關者。一方面，不同利益相關者基于不同的利益訴求而對獨立學院轉設意向有所差異，主要包括確定轉設、預期轉設、潛在轉設和退出；另一方面，獨立學院轉設過程中存在著政策自身“脫離實際”和政策執行“多方博棄”的雙重困境。獨立學院成功轉設的關鍵在于厘清各方利益關系，均衡其共同需求，實現從“零和”博棄到需求“整合”。為此，需在以下方面作出努力：積極營造轉設氛圍，出臺相關配套政策；加強不同政府部門間合作，協同推進轉設工作；結合實際，因地制宜，分階段、分步驟地分類推進轉設工作。

[關鍵詞]利益相關者，獨立學院，高等教育，分類轉設

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2018）05-0085-10

一、問題的提出

獨立學院轉設為獨立設置的民辦普通本科高校，是教育部2008年2月4日審議通過的26號令（《獨立學院設置與管理辦法》，簡稱26號令）提出的政策導向，也是促進民辦高等教育發展、服務地方經濟社會轉型的有力舉措。自20世紀90年代起，獨立學院作為我國高等教育體制改革創新的“試驗田”，在種種質疑聲中迅猛推進，其不僅肩負著探索特色辦學之路的重任，而且迎合了民眾日益多元化的“差異性”教育需求，為我國高等教育大眾化作出了重要歷史貢獻。歷經20多年的發展，獨立學院的諸多問題也愈發暴露和凸顯。盡管中央政府多次及時給予必要的宏觀政策指導與調整以及相關制度設計，但是隨著社會經濟轉型、產業升級以及對人才需求結構的深刻變化，獨立學院現有的運作模式已愈發凸顯出諸多弊端，因而轉設問題再次提上議程。某種意義上，轉設雖是一項較具潛力的制度安排（尤其是政府極力鼓勵和推動的制度設計），但卻沒有得到眾多獨立學院的廣泛響應。時至今日，獨立學院轉設比例依然偏低，政策執行陷人困境。究其原因，在于不同相關利益主體的訴求迥異。鑒于此，本研究嘗試從利益相關者理論視角系統探析新形勢、新背景下我國獨立學院轉設中所涉及的相關利益方及其利益差別與博弈狀況，揭示轉設中所面臨的現實困境及其影響因素，并提出契合實際的破解策略，以期為其他獨立學院的規范發展與順利轉設提供借鑒。

二、理論嵌入：利益相關者理論及其研究進展

“利益相關者”（stakeholder）一詞源于1963年美國斯坦福研究中心發表的一篇管理學論文，最初被定義為“沒有它們的支持組織就不再存在的團體”。隨后，學界對利益相關者展開了系統研究，其中以1984年愛德華·弗里曼（Freeman）出版的《戰略管理：利益相關者方法》一書為標志，使利益相關者理論（Stakeholder Theory）引起理論界和實務界的廣泛關注，并在此基礎上逐漸演繹出戰略管理、系統理論、企業社會責任、組織理論等多種理論分支和流派，涌現出弗里曼、埃姆肖夫、威廉·迪爾、羅素·艾科夫、維斯特·切奇曼、埃里克·瑞安曼、賈爾斯·斯林格等一批代表性人物。同時，“利益相關者”概念也歷經了公司規劃、系統理論、公司社會責任、組織理論、戰略管理等不同階段與意涵。特別是在實踐中，利益相關者理論已從最初的企業管理、商業組織領域擴展至公共管理、法律立法、醫療保健和環境政策等多個領域，且持續受到關注。

利益相關者理論的核心內涵是：現代企業已發展成為一個開放的系統組織。公司目標不單純是服務企業家和全體股東，還需考慮并滿足職工、消費者、供應商、經營者等其他利益相關者的利益，即企業的目標并不是利潤的最大化，而是多方利益的相對滿意。可見，利益相關者理論打破了傳統的“股東利益至上”或“企業是股東利益最大化工具”的單邊治理觀點，呼吁“利益相關者”共同治理。在管理學領域，利益相關者理論更注重價值創造和交易、企業的社會責任和可持續發展等倫理問題以及管理者的思維方式等，認為在價值創造的過程中，每個利益相關者的利害關系都是多層面的，且具有內在聯系性。通過對各方訴求、利益的綜合平衡與互動關系的適當處理，多方共贏是可能實現的。也就是說，在本質上，利益相關者理論是關于如何創造更多價值和如何實現有效治理的理論，是一種解釋力足、應用性廣、可操作性強的中觀理論，對于現階段我國獨立學院轉設中遇到的諸多問題具有現實指導意義。該理論啟示我們應跳出個體或單維視角而從關系視角、網絡視角多維度認識和理解關于獨立學院轉設的相關問題，以更好把握教育需求方、教育供給方、投資合作方、人才需求方等利益相關者的相關背景或情境、價值取向以及行動或策略選擇等，將各方均納入整體戰略計劃流程中綜合考慮，并在不同復雜情境下力求實現動態平衡。

針對獨立學院轉設方面的研究，整體還相對不足，尚未形成系統化的理論體系。既有研究主要聚焦在“轉設的難度”與“轉設后的發展”兩大方面，前者主要探討其占地面積、資產過戶、產權等轉設難度問題，代表性學者有李道先、羅昆、闕海寶[1]等；后者重點分析轉設后的生源問題、師資流失以及教育教學質量等問題，代表性學者有闕明坤、金秋萍[2]等。但不足之處是，很少有學者從利益相關者視角對這一問題進行探究。整體來看，目前國內學界對高等教育領域利益相關者的研究主要有兩種進路：一是在分析內容層面，主要有單維分析法和多維分析法，前者依據“與大學關系密切程度”這一利益相關者核心內涵進行分類研究，后者則從合法性、權力性和緊迫性三個維度進行分類研究；二是在分析方法層面，主要采用定性與定量混合分析法，注重運用統計工具對利益相關者進行分類研究。這兩種研究進路存在一個共同特征，即不論如何劃分，其都將學校、政府、企業、教師、學生、社會等利益相關者擺在突出位置。然而，針對獨立學院相關利益者方面的研究，現有成果則相對較少，且關注點較為分散。彭華安、陳維民、王富偉從利益相關者視角對獨立學院的“獨立”困境進行了分析，認為其是學生家長、母體高校、社會力量和地方政府等各利益相關者博弈的結果[3，4]。蔡荔、彭華安、彭滿陽等從利益相關者視角探究了獨立學院獨立董事的引人以及治理結構的建構問題[5，6]。而僅有李道先、羅昆、丁小琴等從利益相關者視角對獨立學院的轉設政策、利益博弈問題[7]等進行了初步探究，但這些研究都尚未切人當前獨立學院轉設難以推進的核心要害。這恰是本研究的切人點與著力點所在，旨在找出問題癥結并提出切實可行的轉設策略與對策建議。

三、現狀透視：獨立學院轉設的相關利益者分析

國內諸多相關研究一致認為，獨立學院應從“母體學校”脫離出來，成為完全獨立的普通民辦高校，但關于其該如何與“母體學校”成功脫鉤，且能穩健步人持續發展正軌，實踐中卻是一大棘手問題。究其根源，在于其關涉眾多利益相關者。

（一）獨立學院轉設的主要利益相關者

根據利益相關者理論，李福華將大學利益相關者劃分為五個層次：學生本人；學校教師及管理人員；與學校有契約關系的當事人，如科研經費提供者、產學研合作者、貸款提供者等；用人單位；家庭和社會公眾[8]82。朱健在此基礎上結合獨立學院的辦學特點將其利益相關保障主體劃分為主體層（學生）、關鍵層（獨立學院）、調控層（政府）、引導層（市場企業等）和驅動層（社會和家庭等）[9]147；蔡荔認為獨立學院的主要利益相關者有國家、舉辦高校、合作者、學生、教職工以及用人單位六大類；也有學者根據相關利益主體的影響力與重要程度、利益相關者獲取控制權的大小與利益相關程度的多少以及他們參與大學治理意愿和能力等維度，劃分出獨立學院管理層、母體高校、政府、投資者等重要利益相關者和教師、學生、學生家長、社區人員等次要利益相關者（詳見表1）。

一定程度上，獨立學院作為兼具社會效益與經濟效益雙重目標的一種典型利益相關者組織，其必然涉及諸多利益相關者。這些利益相關者不僅有著各自的利益訴求，而且在不同情境、不同階段、不同事項上的利益訴求也不盡相同。結合獨立學院轉設中所牽涉行為主體的實際情況，本文中的利益相關者主要是指能夠影響獨立學院組織目標轉設實現的個體和群體或者是被轉設目標實現所影響的個體和群體，其涉及教育需求方（學生）、教育供給者（申請舉辦方，通常為母體高校）、投資合作方（社會力量）、人才需求方（企事業單位）以及政府、家庭、教師、社區人員等利益相關者（詳見圖1）。值得注意的是，作為核心利益相關者的教育需求方、教育供給者、投資合作方、人才需求方以及學生家庭和政府等，對其主體地位、成本與收益的關注焦點有顯著差異，甚至在一定程度上存在著些許“零和博弈”（詳見表2）。

（二）現有獨立學院轉設的意向分析

利益關系是行為主體之間最基本的社會關系。在獨立學院轉設過程中，不同利益相關者基于不同的利益訴求，其轉設意向與態度是不一致的。即使是對獨立學院本身，其轉設意向也并非是一致的。

1.不同利益相關者在轉設中的利益訴求。獨立學院轉設工作涉及多方利益主體。在獨立學院轉設實踐中，不同行為主體的利益訴求在一定程度上存在較大差異：政府（主管方）主要追求社會經濟效益和教育效益、母體高校（申請舉辦方）主要追求經濟利益、合作投資方主要追求經濟回報、教師主要追求經濟待遇與工作穩定、學生和家長主要追求名校效應，而獨立學院因管理層受到雙重約束既追求社會與教育效益，也追求經濟效益（詳見表3）。由此可見，利益差別是不同利益主體在獨立學院轉設中的分歧點所在。相關研究顯示，在追求社會效益方面，主管方意愿最為強烈（中央政府最大，地方政府次之）、申請舉辦方次之、合作投資方最小；在追求經濟利益方面，合作投資方意愿最大、申請舉辦方次之、主管方最小（地方政府最大、中央政府最小）。

政府（教育行政部門）作為獨立學院的主管方，是獨立學院轉設的主要政策制定者與實踐推動者。現實中，中央政府與地方政府雖都追求社會效益，但各自追求旨趣有所差異。中央政府主要著眼全局利益，其政策制定的出發點是全體人民的整體利益，但這也易造成其在政策制定過程中過于注重全局利益，而忽視或損害局部地區利益，導致該政策在實踐中出現“選擇性執行”，政策績效大打折扣。如在獨立學院轉設數量相對較多的東北三省，其在判斷關于獨立學院轉設的國家政策制定對本地區有利時，當地政府既會嚴格執行國家政策，還會出臺相關系列配套政策助其順利轉設；而同樣的政策對于中西部地區的獨立學院來說，因其發展相對落后，國家政策可能會損害到部分獨立學院的利益，而鑒于地方政府代表局部利益，其執行政策的出發點是謀求本地區利益的最大化，這時當地政府和獨立學院就會“軟執行”相關政策，出現“上有政策，下有對策”的局面。

獨立學院的投資合作方即通常所說的“舉辦者”“出資方”“社會力量”等，既可以是企事業單位、社會團體或個人，也可以是其他有合作能力的機構。但不論投資行為主體是誰，鑒于資本的逐利性，理應都有獲得回報的目標與使命。26號令對投資方獲得合理回報的相應規定是：“獨立學院在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。出資人取得合理回報的標準和程序，按照民辦教育促進法實施條例和國家有關規定執行。”由此可知，與獨立學院合作辦學的投資方在獨立學院未轉設前按規定可以從辦學結余中通過正規的程序獲得相應合理回報，但一旦獨立學院成功轉設為民辦高校，脫離母體高校的光環，其投資回報值可能會降低。投資方是否按照轉設前的標準獲得回報，還是重新劃分回報比例，種種不確定的因素使投資方在面臨獨立學院性質變更時，多數會出于經濟利益的考量而不愿轉設，但出于節約管理費用的考慮，又愿意執行轉設政策。利好的是，2016年底通過的《民辦教育促進法》（修正案）中，明確規定可以舉辦營利性民辦學校，這可謂給獨立學院的轉設工作帶來重大轉機，其可以合法“營利”，而告別備受爭議的“合理回報”了。但事實上獨立學院是否愿意盡快轉設，實踐中還有諸多其他影響因素使其舉棋不定。此外，值得注意的是，盡管資本有逐利的本性，但是不能因此就全面否定一些出資人投資辦學的教育情懷。現實中各界對獨立學院關注較多的是，作為母體高校的申請者和合作投資者從辦學中獲取多少回報的問題——這也是獨立學院自產生之日起就備受關注與飽受爭議的問題。然而，不論如何都不應忽視其本質是利用社會力量及資本發展高等教育事業的公益性初衷。事實上，在諸多教育產業的投資者眼中，其初始動機并非完全是趨利行為，他們的投資行為是一種“負有社會責任的投資”，亦稱為“負責任的社會風險資本”[10]，“營利”只是其副產品之一，社會公益屬性才是其根本。

母體學校即申請舉辦方，通常為普通本科高校。它作為獨立學院的申請者，主要對獨立學院的教學和管理負責，并保證辦學質量。它舉辦獨立學院除為了緩解當時高等教育擴招的壓力與教育財政資金緊張外，還有不可忽視的重要一點是其自身經濟利益，即對獨立學院“管理費”（有的地方也稱“資源占用費”或“資金占用費”）的收取。調研中了解到，通常情況下，母體學校對其所舉辦的獨立學院每年收取學雜費總收入15～30%的管理費，用來支持或補充母體學校辦學經費。但由于相較于常規性財政撥款，這部分“管理費”在母體學校預算與使用中都較為靈活，從而愈發造成母體學校不愿放手獨立學院轉設。如南方某高校，近年來其所在市政府每年給該校撥款約20億元，但其依然不愿意放棄所共建的兩所獨立學院的原因即在于此。

此外，獨立學院作為轉設的行動者主體，它不僅追求自身社會經濟效益，更追求名校效益。特別是其在母體學校的光環籠罩下，不論在招生、就業，還是在師資、科研、對外合作上都具有很大優勢，特別是與985、211工程重點院校舉辦的獨立學院往往在本省市及全國都具有較好的聲譽，如南開大學濱海學院、中山大學南方學院、浙江大學城市學院、電子科技大學中山學院等。

由上可知，盡管上述相關利益主體追求旨趣有所不同，但其始終有著共同的利益紐帶。中央政府追求的更多是社會效益，地方政府除追求社會效益外，還追求經濟效益。而母體高校與投資方在很大程度上以追求經濟利益為主。最重要的是，獨立學院自身也在追求社會效益與經濟利益。由此判定，各相關利益主體都有著共同的經濟利益訴求。若能找到不同利益主體間的共同需求，使其各自經濟利益訴求相對最大化，就能從根本上推動獨立學院轉設工作。

2.獨立學院轉設意向分析。相關統計資料顯示，我國現在共有獨立學院263所。在辦學模式上，大致有五種類型：一是與當地政府合辦，如南開大學濱海學院、吉林大學珠海學院、電子科技大學中山學院等；二是與社會力量合辦，如中山大學南方學院、華南理工大學廣州學院等；三是母體學校獨立舉辦，這主要涉及兩種模式，一種是母體學校以教育發展基金會的形式舉辦的獨立學院，如南京大學金陵學院、東南大學成賢學院等，另一種是以“校中校”形式存在的獨立學院，如南京航空航天大學金城學院等；四是與母體學校、社會力量以及當地政府多方共同舉辦，此處的社會力量可分為國資力量和民間力量，前者如蘇州大學應用技術學院等，后者如南京審計大學金審學院等；五是與外資合作舉辦，如重慶師范大學涉外商貿學院、南京工業大學浦江學院等。鑒于上述辦學模式的多元化，必然涉及獨立學院產權結構與治理結構的多樣化，從而導致不同辦學模式的獨立學院出于自身利益（主要是辦學條件與經濟回報）考量而在轉設意向上態度迥異。在此，依據獨立學院自身的轉設意向和轉設標準兩個維度，將其劃分為確定型、預期型、潛在型和退出型四種轉設意向（詳見表4）。此處的轉設意向主要是指獨立學院是否愿意積極主動地推進轉設工作；而轉設標準，主要是指獨立學院是否達到轉設的最低標準，即是否符合普通本科高等學校設置標準。

（1）確定型：達到轉設標準且愿意轉設的獨立學院。自2008年26號令公布以來，有關統計數據顯示，截至2018年5月底教育部先后批準63所獨立學院相繼脫離母體高校轉設為62所民辦本科高校（2013年遼寧省沈陽農業大學科學技術學院和沈陽理工大學應用技術學院轉設時合并為沈陽工學院），約占全國獨立學院總數的23.5%。2008-2018年間平均每年轉設五六所（詳見表5）。通過對這些成功轉設的獨立學院進行分析發現，它們往往辦學條件相對較好，特別在占地面積、校舍建筑、教學設備、圖書總量、學科設置、師資規模、在校生數量以及就業率等方面均相對較好，符合轉設要求。同時，為提高辦學質量、追求學校更好發展，這些學校不僅當時具有較強的轉設意愿，而且成功完成轉設工作。

實際上，除上述已轉設的63所院校外，也還有不少既達到轉設標準且又有轉設意向的獨立學院，如ZS大學NF學院、GGY大學HL學院等都具有明確的轉設意向，但其遲遲尚未轉設的根源，則在于母體學校或投資方的不愿意、不配合甚至阻撓等。倘若母體學校與投資方均積極配合，則這類獨立學院具有堅定而明確的轉設意向。特別是隨著2016年底《民辦教育促進法》（修正案）的出臺，鼓勵對民辦教育進行分類管理，發展營利性民辦教育和非營利性民辦教育，這樣勢必其中將會有部分獨立學院愿意選擇嘗試“營利性”的辦學方式，走向營利性民辦大學發展之路。

（2）預期型：已達到轉設標準但尚無轉設意向的獨立學院。調研發現，當前我國有相當大一部分獨立學院都已達到轉設標準，但尚無明確的轉設意向，對轉設持“觀望式旁觀”之態。一方面，這類獨立學院以“與地方政府合辦模式”的居多，因為地方政府前期的土地低價或無償轉讓與劃撥，使這類獨立學院往往不存在占地面積不達標的問題。另一方面，這類獨立學院往往是985、211工程等名校舉辦的居多，從而使其不論在招生、就業等方面都無形中閃耀著母體學校的光環。據此，這類獨立學院往往對轉設并不熱心。究其原因，一則出于擔心失去母體學校的光環而陷入招生難、社會聲譽降低等困境，二則是鑒于當前地方政策的支持或政策傾斜，對轉設后的發展目標與路徑尚不清晰而不愿轉設，甚至不敢轉設等。調研訪談中就了解到，像HNL大學GZ學院、ZS大學XH學院等目前辦學相對較好的獨立學院都是鑒于上述原因而不愿積極推進轉設工作。特別是在廣東省內，珠海地區三所由985工程院校舉辦的獨立學院，目前都已經完全達到轉設標準但尚未有轉設意向，這間接造成該省其他13所獨立學院將其作為轉設意向的“參照系”，故直接導致該省獨立學院整體轉設工作進展緩慢（目前該省只有1所獨立學院完成轉設，即原華南師范大學的增城學院轉設為廣州商學院）。

（3）潛在型：未達到轉設標準但有轉設意向的獨立學院。調研發現，現實中一部分獨立學院雖未達到轉設標準，但具有明確的轉設意向。這類獨立學院以與社會力量合作辦學的模式居多，但其往往因硬件不達標——特別是占地面積不達標、資產未完全過戶等原因而無法進行轉設。但是，這類獨立學院對轉設的態度，具有“影響式旁觀”的特征，一旦其硬件標準達到，則必然會蓄勢待發，積極轉設。特別是在與GZ大學ST學院相關負責人的訪談中更深刻了解到，該校若不是限于占地面積有限（不足500畝），則早已愿意推進轉設工作了。事實上，因該校地處廣州，寸土寸金，目前就占地事宜傷費腦筋。值得注意的是，實踐中，該類獨立學院絕大多數還常常因資金來源單一、招生規模減少，建筑面積、生師比不足等問題而導致不能達到轉設或評估標準[11]。

（4）退出（淘汰）型：未達到轉設標準且毫無轉設意向的獨立學院。調研發現，現實中還有部分獨立學院目前既未達到轉設標準且毫無轉設意向。其實，這些學校主要聚集在以“校中校”形式存在的獨立學院。這類獨立學院往往由母體學校單獨舉辦，且部分設在母體學校校園內，與母體學校共用校園設施、教學場所、師資等，且對外還常常以“母體學校二級學院”自居，混淆視聽。那么，這類獨立學院轉設后，以前依托公辦高校的紅利則必將會迅速耗盡乃至消失，從依附母體走向真正獨立，要獨自迎接外面的風雨洗禮，可謂“二次創業”，這既是機遇，亦是挑戰。更致命的是，或許在其走向真正獨立的過程中，僅因擴建校園或遷址辦學成本巨大一項就可能使其元氣大傷，更不要說社會聲譽直降、師資流失、生源減少等問題的出現了。

（三）利益相關者視角下的獨立學院轉設困境

由上文可知，獨立學院轉設存在諸多問題，歸根結底在于利益主體之間的利益差異，每個利益主體著眼的利益點不同，對轉設政策的態度和執行情況就會不同。一所著名大學的原黨委書記就曾坦言，獨立學院規范與轉設工作涉及多方利益相關者的艱難博弈，特別是投資方與母體高校、地方政府與舉辦高校之間的利益千絲萬縷，錯綜復雜，這些都導致轉設工作推進緩慢。

1.政策自身困境：脫離實際。獨立學院既不屬于公立高校也不屬于純民辦高校，而是公有民辦的綜合體。而結合這一綜合體的獨特屬性，實踐中又有多種辦學模式（如校企合作模式、校政合作模式、校企政合作模式、公立大學獨立設置模式、民辦高校兼并聯合設置模式以及中外合作模式等），但是，國家并沒有專門為不同類型的獨立學院制定出相關轉設政策，而是統一用相同的標準要求不同類型的獨立學院進行轉設，致使部分獨立學院因相關條件受限而無法進行轉設，如按照《普通本科學校設置暫行規定》（教發[2006]18號）要求，普通本科學校生均占地面積應達到60m2以上，學校初建校園占地面積應達到500畝以上，但這在沿海東部發達地區是難以實現的；同時《規定》還要求，普通本科學校生均教學科研儀器設備值，理、工、農、醫類和師范院校應不低于5000元，人文、社科類院校應不低于3000元，體、藝類院校應不低于3000元，這在經濟實力相對較為落后的中西部地區也是難以實現的。由于沒有分地區、分類別對獨立學院轉設進行區別對待，沒有考慮到相關的實際條件和特殊情況，導致一些本來有實力可以轉設為普通民辦高校的獨立學院因為國家的硬性規定而無法進行轉設。調研訪談中，南方地區一獨立學院的院長就說道，“對于獨立學院的設立及組織活動，教育部26號令設置了很多準人門檻與法律責任，但其具體的規定與做法脫離了我國高等教育的實際”。某種程度上，教育部26號令的初衷是想從法律上對獨立學院進行合法化與制度化，使其成為一種正式的辦學模式。但在實際執行中缺乏操作性，尤其是沒有完成資產過戶就無法通過教育部考察驗收，使其變成“死結”[12]103。

2.政策執行困境：多方博弈。導致政策執行存在種種困境以致陷入多方艱難博弈的重要因素主要有兩個：一是上述相關政策規定的諸多條件沒有區分地域、學校差別等因素，只是籠統地制定“一刀切”政策，要求不同類型、不同地域的獨立學院進行轉設；另一則是相關利益主體之間的利益差別。實踐中，一些地方對其自身利益過度關注而對獨立學院整體發展目標進行“肢解”，從而使國家相關政策在實踐中出現各種“政策變異”，甚至由政策的“軟執行”進而發展到“軟抵抗”。盡管學校發展及其相關制度建設是一個長期過程，所有獨立學院的轉設工作也不可能在五年之內全部完成，但是，倘若出現“軟抵抗”行為，則勢必會帶來惡性“示范效應”。特別是申請舉辦方和投資方經常因誰來聘請院長、學校怎么發展、占地面積要多大、教師工資發多少、學費如何分配等問題而難以達成一致，甚至還時常導致投資方把學校公章踹走，嚴重影響辦學秩序。

此外，除了與獨立學院相關的不同主體之間的博弈外，不同地區甚至同一省市不同獨立院校之間也存在著某種博弈。在調研中就了解到，某省約有近20所獨立學院，其中有5所獨立學院是由985工程院校舉辦的，這樣就導致其他與非985工程院校共同舉辦的獨立學院在轉設過程中出現“觀望”現象，即以這5所院校是否轉設為標準。其之所以選擇這種“跟隨策略”，正如一位副校長所說：“在政策尚未明朗的情況下，這樣至少不會吃虧。”也正因如此，該省在獨立學院轉設工作推動中幾乎毫無進展。

四、對策建議：多管齊下，分類協同推進

轉設是一種“進步”，也是一條坦途，是未來獨立學院的發展方向所在。只有邁過“轉設”門檻，才能規劃獨立發展的問題。為此，需要找到抓手，集思廣益，多管齊下，協同推進。具體來說，應先“理清關系”，再尋求不同利益主體的核心需求，進而協商有序地分類推進“轉設”工作。

（一）厘清利益相關者，優化排序，構建滿足各方需求的政策方案

現代大學的利益相關者愈加復雜多樣，獨立學院轉設工作更是如此。用利益相關者方法分析問題，首先要弄清楚誰是組織真正的利益相關者，誰是能夠影響組織目標實現或受組織目標實現影響的團體或個人。組織的利益相關者并不是固定不變的，隨著社會環境的變遷和組織結構的變化，利益相關者也會隨之變動。一般而言，一個組織的利益相關者不會是單一的，為此，面對眾多身份多樣、性質各異的復雜利益相關者，進一步確認組織利益相關者的重要程度，對利益相關者進行合理分類與恰當排序是利益相關者理論的重要步驟。獨立學院轉設涉及眾多相關利益者，應根據其重要程度進行優化排序，以抓住“牛鼻子”進行攻克。

（二）由利益轉向需求：由“零和”博弈轉向需求“整合”

由利益轉向需求，主要是指在不同利益相關者多元利益旨趣分類規范的基礎上進行需求整合。但是，究竟如何實現獨立學院轉設中相關利益方的需求整合，即博弈均衡化是獨立學院轉設政策執行過程中需要深入探討的重要問題。也就是說，獨立學院如何成功轉設為普通民辦高校，關鍵在于如何處理好不同利益主體在轉設過程中的利益關系與博弈。古諺云，解鈴還須系鈴人。回顧當初，獨立學院大都是母體學校、出資人、地方政府等多方利益相關者“協商著辦起來的”，那么，現在要想有效解決這個問題，亦應本著“以和為貴”的協商精神來協同解決。其實，辦學應“千校千面”，而不應搞“一刀切”。在兼顧教育部門指標的前提下，由各地市權衡具體指標。盡管各利益主體追求的利益旨趣不同，但有個共同點便是利益至上。如何使每個利益主體需求最大化，則不僅需要處理好獨立學院轉設過程中整體利益與局部利益的關系，而且更要處理好不同利益主體各自需求的最大化。獨立學院行為主體之間利益差別的客觀存在，使得諸多利益相關者特別是申請舉辦方、投資合作方以及主管方（政府）之間的利益博弈難以避免。雖然它們之間的博弈并非完全是零和博弈，但也不完全是合作博弈，而在此重復博弈過程中需耗費諸多資源和能量。為此，應在不同相關利益者之間進行一次基于其各自需求的“精神革命”，整合其價值取向與需求導向，尋求共同利益最大化。針對獨立學院的諸多相關利益方，或許既不偏公（政府部分），也不向私（市場部門），平衡公私利益需求以形成公私混合（第三部門）的高等教育三角利益格局，才能使大學公共利益最大化。

（三）積極營造轉設氛圍，出臺相關配套政策

隨著我國高等教育的普及，獨立學院發展穩中有進，國家教育部出臺了有關獨立學院辦學的政策及法規林林總總約十來個。一定程度上，這些政策的制定有利于規范、優化獨立學院辦學，促進我國獨立學院及高等教育的發展。但是，從公共政策的執行理論（史密斯模型）來看，政策的出臺只是有了理想化政策，有效執行才是政策目標得以實現的重要環節，而目標人群、環境因素等則是政策能否有效執行的決定性因素。為此，一方面應積極營造轉設氛圍，推進轉設的各方面動員工作；另一方面，也是最重要的，即相關轉設的配套政策要“接地氣”，契合實際需求。具體來說，要重視轉設政策執行的環境與氛圍，使各相關利益主體方保持一種動態的博弈均衡。“任何產權關系的規范，最終都應以制度的方式出現”。制度是一個社會中的游戲規則；更正式地說，制度是人類設計出來調節人類相互關系的一些約束條件[13]3。青木昌彥（Masahiko Aoki）則指出，制度的本質特征被認為是參與人行動選擇的自我實施規則，在重復博弈的情況下，它們能規制參與人持續不斷的互動過程，形成“博弈的內生規則”，所有參與人按此行動，均衡就會被維持[14]。具體到獨立學院轉設政策的執行過程中，就是政策執行主體要不斷適應和改變轉設政策執行環境的過程。如2016年底《民辦教育促進法》（修正案）及其“1+2”配套實施細則的出臺，則要求獨立學院轉設工作必須根據其精神進行相應調整。

（四）加強不同政府部門間合作，協同推進轉設工作

獨立學院轉設工作不僅關涉核心相關利益者，而且還涉及諸多政府職能部門之類的邊緣利益相關者。在實際“轉設”工作推進中，各相關部門應協同起來互聯互動，如國土資源、住建部門要協助獨立學院解決土地供應達標問題，財政、稅務部門要切實落實轉設后的普通民辦高校的稅收優惠減免政策，銀行、銀監會、證監會等金融部門要積極為獨立學院轉設籌融資提供支持，人社部門要建立健全民辦高校教師社會保障機制，公安、工商部門要有效監督與查處獨立學院轉設中的違法亂紀辦學行為等問題。總之，各部門之間應加強相互交流與協同配合，群策群力共同推進獨立學院的轉設工作，引導獨立學院規范有序、健康持續發展。例如，確保獨立學院轉設中的資產過戶工作平穩過渡，不僅關系相關利益方的艱難博弈，而且還直接關涉國有資產的保值與增值，建議有關財政、稅務等部門與教育部門盡快協同制定并落實相關的政策法規和方法程序，使得各獨立學院在辦理過戶手續過程中，能夠做到有據可依，并確保學校的安全穩定。但是，在此需注意的是，獨立學院資產過戶政策的直接后果也可能是，在大幅度降低投資合作方（社會力量舉辦方）對獨立學院資產控制程度的同時，卻在很大程度上增加了合作方的辦學成本，壓縮了合作方的利益空間。資產過戶及合格驗收標準將迫使合作方只能進行新的投人（貸款或自籌），合作方除了要支付過戶的費用外，主要是必須達到教育部規定的合格驗收標準，基本條件是校園達到500畝以上，辦學條件要達到本科設置條件，否則將不能通過合格驗收。為此，一些獨立學院有可能通過貸款、引人新的合作方或自籌等方式進行新校園建設，以努力達到合格驗收的基本條件；對于少數實力較弱的合作方，則有可能大舉借債，結果使學院背上沉重負擔，被迫壓縮開支進行校園建設與還債，這不利于獨立學院的可持續發展[15]。

（五）結合實際，因地制宜，分階段、分步驟地分類推進轉設工作

結合上文除“確定型”以外的三種獨立學院轉設意向，應結合實際，因地制宜，分階段、分步驟地分類推進轉設工作。具體來說，針對“預期型”轉設的獨立學院，一方面，首先應在轉設相關政策上予以扶持，增強其轉設意向；其次，母體高校應在轉設期及其轉設后一段時間內給予協助，以使其順利走向真正獨立之路；再次，應積極營造轉設氛圍，持續創設獨立學院走向普通本科設置的民辦高校的大環境。另一方面，針對與地方政府合辦的獨立學院，或許可以考慮該類獨立學院在當地政府的支持下轉制為公辦高校；而對由母體高校舉辦的獨立學院，或許可嘗試將其并人母體高校，如北京師范大學珠海分校目前正在做這方面的嘗試，擬轉為廣東省政府、珠海市政府和北京師范大學“省市校”三方共建的北京師范大學珠海校區，同時北京師范大學校長明確表示將舉全校之力支持珠海校區建設成為與北師大本部同一水平的南方校區，建設成為教育創新的“南方硅谷”[16]。由此可知，若一味盲目推進這類獨立學院轉設，則難度較大。因為這些獨立學院與母體高校的關系千絲萬縷，難以脫離母體獨立成長。相關資料顯示，當前浙江省的22所獨立學院中有16所是公辦高校自己舉辦的，被稱為“獨立學院浙江模式”；江蘇省現有25所獨立學院中有17所是由母體高校教育基金會舉辦的；河北省的17所獨立學院多數是由母體高校通過銀行貸款發展建立的；貴州省的8所獨立學院都是由母體學校舉辦的[17]。

針對“潛在型”轉設的獨立學院，可劃分為兩類，一是對那些未達到轉設標準但轉設意向較為強烈的獨立學院，應由所在省市地方政府部門積極協助其推進轉設工作。特別是針對獨立學院轉設遭遇的首要瓶頸——占地面積500畝的標準與資產過戶問題，地方政府應給予大力支持與協助，將獨立學院建設用地納入整體規劃，采用行政劃撥、優惠出讓等形式予以支持。如遼寧省、湖北省當年就通過土地劃撥等方式支持轉設工作。二是對那些未達到轉設標準而轉設意向也較為薄弱的獨立學院，目前國家并沒有出臺相關強制或輔助性的政策，也沒有對在規定期限內未轉設為民辦普通高校的獨立學院采取強制性的措施，這使得這些獨立學院更多地是抱著一種“隔岸觀火”的心態——“既然我轉或不轉，國家都沒有相應的措施來對付我，再說我轉設的條件又不夠，那就這樣維持現狀，既能繼續招生，又不會受到政策的強制執行”——這種想法導致這類獨立學院轉設在思想推進上更加困難。那么，相關利益的博弈者究竟在以何種心態面對轉設，問題出在哪里，真正的原因究竟為何？這或許是除了在解決用地難題之外，還需在減免過戶費用、教師待遇保障以及辦學經費多元化籌措等方面給予系列保障，以強化此類獨立學院的轉設意向。如黑龍江、重慶、上海等地當年就通過免除或減免獨立學院過戶費用等配套舉措，以有效推進轉設工作。

針對“退出（淘汰）型”的獨立學院（由母體高校創辦、條件薄弱、無法完成評估驗收與轉設標準的獨立學院），應在地方政府財力允許的條件下，探究其合理有序退出的機制，以逐年減少招生，終止辦學，最終退出獨立學院的歷史舞臺。同時，這也是貫徹落實中央關于社會組織“培育發展與監督管理并重”精神的重要舉措，是維護民辦高校登記管理秩序的必然要求，是增強民辦高校活力的重要推力，是促進民辦高校健康有序發展的有效途徑。具體來說，獨立學院退出的法定途徑應包括獨立學院主動申請注銷登記和登記管理機關依法對獨立學院撤銷登記兩種。其實，關于獨立學院的退出機制（即關停），重慶市教育委員會的有關同志就曾認為：“過渡性就是權宜之計，意味著獨立學院自出生之日起就在時刻準備關停。”[18]目前，已有復旦大學太平洋金融學院、華僑大學福建音樂學院等一批獨立學院因辦學條件不達標而順利關停或退出。但在此需注意的是，要妥善做好該類獨立學院學生及教職工等的分流安置工作，以免造成影響社會的不穩定因素，特別是防止不當群體性事件的發生。

綜上所述，鑒于獨立學院的多樣性和復雜性，應實事求是，因地制宜，分步驟、分階段、分類別地有序推進獨立學院轉設工作。在此，結合調研訪談資料，筆者認為獨立學院的轉設工作大致可遵循以下三種推進路徑。

路徑一：依據國有成分程度的高低分階段轉設。第一步：與當地政府合辦的（即有濃厚政府背景）獨立學院最先轉設，以起到標桿、示范作用。在這一過程中，為推進順利轉設，地方政府不僅需要做大量工作，或許還可能要吃點虧，以利于平穩過渡。第二步：與國企合辦的（即有國資背景）獨立學院轉設。相對于與社會力量合作的私營企業或個人而言，在中國傳統文化影響下，有國資背景的獨立學院優先轉設效果相對較佳。第三步：由母體學校舉辦的（即有公辦色彩）獨立學院轉設。第四步：與社會力量合辦的獨立學院轉設，包括與私營企業、個人或外資合辦的獨立學院等。

路徑二：綜合公私屬性和母體高校屬性分階段轉設。與上述觀點相反，也有部分人士認為，與社會力量合辦的獨立學院應最先轉設，因為其相較于有官方或公辦色彩的獨立學院更具靈活性、機動性等；然后是轉設涉及國有成分的（包括與當地政府、國資企業以及母體高校三種模式）獨立學院。針對這些院校，按母體學校屬性不同，又可分為市屬、省屬、部屬院校舉辦的獨立學院，在此，可以嘗試市屬院校舉辦的獨立學院優先轉設（其更定位于為地方經濟社會發展服務），然后是省屬院校舉辦的獨立學院轉設（其通常定位于為區域性經濟社會發展服務），最后是部屬院校舉辦的獨立學院轉設（其通常定位于立足地方，服務全國，且這類獨立學院中與985、211工程院校合作的辦學質量往往相對較好）。

綜合上述兩種轉設路徑，一種相對優化的路徑是，或許應先轉設兩類獨立學院：一類是部屬院校舉辦的且與當地政府合辦的獨立學院，如電子科技大學中山學院、浙江大學寧波理工學院（該校具有部分教師屬于事業編制的特殊性，且該校從2018年起全面實行公費招生）[19]。這類獨立學院有較為濃厚的公辦色彩，且辦學質量往往相對較高。對其實行首批轉設，可以形成較好的“示范效應”。盡管此轉設過程中，地方政府或母體高校可能要有所退讓或妥協，甚至要多吃點虧，但這樣有助于推進順利轉設，平穩過渡，為其他類型獨立學院的轉設工作提供借鑒。另一類是與社會力量合辦的獨立學院，主要涉及三類：與民營企業合辦的，如華南理工大學廣州學院、中山大學南方學院等；與個人合辦的，如廣州大學華軟軟件學院；與外資合辦的獨立學院，如南京工業大學浦江學院等。這類院校辦學模式機動靈活，且出資人有較強的營利導向與動機，可以嘗試對其進行首批轉設動員工作。總之，這兩類學校的共同特征是：獨立學院自身條件相對較好；合作出資方相對簡單且容易作出妥協與決定，應探索嘗試對其進行首批轉設試點。

路徑三：“第三條道路”，即轉設為混合制辦學。目前，國內學界和實務界也有部分人士認為，可以探索嘗試轉設的“第三條道路”：混合制辦學。華中科技大學教育科學研究院院長就曾指出，現在獨立學院轉設工作遭遇極大瓶頸，特別是許多以“校中校”形式存在的獨立學院轉設較為困難。他建議用混合所有制民辦高校的方式來解決這一問題，即考慮將公辦教育作為混合所有制的一方參與到民辦教育當中[20]。對此，也有人認為這是一條可選擇的路徑，且江蘇省部分獨立學院正有意進行探索嘗試。相較于混合所有制企業，舉辦混合所有制獨立學院雖非一種新的制度突破與嘗試，但就獨立學院本身這一新生事物及其體制機制來說，其創新性在高等教育領域仍然具有重大意義，并為其他層次的民辦教育提供了借鑒。

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