我國政策性銀行發展及建議

蔡苗苗 沈玉貴

摘要：政策性銀行在我國經濟、金融發展進程中發揮了重要的作用。隨著金融業的蓬勃發展，近年來我國政策性銀行在發展中出現了若干問題，本文從政策性銀行的作用、經營目的出發，比較國外政策性銀行的發展，針對現有問題提出了自己的建議。

關鍵詞：政策性銀行；發展；風險

政策性銀行是指由政府創立的，在特定領域開展金融業務的，以貫徹政府的經濟政策為目標，沒有利潤導向的專業金融機構。政策性銀行不同于其他商業銀行，也不同于政府的中央銀行。它的重要作用在于遵從國家政策要求，彌補商業銀行的缺陷，健全與優化一國金融體系。

1994年開始，我國國內組建三家政策性銀行：中國進出口銀行、中國農業發展銀行、國家開發銀行，三家銀行均直屬國務院領導。后期，中國將中國發展銀行從政策性銀行中移出。中國目前的政策性銀行是中國農業發展銀行和中國進出口銀行，國家開發銀行和政策性銀行并列。

與其他銀行相比，政策性銀行具有如下特點：

第一，就商業目的而言，政策性銀行的主要目標不是盈利，而是實施國家的社會經濟政策。政策性銀行的主要職能是為國家產業政策支持的重點行業提供貸款和服務。主要有農業開發貸款，農副產品收購貸款，進出口貿易貸款，交通、能源等基礎設施貸款等。當然，不以盈利為目的并不意味著政策性銀行不追求利潤，只是不追求盈利或利潤最大化。

其次，從政策性銀行資本的角度看，政策性銀行的資本一般來源于政府的財政配置。因此，政策性銀行受到政府的控制，與政府密切相關。例如，德國的政策性銀行由政府所有，聯邦政府持有80%的股份，州政府持有20%的股份。

第三，政策性銀行在融資條件和資格方面，承擔從其他金融機構難以獲得融資資金的對象，貸款為中長期信貸資金。

第四，在服務領域，政策性銀行不與商業銀行競爭，有自己特定的服務領域。

第五，從派生能力出發，政策性銀行的資金派生能力較弱。

國家設立政策性銀行的主要目的有：

1、對現有市場融資方式進行補充和完善。一般是那些社會發展需要，而商業性銀行或金融機構不愿意提供資金的項目才會成為政策性銀行的融資對象，從這個角度來說，政策性銀行可以補充商業性融資的缺陷。

2，檢查商業資本流動情況。通過提供低利率或貼現貸款，政策性銀行可以緩解投資收益低、項目風險過高的問題，從而吸引商業資本參與。政策性銀行通過投資基礎產業或新興產業，可以解決經濟發展的瓶頸問題，或者開拓新市場，從而促進商業資本的發展，進而吸引商業資金注入。

世界大多數國家都有政策性銀行或類似機構的設立，世界最大政策性銀行是世界銀行。世界銀行主要為發展中國家服務，幫助他們的途徑為向成員國提供優惠貸款來建設教育、農業和工業設施。其他國家也有政策性銀行或類似機構，如美國進出口銀行、聯邦住房信貸銀行和法國農業信貸銀行、韓國的開發銀行，韓國中小企業銀行等。這些政策性銀行機構在各國經濟社會生活中與商業銀行相得益彰，構成各國金融體系的重要組成部分。

由于政策性銀行主要依靠政府撥款，也不以盈利為主要目標，在經營時主要方向為社會效益大的公共事業建設，導致政策性銀行過于依賴政府補貼，更重要的是，我國政策性銀行的主要資金都是來源于發行金融債券和央行的融資，于是如何在保證功能的同時加強政策性銀行的市場競爭力，成為現在亟待解決的問題。我國政策性銀行的發展主要存在以下問題：

（一）資金結構不合理

政策性銀行的主要資金來源是發行金融債券和中央銀行的資金。中國的政策性銀行依靠中央銀行的融資和債券發行來產生近80%的資金，這將增加中央銀行的壓力。進而影響貨幣政策獨立性，同時，發行債券，也會增加政策性銀行的還債壓力。而這也導致了政策性銀行的資本充足率難題，由于主要資金來源都是來自于債券和融資，導致負債占比較大，無法滿足資本充足率要求。

資本充足率體現銀行抵御風險的能力，也是銀行業務得以擴張的前提。根據巴塞爾協議，銀行的資本充足率不應低于8%。美國要求銀行的資本充足率不低于12.5%，日本的資本充足率為11%，韓國的資本充足率為17.5%，遠高于巴塞爾最低水平。中國政策性銀行的資本充足率僅為6%。因此無法完全抵御外來風險。

（二）缺乏法律保障

鑒于政策性銀行的重要性，許多國家立法對政策性銀行的資金管理運用監管、資金來源等方面進行約束，我國目前依舊沿襲"一行一策"的傳統，未出臺統一的《政策性銀行法》。

我國政策性銀行相關法律法規主要有以下幾個層面：法律層面，主要是《中國人民銀行法》；行政法規層面則包括國務院發布系列文件；部門規章層面及其他政策性文件。

不難看出，我國政策性銀行現行法律法規層次不高，內容不完善，并且我國政策性銀行的法律立法滯后，現有政策性銀行，再在發展的進程中進行法律法規的完善，這就造成很多時候無法可依，無法可循。

（三）產品及業務范圍較為狹窄

我國政策性銀行業務覆蓋面狹窄。

我國幾大政策性銀行的主要業務如下：規劃業務、信貸業務、資金業務、三農業務、進口信貸、中間業務、交通運輸融資、地方貸款業務、出口買賣方信貸、貿易融資等。

（四）風險把控不到位

1、債務風險大

我國政策性銀行缺少權威的擔保機制，無法采用優先清償債務等手段化解分散風險，并且大眾普遍認為，政策性銀行是由國家出資建立，即使出現損失，政府也會進行補助。這就造成危機感不強，從而導致放款不計規模、償還不計期等問題，由此引發的風險也變大了。

2、道德風險頻發

中國的政策性銀行受到政策的影響，服務對象相對單一，因此形成了“捆綁式”的銀企關系。對內部來說，由于這些貸款是按照政策要求發行的，即使他們沒有成功回收，信貸員也可以根據貸款的政策性來推卸責任。從這一層面上來講，信貸監察人員和政策性銀行的貸款人與商業銀行相比，貸后責任更容易推卸，容易導致信貸員忽視貸后監督檢查，導致貸后管理形式化。

從外部來講，對企業來說，從主觀意識上將政策性銀行的貸款視為政府撥款，按期還本付息的意愿較弱。

3、政府信用風險

與商業銀行不同，由于政策性銀行的貸款主要服務于政策需要，因此一定程度上來說，政府的信用高低影響著政策性銀行的貸款質量。目前，中國政策性銀行的主要服務對象是地方政府。由于地方政府的大部分投資項目是非營利項目和公益項目，項目本身不產生現金流，或者只產生少量現金流。貸款的本息依靠項目本身的收益難以歸還。根據以往數據顯示，在政策性銀行投資的項目中，約有30%的貸款可以通過項目本身的現金流償還，其余70%的貸款需要地方政府的財政安排、土地開發權和其他還款來源的安排。隨著地方政府債務在后期的擴張，政府的還款壓力也越來越大，近年來，隨著房地產市場調控政策的改變，導致地方政府土地交易日漸冷清，進而就會導致依賴"土地財政"的政府出現財政困難，從而導致還款難題；另一方面，由于地方政府官員和領導人頻繁調動，容易導致新官員忽視舊賬的現象。為了追求過高的成績，地方官員也將債務償還壓力留給繼任者。因此，即使有第二還款來源做擔保，這些貸款仍面臨著很大的風險，可以說，貸款的質量在很大程度上取決于地方政府的信用。

4、商業化經營風險攀升

近年來，隨著銀行業的發展，政策性銀行的商業沖動越來越強烈，其政策導向的職能和業務邊界也變得模糊。在原有政策性業務的基礎上，政策性銀行開始實行自助式服務，規模化比例不斷提高。

政策性銀行自營性業務的發展，它將對原有業務產生影響，導致需要政策支持的信貸需求難以滿足，與政策性銀行和商業銀行在業務領域的混合，形成不公平競爭。

5，信貸風險過于集中

政策性銀行在發放貸款時，由于政策需要，對單一客戶貸款額度不同于商業銀行，缺乏比例限制，導致單一客戶貸款比例過高，風險過于集中。

針對以上問題，我國政策性銀行可以借鑒國外政策性銀行的經驗，做出一些改變：

（一）調整資金結構

由于我國政策性銀行的主要資金來源是金融債券和央行融資，導致資金結構不合理，無法滿足資本充足率的要求。應該建立多元化資金籌集機制。從安全性角度出發，政策性銀行資本充足率應該普遍高于商業銀行，這是建立政策性銀行良好市場意識的關鍵，同時也能反映政策性銀行的強大國家背景。基于此，應該由財政根據實際需要，將資本注入政策銀行。同時，要建立和完善政策性銀行的資本約束機制，就要按照比其他商業金融機構更高的標準監管和控制政策性銀行的資本充足率，加強風險控制，以抑制政策性銀行的資本約束。防止盲目擴張。此外，還應考慮建立一個低成本、穩定的籌資機制。適當拓寬存款、外債、金融貸款、創新債券品種、資產證券化等領域，加強與社保基金、企業年金、郵政儲蓄、壽險基金等主要基金持有人的長期合作，建設多元化融資渠道。

（二）制定相應法律

應盡快出臺《政策性銀行法》等法律，盡快為政策性銀行立法，為政策性銀行的監管和經營提供法律依據，并進一步明確公司的性質、地位、經營目標、業務范圍、公司內部治理結構、資金來源和使用、減免稅收等優惠政策、外部監管和相關政府部門之間的關系，促進獨立政策決策與政策性銀行健康發展

（三）堅持政策性金融的發展方向。

雖然我國政策性銀行存在產品和業務范圍狹窄的問題，但政策性銀行應該基于其原有的職能，繼續堅持政策性業務主體地位，堅持政策性金融發展方向，確定政策性業務規模占比底線，科學合理的對政策性業務和商業性業務的邊界進行界定，在商業金融已經進入并能滿足需求的領域中退出來，集中有限的資金來實現政策目標，并在催化和補充商業金融方面發揮主導作用。

（四）完善風險管控機制及內部約束機制

首先，應該強化信貸人員和管理人員的風險意識，對相關人員進行風險防控培訓，提升風險意識；其次，應建立風險評估體系和資產質量評價制度，明確責任分工，強化風險的監督、評估、預測和處理。第三，應建立責任追究機制，將員工的崗位職責、工作成果與個人的經濟利益掛鉤，進一步完善貸前調查、審批、貸款后的管理責任制。最后，應該建立內部制約機制，建立審、貸、查三權分離的內控體系，加強對內部的檢查監督，并進一步規范業務經營活動。